張 超，冉龍彬，袁 兵

（1.重慶市建筑科學(xué)研究院，重慶 400000；2.重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)行政審批服務(wù)中心，重慶 400000）

危險性較大的分部分項工程（以下稱危大工程）歷來是建筑施工安全管理的重點內(nèi)容。2018年3月8日，住建部發(fā)布了新的《危險性較大的分部分項工程安全管理規(guī)定》（住建部令第37號，以下稱《規(guī)定》），自2018年6月1日起施行，《危險性較大的分部分項工程安全管理辦法》（建質(zhì)〔2009〕87號，以下稱《辦法》）同時廢止。5月17日，住建部辦公廳又發(fā)布了《關(guān)于實施〈危險性較大的分部分項工程安全管理規(guī)定〉有關(guān)問題的通知》（建辦質(zhì)〔2018〕31號，以下稱《通知》），對危大工程范圍、專項施工方案內(nèi)容、專家論證會參會人員和論證內(nèi)容、專項施工方案修改、監(jiān)測方案內(nèi)容、驗收人員、專家條件、專家?guī)旃芾淼葍?nèi)容做了相應(yīng)規(guī)定。

1 《危險性較大的分部分項工程安全管理規(guī)定》的主要變化

相比于2009年的《辦法》，《規(guī)定》不僅是以住建部令的形式發(fā)出，在內(nèi)容上也有比較大的調(diào)整，反映了危大工程管理思路上的一些變化。

《規(guī)定》不再包含操作層面的一些具體項目和內(nèi)容要求，相關(guān)內(nèi)容在《通知》里面加以明確。新的危大工程及超過一定規(guī)模的危大工程的范圍中，考慮近年來建設(shè)工程發(fā)展的特點，增加了“地下管線復(fù)雜或影響毗鄰建、構(gòu)筑物安全的基坑（槽）的土方開挖、支護(hù)、降水工程”，將“暗挖工程”單獨列出，不再包含“爆破拆除工程”，將裝配式建筑預(yù)制構(gòu)件吊裝工程納入了危大工程范圍，明確了荷載取值的具體要求；危大工程專項施工方案主要內(nèi)容中，增加了“驗收要求”，包括驗收標(biāo)準(zhǔn)、驗收程序、驗收內(nèi)容、驗收人員等，并對驗收人員進(jìn)行了明確規(guī)定，將“應(yīng)急處置措施”單獨列出。

《規(guī)定》條文由以前《辦法》的25條變?yōu)楝F(xiàn)在的5章（總則、前期保障、專項施工方案、現(xiàn)場安全管理、監(jiān)督管理和法律責(zé)任），共28條，更注重職責(zé)的明確、過程的監(jiān)管和相應(yīng)法律責(zé)任。

作為部門規(guī)章，首次明確了各級建設(shè)主管部門對危大工程安全管理的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理職責(zé)，并專門設(shè)置“監(jiān)督管理”一章，明確了監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的相關(guān)職責(zé)；專門設(shè)置“法律責(zé)任”一章，明確了建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、監(jiān)測單位及相關(guān)人員和監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作人員的相應(yīng)責(zé)任和處罰措施。

與《辦法》相比，前期保障部分的內(nèi)容明顯增加，明確了建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計單位在勘察、設(shè)計、招標(biāo)、安全報監(jiān)和合同履行等環(huán)節(jié)的安全職責(zé)。對專項施工方案編制，在相關(guān)單位技術(shù)負(fù)責(zé)人（總監(jiān)理工程師）審核（查）簽字的基礎(chǔ)上，增加要求“加蓋公章”（“加蓋執(zhí)業(yè)印章”）；提出專家論證要對專項施工方案提出“通過、修改后通過或不通過的一致意見”，且“專家對論證報告負(fù)責(zé)并簽字確認(rèn)”。

在現(xiàn)場安全管理部分，要求“施工單位應(yīng)當(dāng)在施工現(xiàn)場顯著位置公告危大工程名稱、施工時間和具體責(zé)任人員”，在危大工程驗收合格后，“應(yīng)當(dāng)在施工現(xiàn)場明顯位置設(shè)置驗收標(biāo)識牌，公示驗收時間及責(zé)任人員”；在要求施工現(xiàn)場管理人員應(yīng)當(dāng)向作業(yè)人員進(jìn)行安全技術(shù)交底的基礎(chǔ)上，增加要求“并由雙方和項目專職安全生產(chǎn)管理人員共同簽字確認(rèn)”；增加要求“施工單位應(yīng)當(dāng)對危大工程施工作業(yè)人員進(jìn)行登記，項目負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)在施工現(xiàn)場履職”，對未按照專項施工方案施工的，項目專職安全生產(chǎn)管理人員除“應(yīng)當(dāng)要求立即整改”外，“應(yīng)及時報告項目負(fù)責(zé)人，項目負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)及時組織限期整改”；要求施工單位和監(jiān)理單位對危大工程實施“安全巡視”檢查；明確了出現(xiàn)險情或事故時，施工、建設(shè)等單位應(yīng)采取的措施和職責(zé)；針對需要進(jìn)行第三方監(jiān)測的危大工程，對監(jiān)測單位的資格條件、監(jiān)測方案及實施進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定；要求施工、監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)建立“危大工程安全管理檔案”，專項施工方案和監(jiān)理實施細(xì)則及相應(yīng)的過程控制資料應(yīng)分別納入自己的安全管理檔案。

