■ 李裕偉

（國土資源咨詢研究中心，北京 100035）

1 保護區(qū)

1.1 概述

隨著工業(yè)化引起的環(huán)境嚴重破壞和生態(tài)嚴重惡化，建立自然保護區(qū)的意識日益增強。從20世紀初開始，西方發(fā)達國家著手建立自然保護區(qū)；到90年代，保護區(qū)建設進入高潮，規(guī)模擴大，標準逐步完善，行為也趨于規(guī)范。

世界自然保護聯(lián)盟把保護區(qū)定義為：“一個明確劃定的地理空間，通過法律或其他有效方式予以確認、使用和管理，以達到在自然狀態(tài)下長期保存其生態(tài)功能和文化價值的目的?！?/p>

按照聯(lián)合國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2016年，全球陸地和海洋保護區(qū)共有209429處，面積32868673km2，占陸地面積的14%，海洋面積的3.41%（圖1）。

1.2 國際組織

1.2.1 世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）

世界自然保護聯(lián)盟是致力于全球保護區(qū)政策、標準制訂和管理的國際組織，目前有163個國家、1300個政府機構(gòu)和非政府機構(gòu)成員。1996年，我國外交部代表中國加入IUCN，之后中國國家林業(yè)局、中國環(huán)境保護部南京環(huán)境科學研究所等相繼加入，目前中國地區(qū)（含香港）已有10個機構(gòu)加入這一國際組織。

世界自然保護聯(lián)盟下屬的世界保護區(qū)委員會（WCPA）是一個由全球?qū)＜医M成的超級網(wǎng)站，目前有2000個節(jié)點，掛接在140個國家。許多政策、戰(zhàn)略、專業(yè)、科技、統(tǒng)計層面的活動均由此委員會組織實施，建有世界保護區(qū)數(shù)據(jù)庫。

世界自然保護聯(lián)盟每年召開世界自然保護大會，并出版年度《地球保護報告》。

圖1 世界保護區(qū)分布圖（據(jù)2014年聯(lián)合國保護區(qū)目錄）

1.2.2 聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UN Environment）

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署是聯(lián)合國負責環(huán)境管理的最高機構(gòu)，簡稱“環(huán)境署”。保護區(qū)是納入聯(lián)合國環(huán)境管理的重要事項之一。環(huán)境署在IUCN的支持下，每年提交一份聯(lián)合國保護區(qū)目錄，更新有關(guān)數(shù)據(jù)。

1.3 保護區(qū)面積

圖2顯示各地區(qū)保護區(qū)占陸地面積的比例，除中美和南美超過20%外，大多在12%～15%之間。經(jīng)濟發(fā)達的北美、歐洲、大洋州、亞洲是保護區(qū)土地面積占比最低的地區(qū)，其原因不外乎是經(jīng)濟高度發(fā)展需要更多的土地；但這些地區(qū)各國的環(huán)保要求也最高。南美和中美之所以保護區(qū)面積占比很高，成“鶴立雞群”之勢，可能與1992年在巴西召開地球高峰會議有關(guān)。巴西帶頭把保護區(qū)面積提高到28.94%，智利和中美一些國家確定的指標也不低，獲得聯(lián)合國的贊揚，但世界其他國家后來卻沒有跟進，結(jié)果把巴西套牢了。

嚴格控制面積是設置單個保護區(qū)的原則之一。因此大面積的保護區(qū)數(shù)量少，而小面積的保護區(qū)數(shù)量則很多。每個國家國土面積都是有限的，要吃飯，要蓋房、建廠、修路，大手筆劃保護區(qū)，誰也劃不起。即使那些領(lǐng)土較大的國家，也舍不得大把大把地劃保護區(qū)。例如：加拿大的保護區(qū)占國土（本文僅指陸地，下同）面積的10.5%，俄羅斯占9.73%，印度僅占5.97%，均低出平均水平。圖2顯示世界各大區(qū)域保護區(qū)國土面積占比，圖3顯示保護區(qū)面積區(qū)間的頻率分布。

由圖3可見，在全球20多萬個保護區(qū)中，近一半面積小于1km2，93%小于100km2，10000km2以上者僅占0.2%。這個基本的面積規(guī)律，對各國劃保護區(qū)應該具有指導意義。

歷史上各國自行劃定的保護區(qū)占國土面積比例是千差萬別的，在IUCN年年開會，聯(lián)合國年年發(fā)布各國保護區(qū)面積的引導下，對保護區(qū)應該占據(jù)多少國土面積逐漸形成共識，目前基本穩(wěn)定在10%～15%這個區(qū)間，這也算是IUCN對保護區(qū)劃分的一種無聲的政策影響吧。

圖2 全球分地區(qū)保護區(qū)面積占比（據(jù)2014年聯(lián)合國保護區(qū)目錄）

圖3 保護區(qū)面積頻率分布（據(jù)2014年聯(lián)合國保護區(qū)目錄）

1.4 保護區(qū)分類

各國原有的保護區(qū)類型劃分不統(tǒng)一，有的兩三類，有的三五類，有的多達二十類，且名稱各異。但歸納起來，不外乎三大類：一是國家公園，二是荒野保護區(qū)，三是地貌景觀保護區(qū)。除此之外還有文化遺跡、軍事基地等，占比就非常有限了。

1992年，世界自然保護聯(lián)盟完成了目前廣泛使用的IUCN保護區(qū)國際分類標準，并在委內(nèi)瑞拉舉行的第四屆世界公園大會上獲得通過。IUCN保護區(qū)分類包含6個大類，以羅馬數(shù)字表示，其中第一大類細分兩個小類，分別以羅馬數(shù)字Ⅰa和Ⅰb表示（表1）。