此外，《規(guī)定》還涉及一些對新的監(jiān)督管理方式和手段的嘗試，如規(guī)定建設(shè)主管部門除了應(yīng)當(dāng)“建立專家?guī)?，制定專家?guī)旃芾碇贫龋＜艺\信檔案”外，并應(yīng)“向社會公布，接受社會監(jiān)督”；縣級以上建設(shè)主管部門或者所屬施工安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)，“可通過購買技術(shù)服務(wù)方式，聘請具有專業(yè)技術(shù)能力的單位和人員對危大工程進(jìn)行檢查”，且“所需費用向本級財政申請予以保障”。

2 目前建設(shè)工程施工安全形勢

2.1 安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻，施工安全管理面臨新挑戰(zhàn)

建筑業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，同時也是一個危險性很高、事故頻發(fā)的行業(yè)，每年建筑業(yè)生產(chǎn)事故傷亡人數(shù)占全國生產(chǎn)事故總傷亡人數(shù)的近25%。從國家到地方各級政府對建設(shè)工程安全生產(chǎn)高度重視，建筑施工是國家堅決遏制重特大安全事故的重點領(lǐng)域，基坑支護(hù)及降水工程、結(jié)構(gòu)拆除、土石方開挖、腳手架及模板支撐、起重吊裝及安裝拆卸工程、爆破拆除等更是事故防范的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

根據(jù)住建部網(wǎng)站信息，2017年，全國房屋市政工程整體生產(chǎn)安全事故和較大事故起數(shù)及死亡人數(shù)比2015年分別上升43.44%、22.73%和32.67%，建筑安全生產(chǎn)形勢非常嚴(yán)峻。高處墜落、物體打擊、坍塌、起重傷害等仍然是建筑施工安全事故的主要形式，尤其是各種類型的坍塌，包括土方、模板支撐體系、腳手架垮塌等，是較大事故的主要原因，發(fā)生的事故和死亡人數(shù)占到較大事故總數(shù)和死亡人數(shù)的1/2，另外，起重機(jī)械事故占較大事故總數(shù)和死亡人數(shù)的17.39%和17.78%。

現(xiàn)代房屋市政工程發(fā)展呈現(xiàn)新的趨勢，建筑高度不斷增加，結(jié)構(gòu)形式更加多樣，建筑體型越來越復(fù)雜，軌道交通、大型橋梁和隧道建設(shè)高速發(fā)展，現(xiàn)場施工條件和環(huán)境以及新建工程與既有設(shè)施的相互影響更加復(fù)雜多樣，尤其目前建筑業(yè)市場整體低迷，相關(guān)企業(yè)市場和資金壓力增大，給建筑施工安全帶來了新的隱患和不確定因素。隨著國務(wù)院辦公廳《關(guān)于大力發(fā)展裝配式建筑的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2016〕71號）等文件的出臺，裝配式建筑勢必迎來長足的發(fā)展，其新型建造和管理模式也給建筑施工安全管理提出了新的課題，帶來了新的挑戰(zhàn)。裝配式建筑的發(fā)展意味著監(jiān)管領(lǐng)域從施工現(xiàn)場延伸至生產(chǎn)車間，現(xiàn)場建造方式發(fā)生質(zhì)的變化，信息化技術(shù)的應(yīng)用以及新型智能化設(shè)備設(shè)施的不斷涌現(xiàn)，給建筑施工安全管理帶來新的挑戰(zhàn)，建筑行業(yè)需要通過自身創(chuàng)新，增強(qiáng)施工安全管理的技術(shù)能力和水平，在建筑領(lǐng)域為決勝全面建成小康社會創(chuàng)造良好的安全環(huán)境。