這個標準對目前各國的保護區(qū)分類具有重要的指導意義。它是一個轉(zhuǎn)換標準，美國、加拿大、澳大利亞、歐洲各國均在本國保護區(qū)劃分標準的基礎(chǔ)上，將國內(nèi)類型轉(zhuǎn)換為IUCN類型，以便于同各國保護區(qū)進行對比研究。

表1中的Ⅴ類和Ⅵ類保護區(qū)通常具有“可持續(xù)利用自然資源保護區(qū)”“可持續(xù)利用自然資源管理區(qū)”等名稱，意為既保護，也開發(fā)。IUCN將這類保護區(qū)稱為“自然資源可持續(xù)利用保護區(qū)”，美國、澳大利亞也有類似的類型。這些保護區(qū)類型是以保護為主但允許工業(yè)項目進入的，面積超出類型Ⅰ-Ⅳ很多。這種環(huán)境保護與工業(yè)開發(fā)兼容的保護區(qū)類型，體現(xiàn)了統(tǒng)籌保護與開發(fā)的作用。

表1 IUCN保護區(qū)分類（據(jù)IUCN，2013）

2 保護區(qū)礦業(yè)政策

2.1 保護區(qū)規(guī)劃

保護區(qū)的礦業(yè)政策首先體現(xiàn)在規(guī)劃上。保護區(qū)的建立須議會立法，然后通過規(guī)劃實施。在同一立法條件下，規(guī)劃出多少、多大的保護區(qū)可以大不一樣，取決于規(guī)劃的原則。保護區(qū)礦業(yè)政策主要體現(xiàn)在以下四個規(guī)劃原則上。

2.1.1 生態(tài)優(yōu)先原則

生態(tài)優(yōu)先原則是各國普遍采用的原則,即當一塊保護區(qū)的劃分與其他土地使用類型發(fā)生利益沖突時,生態(tài)處于優(yōu)先地位。所謂優(yōu)先，是有條件的，即在該土地范圍內(nèi)，其他資源開發(fā)的利益等于或一般性大于生態(tài)保護的利益。如果其他資源開發(fā)的利益遠大于生態(tài)保護的利益，就應另行計議了。生態(tài)保護與資源開發(fā)同屬國家利益，過分強調(diào)某一方面都會給國家的可持續(xù)發(fā)展帶來危害。因此，優(yōu)先不是絕對的，這就如同高考對某些生源優(yōu)先錄取一樣，只能優(yōu)先若干分，而不是無條件錄取。

2.1.2 綜合規(guī)劃原則

綜合規(guī)劃強調(diào)不應單就環(huán)境生態(tài)一方的立場，而應在既考慮生態(tài)環(huán)境，又考慮資源利益的基礎(chǔ)上制定保護區(qū)規(guī)劃。2010年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行秘書Ahmed Djoghlaf在《規(guī)劃保護區(qū)重要事項》報告的序言中指出：“以單一的方式建立保護區(qū)不能充分體現(xiàn)預期的利益。這里“單一”一詞指的既不要搞空間上的單一，也不要搞部門的單一。如果保護區(qū)純粹體現(xiàn)環(huán)境部門的關(guān)注，其利益就不如在有礦業(yè)、旅游、環(huán)境等部門共同參與，并平衡所有利益方的基礎(chǔ)上制定的規(guī)劃或管理體制展現(xiàn)的利益來得大”。Djoghlaf是一位負責聯(lián)合國生物多樣性保護的官員，能有這樣的全局性認識，實在令人生敬。

2011年，澳大利亞聯(lián)邦及所有州和地區(qū)的礦業(yè)主管部長通過了一份《多元土地利用框架》報告，與上述綜合規(guī)劃含義基本相同，即應在考慮國家所有利益，而非單一的環(huán)境利益的基礎(chǔ)上制定土地利用規(guī)劃。這個框架雖然是由礦業(yè)部門的主管部長提出的，但它是站在所有部門而非礦業(yè)單一部門立場上研究制定的。

這份報告提出了土地利用規(guī)劃應遵循的8項原則，其中最主要的兩項原則是：

（1）資源最佳使用原則：使土地利用的社會、經(jīng)濟、環(huán)境和遺產(chǎn)價值最大化；

（2）共存原則：在對土地的其他用途未經(jīng)評估的情況下，不得排除這些用途而制定土地利用決策。

該8條原則既包含了國家層面各部門的利益平衡，又包含了環(huán)境保護與資源開發(fā)利益的平衡，由這兩大平衡來決策土地的最終用途。這無疑是一種透明、科學和公平的土地利用決策方式，把保護區(qū)、資源區(qū)和各部門（指各類建設部門）的利益放在一個籃子里決策，無疑會優(yōu)選出能產(chǎn)生最大利益的土地利用方案。

2013年，澳大利亞能源和資源常務理事會在一份多元土地利用框架中列舉了兩種土地利用模式：一種是一對多的模式，另一種是多對多的模式。報告認為，多對多的模式體現(xiàn)了多元土地利用框架的概念（圖4）。

所謂多對多的決策模式，就是體現(xiàn)上述兩條規(guī)劃原則的土地利用模式，把各種保護區(qū)、資源區(qū)、建設部門的利益放到一個籃子里決策，從多方案中選擇最優(yōu)的土地利用方案。一對多的規(guī)劃模式是各部門各自制定規(guī)劃，而礦業(yè)和油氣產(chǎn)業(yè)被排除在規(guī)劃之外，是被規(guī)劃者（圖4A）。多對多的規(guī)劃模式是所有的部門既是規(guī)劃者，也是被規(guī)劃者。一塊土地作何用途，應以獲得國家的最大利益，而不是以任何單項利益為取向。