2.2 安全事故頻發(fā)，專項施工方案是關(guān)鍵

建筑施工安全事故頻發(fā)，原因繁多又復(fù)雜。從建筑施工本身特點來看，建設(shè)工程是一項涉及人、物（建筑材料、物料、構(gòu)配件、臨時設(shè)施等）、機(jī)（各種機(jī)械、機(jī)具、設(shè)備）、環(huán)境（用電、周邊安全距離以及高溫、大風(fēng)、雨雪等氣候因素）等多個因素、龐大而復(fù)雜的生產(chǎn)活動，現(xiàn)場多個工種、不同單位人員平面和立體交叉施工，人員、設(shè)備離散性高、流動性大，施工技術(shù)多樣，高空、露天作業(yè)頻繁，使建筑施工本身存在巨大的危險源和不安全因素。在實際項目中，建設(shè)、施工單位過于追求效率和效益，對安全生產(chǎn)重視不足，安全管理存在漏洞，加之從業(yè)人員整體安全意識薄弱、安全知識匱乏，直接導(dǎo)致建筑安全事故頻發(fā)。但深層次思考，管理（監(jiān)管）不到位、人員安全意識薄弱固然往往是誘發(fā)安全事故的直接原因，但專項施工方案本身是否符合相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求？安全設(shè)施的布置、設(shè)計、驗算是否科學(xué)、合理？專項施工方案的審查論證是否充分？如果專項施工方案本身不合理，安全設(shè)施設(shè)置本身存在缺陷，即使管理（監(jiān)管）到位、人員盡責(zé)，仍然無法避免安全事故發(fā)生。

3 現(xiàn)有建筑施工安全生產(chǎn)保障體系及討論

《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》(國務(wù)院令第393號)明確了建設(shè)工程各相關(guān)單位的安全責(zé)任，規(guī)定“建設(shè)工程實行施工總承包的，由總承包單位對施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)；總承包單位依法將建設(shè)工程分包給其他單位的，分包合同中應(yīng)當(dāng)明確各自的安全生產(chǎn)方面的權(quán)利、義務(wù)”。施工現(xiàn)場安全管理體系與建設(shè)行政主管部門安全監(jiān)管體系一起，構(gòu)成目前建設(shè)工程施工安全的基本保障體系，如圖1所示。

3.1 施工現(xiàn)場安全管理

施工現(xiàn)場安全管理可以大致歸為三大部分：安全管理措施、安全技術(shù)措施和人員安全教育。安全生產(chǎn)制度是否健全、執(zhí)行是否到位，安全技術(shù)措施是否科學(xué)、合理、現(xiàn)場是否有效實施，現(xiàn)場人員是否具備與自身工作相匹配的安全知識和安全意識，直接反映了施工單位（總承包、分包單位）的安全管理能力和水平，不同項目、不同單位、不同區(qū)域安全管理現(xiàn)狀，一定程度上是在特定的經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)條件下，單位自身和建設(shè)主管部門之間就現(xiàn)場安全管理達(dá)成的一種平衡，而這種平衡就是本區(qū)域建筑行業(yè)施工安全管理整體水平的具體體現(xiàn)。

目前，施工現(xiàn)場安全管理普遍存在現(xiàn)場“重技術(shù)、輕管理”、管理“重制度、輕落實”、人員“重證件、輕能力”的現(xiàn)象，有明確、具體規(guī)定的，就是平時所說的硬件條件和硬性要求，因為標(biāo)準(zhǔn)明確，現(xiàn)場和監(jiān)管都容易把握，而對于那些沒有明確規(guī)定、更多依賴施工單位對具體項目的把握而采取或制定的措施，往往彈性很大，現(xiàn)場不容易落實、也不便于監(jiān)管，但恰恰是這一部分軟實力，往往是體現(xiàn)現(xiàn)場安全管理水平高低的關(guān)鍵所在。筆者經(jīng)常協(xié)助安管部門進(jìn)行施工現(xiàn)場安全檢查和一些安全事故的處理，一個直觀的體會就是，事故是可以避免的，往往因為現(xiàn)場職責(zé)不清、落實不到位、人員安全知識匱乏、安全意識薄弱造成事故。《規(guī)定》更加注重理清各相關(guān)單位在危大工程安全管理中的職責(zé)、責(zé)任，強(qiáng)調(diào)安全管理的過程控制，正是切中問題的要害和關(guān)鍵。

3.2 施工安全監(jiān)督管理

施工安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)通過監(jiān)督檢查、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、教育培訓(xùn)考核、安全生產(chǎn)許可辦理、專項安全檢查及綜合執(zhí)法等手段，為建設(shè)工程施工現(xiàn)場安全提供監(jiān)督保障，是建設(shè)工程施工安全保障體系的重要一環(huán)。隨著“雙隨機(jī)、一公開”機(jī)制的全面推行，監(jiān)督檢查和專項安全檢查作用更加明顯，但目前安管部門往往存在人員配置有限、技術(shù)短板明顯等問題?！兑?guī)定》提出縣級以上建設(shè)主管部門或者所屬施工安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)，“可通過購買技術(shù)服務(wù)方式，聘請具有專業(yè)技術(shù)能力的單位和人員對危大工程進(jìn)行檢查”，也是在政府轉(zhuǎn)變職能、改進(jìn)服務(wù)方式的大背景下，面向市場、創(chuàng)新改革的一種體現(xiàn)。另外一個比較普遍的情況是監(jiān)督管理“重檢查、輕整改”、整改落實“重資料、輕現(xiàn)場”，檢查每年做，問題差不多，進(jìn)步不明顯，這個確實需要安管部門進(jìn)一步改變工作作風(fēng)、加大執(zhí)法力度。

圖1 建設(shè)工程施工現(xiàn)場安全保障體系

《規(guī)定》提出“建立專家誠信檔案，并應(yīng)向社會公布，接受社會監(jiān)督”，也是創(chuàng)新管理模式和誠信體系建設(shè)的一種嘗試。住建部去年發(fā)布了《建筑市場信用管理暫行辦法》（建市〔2017〕241號），對房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)活動中建筑市場各方主體信用信息的認(rèn)定、采集、交換、公開、評價、使用及監(jiān)督管理做出了統(tǒng)一規(guī)定。最近啟動的住建部建筑施工安全專項治理行動方案中也提出，要加強(qiáng)安全信用建設(shè)，建立守信激勵和失信懲戒機(jī)制，將信用情況作為招投標(biāo)、資質(zhì)資格、施工許可等市場準(zhǔn)入管理的重要依據(jù)。這些都是非常有意義的嘗試，但要真正形成科學(xué)、有公信力的社會信用體系，充分發(fā)揮社會和行業(yè)監(jiān)督的作用，還有很長的路要走。

3.3 危大工程專項施工方案

危大工程安全技術(shù)措施很大程度上體現(xiàn)在專項施工方案的編制和審查。專項方案編制是一個涉及設(shè)計和施工、不同學(xué)科和專業(yè)、不同施工方法和工藝的復(fù)雜工程，建筑施工現(xiàn)場高處作業(yè)、模板、腳手架、土石方、基坑工程施工、起重吊裝、機(jī)械使用、供用電、消防等均有專門的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，需要編制及審查人員既要對工程項目本身（結(jié)構(gòu)形式、施工工藝、周邊環(huán)境等）有深入的了解，又要對施工安全的相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范（機(jī)具設(shè)備、高處作業(yè)、臨時用電等）有透徹的理解。目前由施工單位組織編制、由工程監(jiān)理單位或通過專家論證的方式進(jìn)行審查的模式，因為專項方案編制沒有統(tǒng)一的要求，實際中經(jīng)常出現(xiàn)專項方案流于形式，一本方案通用于不同的工程項目，完全忽略了工程項目的單件性和特殊性；對超過一定規(guī)模的危險性較大的分部分項工程要求進(jìn)行專家論證，由幾個專家在通常只有幾個小時的時間內(nèi)對方案進(jìn)行審查論證，能否保證安全方案的科學(xué)性和可靠性值得探討；監(jiān)管部門很難僅僅通過現(xiàn)場檢查來判斷安全設(shè)施的科學(xué)性、發(fā)現(xiàn)施工安全設(shè)施自身存在的問題，凸顯了目前施工安全專項方案編制和審查模式的弊端和不足。在《規(guī)定》注重過程控制的情況下，危大工程專項施工方案的編制和審查顯得尤為重要，在這方面北京市和江西省都做了很多有益的工作，重慶市目前也在以實現(xiàn)專項施工方案切實指導(dǎo)安全施工為目的，重點推進(jìn)危大工程專項施工方案編制技術(shù)規(guī)定和審查要點的標(biāo)準(zhǔn)化工作。

4 結(jié) 語

建筑行業(yè)已由高速發(fā)展階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，創(chuàng)新將是引領(lǐng)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的第一動力，這不僅表現(xiàn)在新材料、新技術(shù)、新工藝的涌現(xiàn)和應(yīng)用，也表現(xiàn)在項目組織方式、建造方式等方面的創(chuàng)新和變革，建筑施工尤其是危大工程安全管理理念也在發(fā)生變化，面臨新的形勢和特點，尤其隨著國家對安全生產(chǎn)的日益高度重視，如何切實提高建筑施工安全管理水平，值得我們每一個建設(shè)人去思考、去探索。