澳大利亞的這個多元規(guī)劃框架得到各州州長們的積極響應。南澳州長Jay Weatherill在為該州制定的多元土地利用規(guī)劃所寫的序言指出：“這個框架表明，所有的利益人員、社區(qū)和機構(gòu)應該發(fā)出一個聲音，那就是怎么利用土地。合作是致關(guān)重要的，透明而負責任的決策過程將獲得共同利益”。

2.1.3 土地時序使用原則

土地具有空間上的競爭性使用性質(zhì)，還具有時序上的相互接替性質(zhì)。土地時序利用（Sequential Land Use）指的是土地在時間上的利用特點。一塊土地的利用，并不總是從一而終的。聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）對土地利用的解釋是“人們作出的一種具體的土地類型安排，以便將其用于生產(chǎn)、投入或保護”（Di Gregorio and Jansen 1998）。在不同的時間點上，人們是可以做出不同的安排的，這個時段用于生產(chǎn)，下個時段還可以用于保護，因此土地的利用有很強的時序性。人們不僅要在同一時間不同空間上優(yōu)化土地利用規(guī)劃，還要在同一空間不同時間上優(yōu)化土地利用規(guī)劃。

圖4 兩種土地利用決策模式（據(jù)澳大利亞能源與資源常務理事會，2013）

礦業(yè)用地具有很強的時間性。采礦用地一般20～30年，最多不過百年，這個時間段過去了，土地就可以退回到原來的用途。說得直白一點，礦業(yè)用地，不過是在土地生命的長河中，一個瞬間的借用而已。特別是土地復墾制度在全球普遍實行后，礦業(yè)用地不再是洪水猛獸，采礦場地恢復為綠水青山、沃土良田已是普遍的事實。

2.1.4 區(qū)別化原則

無論是聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)、世界自然保護聯(lián)盟還是大多數(shù)國家，都實行區(qū)別化的保護區(qū)礦業(yè)政策，一刀切不允許在保護區(qū)內(nèi)開展礦業(yè)活動的政策既非常態(tài)之策，也非明智之舉。

世界自然保護聯(lián)盟將保護區(qū)劃分為6大類。在2000年之前，六大類保護區(qū)都是禁止礦業(yè)活動的。當時六大類保護區(qū)約占全球土地面積的12.5%。執(zhí)行了一段時間后，國際礦業(yè)界、投資界認為影響到了礦業(yè)的正常發(fā)展，IUCN也感到需要調(diào)整。于是世界自然保護聯(lián)盟與能源與生物多樣性促進會（EBI）、世界銀行、礦業(yè)礦產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展促進會（MMSD）等進行了廣泛對話，形成了解決問題的共識。之后世界自然保護聯(lián)盟與國際采礦冶金理事會（ICMM）進行了雙邊會談，確定了處理6類保護區(qū)礦業(yè)開發(fā)政策的最終意見。

在2000年阿曼舉行的第二屆IUCN世界自然保護大會上，通過了第2.82號建議。這個建議的內(nèi)容是：

○要求IUCN成員國在Ⅰ-Ⅳ類保護區(qū)內(nèi)禁止采礦和勘探活動；

○建議嚴格控制在Ⅴ類和Ⅵ類保護區(qū)的這類活動；

○進一步明確劃分保護區(qū)邊界，以適應采掘活動的需要；

○建議對保護區(qū)外的礦業(yè)活動開展環(huán)境影響評價，以保證對保護區(qū)環(huán)境不致產(chǎn)生負面影響。

對這4條建議的解讀是：第一條不允許在Ⅰ-Ⅳ類保護區(qū)開展礦業(yè)活動；第二條表明可在Ⅴ類和Ⅵ類保護區(qū)開展礦業(yè)活動，但要有更嚴格的環(huán)境保護要求；第三條表明在劃分保護區(qū)邊界時要避讓礦業(yè)權(quán)集中區(qū)和礦產(chǎn)資源高潛力區(qū)，以滿足礦業(yè)活動的需要；第四條是對保護區(qū)外但臨近保護區(qū)的礦業(yè)活動應開展環(huán)境影響評價，視其是否對保護區(qū)的環(huán)境有負面影響而定。

這4條建議妥善處理了生態(tài)保護與礦業(yè)活動的關(guān)系，是世界最大、最權(quán)威環(huán)境保護組織與世界最大、最權(quán)威的礦業(yè)機構(gòu)和投資機構(gòu)通過協(xié)商統(tǒng)籌發(fā)展與保護的結(jié)果。

IUCN副主席Adrian Phillips2001年在《采礦、生物多樣性和保護區(qū)》的報告中指出：“IUCN的保護區(qū)礦業(yè)政策是：建議保護區(qū)類型Ⅰ-Ⅳ禁止開展礦業(yè)活動（不超過地球表面積的4%），Ⅴ和Ⅵ類型保護區(qū)可允許礦業(yè)活動，但不得影響保護區(qū)目標，并應接受更嚴格的環(huán)境控制。”

這4條建議把世界禁止礦業(yè)活動的地球面積由12.5%縮小到了4%，礦山企業(yè)普遍滿意，剩下的是礦業(yè)公司在進入保護區(qū)后，如何努力減少采礦活動對環(huán)境的影響，嚴格遵守相關(guān)法律與標準的問題了。

2.2 保護區(qū)法律

2.2.1 保護區(qū)立法

各國的保護區(qū)都是依法設置的。所謂法律，指的是經(jīng)過議會通過的國家法或州法。美國早在1916年就頒布了《國家公園組織法》，1976年頒布了《國家森林管理法》；加拿大于1930年頒布了《國家公園法》，1976年頒布了《野生生物區(qū)保護規(guī)章》；澳大利亞于1984年頒布了《保護區(qū)和土地管理法》，在這部法律下，建立了大量國家公園與荒野保護區(qū)，之后各州相繼出臺自然保護區(qū)法和荒野保護區(qū)法。世界上大多數(shù)地區(qū)都在20世紀90年代左右頒布了各種保護區(qū)法。

早期的法律都是允許在保護區(qū)內(nèi)探礦和采礦的。以美國《國家公園法》為例，最初版本沒有規(guī)定不能在公園內(nèi)探礦和采礦，于是人們依據(jù)美國1872年《通用礦業(yè)法》的規(guī)定，可以在任何聯(lián)邦土地上勘查開發(fā)礦產(chǎn)資源；到1976年修訂《國家公園法》時，才禁止在公園范圍內(nèi)設置新的礦業(yè)權(quán)。其他國家，也大致經(jīng)歷了由保護區(qū)內(nèi)允許礦業(yè)活動到限制礦業(yè)活動的過程。

2.2.2 關(guān)于礦業(yè)準入的規(guī)定

保護區(qū)法律一般都含有對礦業(yè)活動的法律規(guī)定，其寬嚴程度不盡相同，大致有三種情況：

○無區(qū)別化政策，全面禁止在保護區(qū)內(nèi)開展礦業(yè)活動，如巴西、加拿大；

○有區(qū)別化政策，明確部分保護區(qū)允許開展礦業(yè)活動，如美國、澳大利亞；

○無區(qū)別化政策，在所有保護區(qū)內(nèi)均可開展礦業(yè)活動，如智利。

總的看來，屬于第一種和最后一種情況的是少數(shù)，屬于第二種情況的是多數(shù)。在IUCN提出第Ⅴ、Ⅵ兩種保護區(qū)類型可開展礦業(yè)活動后，很多國家據(jù)此調(diào)整了政策，有條件地對礦業(yè)開放。

2.2.3 關(guān)于原有礦業(yè)權(quán)處理的規(guī)定

各國保護區(qū)法對原已存在的礦業(yè)權(quán)一般采取保留或補償政策。美國的規(guī)定是完全保留，加拿大以補償為主，個案保留；澳大利亞《規(guī)劃發(fā)展法》把所有的采礦租約范圍均視為礦產(chǎn)保留區(qū)，保護區(qū)法必須繞開它，其法律效力更為強硬。

3 代表性國家的保護區(qū)礦業(yè)政策

3.1 美國

3.1.1 保護區(qū)設置

到2016年，美國建立了25800個保護區(qū)，覆蓋國土面積1294476km2,占國土面積的14%。美國保護區(qū)共分為10個類型，其中最重要的是國家公園、國家森林和國家景觀保護區(qū)，其他保護區(qū)面積占比甚微。針對不同的需求，美國的保護區(qū)有多種分類，既有按美國相關(guān)標準的分類，也有按IUCN的分類，還有按保護程度的分類。

3.1.2 保護區(qū)礦業(yè)政策

美國10類保護區(qū)占國土面積的14%，其中前三類——國家公園、國家森林和國家景觀保護區(qū)占國土面積的12.14%。在這三類保護區(qū)中，只有國家公園（占國土面積的2.19%）是不允許礦業(yè)活動的，在國家森林和國家景觀保護區(qū)內(nèi)，法律規(guī)定均允許申請礦業(yè)權(quán)。

3.1.3 保護區(qū)政策實施效果

只占國土面積2.19%的國家公園禁止申請新的礦業(yè)權(quán)，低于IUCN建議的禁止礦業(yè)活動面積占比4%。僅這點面積禁止礦業(yè)活動，美國的礦業(yè)公司們很知足，沒有任何意見，礦業(yè)開發(fā)和環(huán)境保護各得其所，相安無事。

3.2 加拿大

3.2.1 保護區(qū)設置

2016年，加拿大已建立的各種保護區(qū)有7642處，占國土面積的10.5%，主要保護區(qū)為國家公園及公園保留區(qū)、國家海洋保留區(qū)、國家景觀區(qū)三類。

3.2.2 保護區(qū)礦業(yè)政策

在加拿大所有保護區(qū)中，僅聯(lián)邦環(huán)境局管轄的荒野保護區(qū)和候鳥保護區(qū)允許礦業(yè)進入，占全部保護區(qū)面積的4%，即加拿大在占國土面積9.9%的范圍內(nèi)，禁止礦業(yè)活動。

對保護區(qū)建立之前已有的礦業(yè)權(quán)，主要有三種處理方式：一是在圈劃保護區(qū)時，盡量避開礦產(chǎn)資源和礦業(yè)權(quán)集中的地區(qū)，避免與保護區(qū)大面積重疊，這一點做得很好；二是由政府按有關(guān)賠償法補償；三是經(jīng)審查批準后做個案處理，保留其礦業(yè)權(quán)。對于保護區(qū)內(nèi)原有礦業(yè)權(quán)的補償均有法律規(guī)定，以不列顛哥倫比亞省為例，1999年針國家公園法中礦業(yè)權(quán)的征用（expropriation），制定了《礦業(yè)權(quán)補償規(guī)定》，規(guī)定按市場公允價值給予礦業(yè)權(quán)人補償。

3.2.3 保護區(qū)政策實施效果

由于加拿大保護區(qū)對探礦采礦無區(qū)別化政策，近年加拿大出現(xiàn)了兩起保護區(qū)礦業(yè)政策反復的典型案例：

(1)育空地區(qū)荒野保護區(qū)修改規(guī)劃，變礦業(yè)禁止區(qū)為礦業(yè)開放區(qū)。

育空地區(qū)位于加拿大北部，氣候嚴寒，十分之一的土地位于北極圈內(nèi)，居民以因紐特人為主。區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，主要有鐵、煤、鉬、鋅、銅、銀、石油、天然氣等。2011年，育空地區(qū)Peel河流域80%的面積（67000km2）被納入嚴格的荒野保護區(qū)規(guī)劃，禁止礦業(yè)進入，嚴重影響這個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。2014年，地區(qū)政府大幅度修改了規(guī)劃，將Peel河流域保護區(qū)大面積改為礦業(yè)開放區(qū)。保護區(qū)面積縮小了71%，Peel河流域保護區(qū)凡有礦的地方幾乎都開放了。

(2)努納武特地區(qū)重新制定土地利用規(guī)劃，擴大保護區(qū)面積，引發(fā)保護與礦業(yè)的尖銳矛盾。

努納武特地區(qū)位于加拿大北部，主要居民為因紐特人。地區(qū)主要經(jīng)濟支柱是漁獵和礦產(chǎn)開發(fā)。努納武特礦產(chǎn)資源豐富，油氣、金、油、金剛石是其優(yōu)勢礦產(chǎn)，近年來不斷有找礦新發(fā)現(xiàn)。保護區(qū)建立后，一些資源豐富的地區(qū)被納入保護區(qū)，引起保護區(qū)與礦業(yè)開發(fā)的爭執(zhí)。2010年，聯(lián)邦政府決定將Edéhzhíe保護區(qū)14250km2的底土資源重新向礦業(yè)開放，略微緩解了保護區(qū)與礦業(yè)的緊張關(guān)系。然而2016年，新的規(guī)劃草案又擴大了保護區(qū)范圍,引起當?shù)厮屑~因特人組織和努納武特政府的不滿和抗議，目前雙方仍在僵持之中。

3.3 澳大利亞

3.3.1 保護區(qū)設置

截至2016年，澳大利亞已建立的保護區(qū)占陸地面積的19.63%，其中管理比較嚴格的類型Ⅰa-Ⅳ占國土面積的9.37%，可向資源利用開放的類型Ⅴ和Ⅵ占國土面積的10.14%。詳見圖5。

3.3.2 保護區(qū)礦業(yè)政策

雖然澳大利亞保護區(qū)的土地面積占比很高，但卻是世界上保護區(qū)礦業(yè)準入政策較寬松的國家之一，這得益于聯(lián)邦政府和州政府的“保護區(qū)多元規(guī)劃”政策。澳大利亞既是一個生態(tài)環(huán)境極為佳美的國家，又是一個礦產(chǎn)資源極為豐富的國家，兩者都不能傷害，畢竟手心手背都是肉。澳大利亞的聯(lián)邦和州政府首腦深知這點，因此，在大力抓保護區(qū)建設的同時，也充分考慮了礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

圖5 澳大利亞保護區(qū)IUCN類型土地占比（據(jù)澳大利亞環(huán)境和能源部，2017）

按照IUCN分類，占國土面積10.14% 的保護區(qū)是對礦業(yè)開放的，余下占國土面積9.37%的保護區(qū)禁止礦業(yè)進入。但按照對澳大利亞保護區(qū)法律的深入解讀，在這占國土面積9.37%的保護區(qū)中，也留出了可個案處理的礦業(yè)準入的余地。

3.3.3 保護區(qū)政策實施效果

澳大利亞名義上保護區(qū)的土地占國土面積比例高達19.63%，處于世界前列，但如果扣除明確允許礦業(yè)活動的IUCN類型Ⅴ和Ⅵ或區(qū)域保留區(qū)，再考慮剩余的禁止礦業(yè)進入保護區(qū)可通過個案處理獲得礦業(yè)權(quán)，真正不允許礦業(yè)進入的保護區(qū)土地面積占國土面積比例估計也就在5%左右，已經(jīng)很接近IUCN關(guān)于保護區(qū)禁止礦業(yè)活動的保護區(qū)土地面積占比4%的建議了。礦業(yè)公司對澳大利亞的保護區(qū)政策反應平靜，沒有出現(xiàn)政策反復現(xiàn)象。

3.4 巴西

3.4.1 保護區(qū)設置

巴西是世界上設置保護區(qū)面積最大的國家，被稱為“世界環(huán)境領(lǐng)跑者”，其保護區(qū)擴張政策曾獲得聯(lián)合國的贊揚。截至2016年，巴西共設置了2199個保護區(qū)，占國土面積的28.94%。按照巴西的分類，主要類型與國土面積占比為：環(huán)境保護區(qū)占8.05%，公園區(qū)占6.49%，森林區(qū)占4.75%，生態(tài)保留區(qū)占2.21%，四者共占21.5%，余為其他小類。

3.4.2 保護區(qū)礦業(yè)政策

巴西的保護區(qū)全部禁止礦業(yè)活動，28.94%的國土面積禁止礦業(yè)進入，沒有區(qū)別化的礦業(yè)政策。由于保護區(qū)與礦業(yè)區(qū)重疊程度很高，使巴西的礦業(yè)發(fā)展嚴重受挫。保護區(qū)建立以來，礦業(yè)秩序混亂，政府無力治理，保護區(qū)亦難保護，矛盾愈演愈烈。當前新一屆的政府力圖實行新的保護區(qū)政策，大面積縮小保護區(qū)，擴大礦業(yè)活動的范圍。2017年，巴西總統(tǒng)米歇爾·特梅爾宣布，將亞馬遜雨林區(qū)30%——46000km2的保護區(qū)向礦業(yè)開放。這被認為是巴西環(huán)境保護政策反轉(zhuǎn)（reverse）的信號。

3.4.3 保護區(qū)政策實施效果

巴西由于環(huán)境領(lǐng)跑過快，保護區(qū)面積太大，礦業(yè)用地緊張，依賴手工采礦的窮人又太多，政府難以協(xié)調(diào)保護與開發(fā)的關(guān)系。因此，巴西近20年來實行的保護政策不能說是成功的，被專家譏為“paper protected areas”，即“紙上保護區(qū)”。其結(jié)果是形成了保護區(qū)有名無實、礦業(yè)活動嚴重受挫、貧苦民眾生計受到威脅的“三輸”局面。

3.5 智利

3.5.1 保護區(qū)設置

截至2016年，智利設置了196個保護區(qū)，面積為139880km2，占國土面積的18.41%，其中81.63%為IUCN分類的類型Ⅰa-Ⅳ，18.37%為類型Ⅴ和Ⅵ，嚴格保護類型比例很高。

3.5.2 保護區(qū)礦業(yè)政策

智利是一個礦業(yè)區(qū)與保護區(qū)在空間上高度重疊的國家，兩個區(qū)都位于智利西海岸安第斯山區(qū)。智利的保護區(qū)對礦業(yè)實行高度開放的政策。1983年礦業(yè)法第2條規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)是一種“明確且獨立于地表土地的資產(chǎn)”，它屬于底土資產(chǎn)，“購買或開發(fā)這類資產(chǎn)無需地表土地所有者同意”；又在第15條規(guī)定：“在公共的或荒野的地區(qū)，無論（其地表產(chǎn)權(quán)）歸誰所有，任何人均可自由地開展探礦和采礦活動?！倍抢囊?guī)劃法規(guī)定保護區(qū)只具地表土地的權(quán)利，礦業(yè)活動不受規(guī)劃法制約。因此，智利的礦業(yè)權(quán)，無論原先有的，還是現(xiàn)在要申請的，也無論是在保護區(qū)內(nèi)還是在保護區(qū)外，都暢通無阻。智利的保護區(qū)100%的向礦業(yè)開放。

3.5.3 保護區(qū)政策實施效果

由于保護區(qū)全面對礦業(yè)開放，智利礦業(yè)發(fā)展未受影響，保護區(qū)也得以正常管護。但在保護區(qū)開展礦業(yè)活動無須取得保護區(qū)管理部門同意的規(guī)定似乎失之過寬，目前正在討論增加一些程序，礦業(yè)權(quán)申請者使用保護區(qū)應進行登記并支付一點使用地表土地的費用，但保護區(qū)管理部門無權(quán)禁止開展礦業(yè)活動，因為那是使用底土的事。智利的保護區(qū)礦業(yè)政策屬于成功案例。

3.6 南非

3.6.1 保護區(qū)設置

截至2016年，南非共設置保護區(qū)1544處，面積為97928km2，占國土面積的8%。陸地保護區(qū)包括4種類型：特別自然保護區(qū)、國家公園、自然保護區(qū)和自然環(huán)境保護區(qū)。按面積計，國家公園最大，其次為自然保護區(qū)，余下類型所占面積甚少。

3.6.2 保護區(qū)礦業(yè)政策

按照南非保護區(qū)法律，在4類保護區(qū)中，特別自然保護區(qū)、國家公園、自然保護區(qū)是禁止礦業(yè)活動的，自然環(huán)境保護區(qū)雖然允許申請礦業(yè)權(quán)，但其面積甚微，且必須同時獲得礦業(yè)部長和環(huán)境部長的特別批準。因此南非幾乎所有的保護區(qū)都不對礦業(yè)開放。

3.6.3 保護區(qū)政策實施效果

南非陸地保護區(qū)面積并不是很大，國土面積占比僅為8%，但幾乎都不對礦業(yè)開放，基本上實行的是無區(qū)別化的保護區(qū)礦業(yè)政策，在一定程度上制約了南非的礦業(yè)發(fā)展，產(chǎn)生了一些礦業(yè)公司突破保護區(qū)非法開采的事件，但總體仍屬平穩(wěn)。

3.7 贊比亞

3.7.1 保護區(qū)設置

截至2016年，贊比亞共設置保護區(qū)57處，面積為232000km2，占國土面積的30.93%，高于全球環(huán)境領(lǐng)跑者巴西。贊比亞將保護區(qū)劃分為兩類：國家公園和保護與開發(fā)緩沖管理區(qū)（Game Management Areas，GMAs）。國家公園面積為65000km2，占全部保護區(qū)面積的28%；GMAs面積為167000km2，占全部保護區(qū)面積的72%。按此計算，國家公園占國土面積的8.66%，GMAs占國土面積的22.27%。

3.7.2 保護區(qū)礦業(yè)政策

國家公園禁止礦業(yè)活動，但GMAs對礦業(yè)開放，占保護區(qū)面積的72%。禁止礦業(yè)活動的保護區(qū)僅占國土面積為10.6%。此外，在規(guī)劃保護區(qū)時,贊比亞礦產(chǎn)資源豐富的地區(qū)基本被圈在區(qū)外，避讓很到位。

3.7.3 保護區(qū)政策實施效果

由于保護區(qū)設置避讓比較到位，且大部分保護區(qū)對礦業(yè)開放，保護與開發(fā)的關(guān)系處理得較好，對礦業(yè)活動影響不大，總體比較平靜，保護與開發(fā)各得其所。

3.8 俄羅斯

3.8.1 保護區(qū)設置

俄羅斯1916年開始建立保護區(qū)，已達百年。據(jù)2016年數(shù)據(jù)，俄羅斯已建立各類保護區(qū)11252處，面積為1641401km2，占國土面積的9.37%。俄羅斯保護區(qū)系統(tǒng)是按照《聯(lián)邦特別自然保護區(qū)法》建立的，總的名稱是“特別自然保護區(qū)（SPNA）”。按管轄權(quán)保護區(qū)分為兩大類：第一大類是聯(lián)邦政府建立的SPNA，第二大類是區(qū)域和地方建立的SPNA。按面積計，前者約占保護區(qū)的20.6%，后者占79.4%。保護區(qū)類型有：嚴格自然保護區(qū)、國家公園、自然保留區(qū)、自然遺跡、其他保護區(qū)等。

3.8.2 保護區(qū)礦業(yè)政策

俄羅斯所有保護區(qū)均禁止礦業(yè)活動。

3.8.3 保護區(qū)政策實施效果

總體平穩(wěn)。近年保護區(qū)面積略有下降，從2003年的11.2%降到2016年的9.37%。俄羅斯地域廣闊，9.37%的國土禁止礦業(yè)活動對礦業(yè)發(fā)展影響有限。保護區(qū)建設與礦業(yè)發(fā)展基本上得以協(xié)調(diào)進行。

3.9 印度

3.9.1 保護區(qū)設置

截止到2016年，印度已設置保護區(qū)672處，面積為182647km2，占國土面積的5.97%。按照IUCN的分類，Ⅰb類3處，Ⅱ類93處，Ⅳ類449處，Ⅵ類3處。印度保護區(qū)主要集中在國家公園和生物棲息地/物種保護兩大類型，占全部保護區(qū)個數(shù)的80.66%。

3.9.2 保護區(qū)礦業(yè)政策

印度的各類保護區(qū)均禁止礦業(yè)活動。

3.9.3 保護區(qū)政策實施效果

在禁止礦業(yè)活動的保護區(qū)國土面積占比僅5.97%的寬松條件下，印度的保護區(qū)與礦業(yè)發(fā)展總體矛盾不大，但也出現(xiàn)保護區(qū)非法采礦的案例。

3.10 代表性國家保護區(qū)礦業(yè)政策對比

上述9個國家基本上代表了比較規(guī)范的市場經(jīng)濟礦產(chǎn)資源大國的保護區(qū)礦業(yè)政策，現(xiàn)將其要點匯集于表2，以便對比。

表2 代表性國家保護區(qū)礦業(yè)政策對比

由表2可見，保護區(qū)國土面積占比不是影響礦業(yè)政策的唯一因素，禁止礦業(yè)活動的保護區(qū)面積，才是導致政策是否可持續(xù)穩(wěn)定實施的主要原因。當禁止礦業(yè)活動的保護區(qū)面積控制在5%～10%的區(qū)間內(nèi)時，保護區(qū)礦業(yè)政策總體是穩(wěn)定的，可形成保護區(qū)與礦業(yè)開發(fā)基本和諧發(fā)展的局面。但如果超過10%，則可能出現(xiàn)保護與礦業(yè)的矛盾，占比愈高，矛盾愈難以調(diào)和。

4 各種產(chǎn)業(yè)活動對生態(tài)與環(huán)境影響的對比研究

人類只要有活動，就會對生態(tài)和環(huán)境產(chǎn)生影響。我們這里說的是地球原生的生態(tài)環(huán)境，它是保護區(qū)保護的基本對象。

人類的活動不限于礦業(yè)，因此礦業(yè)不是對生態(tài)和環(huán)境產(chǎn)生影響的唯一產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)、工業(yè)與城市化也都會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。我們應該從影響歷史、影響范圍、影響強度、影響周期、影響恢復5個方面來對比不同產(chǎn)業(yè)對原生生態(tài)環(huán)境的影響，以取得對影響的全面客觀認識，并在此基礎(chǔ)上制定相應的保護政策、法律與規(guī)劃。

4.1 農(nóng)業(yè)用地

人類的農(nóng)耕活動在8000～10000年前就出現(xiàn)了。人類歷史上最早破壞土地就是從農(nóng)耕開始的，耕地的原始積累對當時生態(tài)環(huán)境的破壞是極其野蠻的。全球普遍經(jīng)歷了刀耕火種的時代，大量森林被焚燒以求增加土地肥力，然后又轉(zhuǎn)移到另一片森林進行焚燒，刀耕另一片土地。原始的耕地就是這么一片片焚燒森林和草原形成的。隨著社會的發(fā)展，耕地規(guī)模越來越大。圖6顯示世界近2000年來的土地數(shù)量增長歷史。由圖6可見，在工業(yè)革命前長達1500年的時間內(nèi)，人類將自然的土地轉(zhuǎn)變?yōu)楦氐臄?shù)量一直保持在200萬km2到300萬km2的低水平，之后劇增,到今天已近1500萬km2（取多家估計數(shù)據(jù)平均值）。這些土地，其原始狀態(tài)均是今天要大力保護的荒野地，以森林為主，次為草原及其他自然植被區(qū)。從歷史的角度看，農(nóng)業(yè)是最早破壞原始生態(tài)和環(huán)境的產(chǎn)業(yè)。

圖6 世界耕地數(shù)量增長歷史

農(nóng)業(yè)也是改變原始土地面積最大的產(chǎn)業(yè)，2015年我國耕地面積135萬km2，是所有用地產(chǎn)業(yè)最大者。當前的耕地是數(shù)千年歷史形成的產(chǎn)物，已趨于穩(wěn)定，基本上不會有新的破壞，由于種植作物，具有一定的人工生態(tài)功能，但遠低于其原始狀態(tài)時的生態(tài)價值。

耕地是人類生存的糧食保障，需要永遠使用，也不可能恢復原貌，它對土地的原始生態(tài)與環(huán)境狀態(tài)的變更是永久性的。

4.2 工業(yè)化與城市化

工業(yè)化與城市化包含工業(yè)、服務業(yè)、城鎮(zhèn)建設、基礎(chǔ)設施建設等產(chǎn)業(yè)活動，其對土地的需求統(tǒng)稱建設用地。2015年我國累計建設面積38.6萬km2，居用地規(guī)模第二位。

建設用地對土地原生狀態(tài)產(chǎn)生的也是永久性破壞，對土地在時間上是永久性占有，即使是退出的土地，也要重新為建設使用，不可能通過復墾恢復到土地的生態(tài)環(huán)境原貌。

4.3 礦業(yè)

礦業(yè)是位居第三的用地大戶，2015年我國礦業(yè)用地面積達25.3萬km2。礦業(yè)用地可能與建設用地有些重疊，但重疊不會很大。只有礦山的地面建筑部分需轉(zhuǎn)為建設用地，礦區(qū)絕大部分范圍屬于臨時用地性質(zhì)，未納入土地用途變更管理。

礦業(yè)中的探礦活動對生態(tài)和環(huán)境影響很小，屬于無影響或輕微影響的活動，通常免于環(huán)境影響評價；采礦則是可能產(chǎn)生嚴重破壞和污染的活動。

礦業(yè)對土地的利用有其獨特之處：一是使用周期短，采礦用地一般20～30年，個別可延長到50～100年，用后可返還；二是所有礦業(yè)用地均須復墾，恢復到原有狀態(tài)或者優(yōu)于原有狀態(tài)；三是礦業(yè)用地（主要指采礦用地）維度低，是點狀分布的，而農(nóng)業(yè)與城鎮(zhèn)用地是片狀分布的，基礎(chǔ)設施用地是線狀分布的。

4.4 三種產(chǎn)業(yè)用地對生態(tài)和環(huán)境影響的對比

表3列出了三種產(chǎn)業(yè)用地對生態(tài)和環(huán)境影響的對比，數(shù)據(jù)引自我國2015年國家統(tǒng)計局資料。

通過表3的對比，可見礦業(yè)無論從對原始生態(tài)和環(huán)境影響的歷史、范圍、強度看，都不居首位，也不居第二位，而是處于第三位。應特別指出的是，礦業(yè)具有用地維度低、時間短，且依法履行將土地恢復到原有生態(tài)和環(huán)境狀態(tài)的特點，因此如何在認識這些特點的基礎(chǔ)上，制定保護區(qū)政策和規(guī)劃，是一個需要開展研究、進行對比和利益（指國家利益）平衡的問題。

表3 三種產(chǎn)業(yè)對原始生態(tài)和環(huán)境影響比較

最后，借圖7對比一下各種產(chǎn)業(yè)對保護區(qū)的影響程度。圖7以俄羅斯和中國長江上游保護區(qū)為例，顯示了主要影響保護區(qū)的產(chǎn)業(yè)活動，結(jié)果是礦業(yè)屈居末位。這張圖代表性如何，筆者不敢斷論，但至少說明有人在研究這個問題，并且給出了一種結(jié)果。

5 討論

綜合9個代表性礦產(chǎn)資源大國的案例，考慮到礦業(yè)對生態(tài)和環(huán)境影響的特點，將合理的保護區(qū)礦業(yè)政策歸納如下：

(1)實行多目標綜合保護區(qū)規(guī)劃，如美國、澳大利亞。

(2)在建立保護區(qū)時，盡量把礦業(yè)權(quán)密集區(qū)、礦產(chǎn)資源高潛力區(qū)排除在外，如美國、加拿大、澳大利亞、俄羅斯、贊比亞。

(3)保護區(qū)實行區(qū)別化的礦業(yè)準入政策，世界自然保護聯(lián)盟對此做了導向性政策表述，規(guī)定Ⅰa-Ⅳ為嚴格保護區(qū)，禁止礦業(yè)活動；Ⅴ和Ⅵ為可持續(xù)利用資源開發(fā)區(qū)，對礦業(yè)開放。在美國占國土面積14%的各類保護區(qū)中，僅占國土面積2.19%的國家公園禁止礦業(yè)活動，其他類型保護區(qū)都向礦業(yè)開放；澳大利亞向礦業(yè)開放的保護區(qū)占總保護區(qū)面積的一半以上；贊比亞保護區(qū)面積的四分之三向礦業(yè)開放；智利全部保護區(qū)都向礦業(yè)開放。

(4)從9個代表性國家看，不允許礦業(yè)活動的保護區(qū)面積大體在0～9.9%之間：IUCN建議為4%，美國為2.19%，加拿大為9.9%，澳大利亞為9.37%，巴西為28.94%，智利為0，南非為8%，贊比亞為8.66%，俄羅斯為9.37%，印度為5.97%。9個國家僅巴西超出這個百分數(shù)?？傮w看來，禁止礦業(yè)進入?yún)^(qū)以占國土面積5%～10%為多數(shù)國家選擇。

(5)建立保護區(qū)之前已有的礦業(yè)權(quán)應保留或給予補償，如美國、加拿大、澳大利亞等。

圖7 各類產(chǎn)業(yè)活動對保護區(qū)影響程度比較圖（據(jù)JAMISON ERVIN，2003）

(6)不允許礦業(yè)進入的保護區(qū)設置面積過大，違背了環(huán)境保護與資源開發(fā)平衡發(fā)展的規(guī)律，會導致出現(xiàn)保護區(qū)與礦業(yè)開發(fā)矛盾頻發(fā)，政策與法律難以調(diào)控的局面，其結(jié)果是保護區(qū)得不到保護，礦業(yè)開發(fā)又嚴重受制，兩者雙輸，只能回過頭來大面積釋放保護區(qū)，使其對礦業(yè)開放，如巴西、加拿大的若干省等，造成政策的反復與不穩(wěn)定。