婁成武 張國勇

[摘 要]營商環(huán)境日益成為中國政府治理的關(guān)注焦點和地方政府競爭的重要場域。以梳理營商環(huán)境現(xiàn)狀和發(fā)現(xiàn)營商環(huán)境薄弱點為目的的營商環(huán)境評估是優(yōu)化營商環(huán)境的前提和基礎(chǔ)。以世界銀行《營商環(huán)境報告》為代表的營商環(huán)境評估模式存在先天的不足，表現(xiàn)為評估的自由主義取向、指標(biāo)的適用性較差和數(shù)據(jù)來源的可靠性不足，以世行評估為范本的國內(nèi)營商環(huán)境評估實踐也存在類似缺陷。營商環(huán)境評估要克服唯放松規(guī)制和提升效率的價值陷阱，逾越自由主義價值取向和唯定量主義傾向的鴻溝。貫徹“以人民為中心”的發(fā)展思想，在“使市場在資源配置中起決定性作用”的新時代背景下，營商環(huán)境建設(shè)要從社會資源的市場化配置需求出發(fā)，營商環(huán)境評估應(yīng)以市場主體和社會公眾的滿意為根本判斷標(biāo)準(zhǔn)。以評估主體的民主性、評估信息的可獲得性、評估結(jié)果的可比性為營商環(huán)境評估框架的構(gòu)建原則，從整體感知、政務(wù)環(huán)境感知和要素環(huán)境感知等三個維度設(shè)計評估指標(biāo)體系。選取一定比例和數(shù)量的市場主體對營商環(huán)境的滿意度進行測評，可以從“顧客”的視角把握營商環(huán)境建設(shè)的效果。

[關(guān)鍵詞]營商環(huán)境評估；市場主體；滿意度；主觀感知；指標(biāo)框架；世界銀行

[中圖分類號] F113.4 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）06-0060-09

一、引言：從中央到地方的營商環(huán)境認識觀與實踐論

（一）全面深化改革與簡政放權(quán)的重要內(nèi)容

營商環(huán)境是近年來伴隨社會主義市場經(jīng)濟體系日趨完善和改革開放進一步深入，開始進入中國黨和政府治理視野的新概念、新領(lǐng)域，是在中國特色社會主義進入新時代的大背景下，從中央到地方各級政府推進全面深化改革和體制機制創(chuàng)新的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出：“建設(shè)法治化營商環(huán)境”。黨的十八屆五中全會進一步豐富了營商環(huán)境的內(nèi)涵目標(biāo)，提出：“要形成對外開放新體制，完善法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境?！?015年7月，習(xí)近平總書記在吉林省調(diào)研東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興時強調(diào)，堅決破除體制機制障礙，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，積極發(fā)現(xiàn)和培育市場，進一步簡政放權(quán)，優(yōu)化營商環(huán)境，從放活市場中找辦法、找臺階、找出路。2017年7月17日，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議上進一步強調(diào)，要改善投資和市場環(huán)境，加快對外開放步伐，降低市場運行成本，營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，加快建設(shè)開放型經(jīng)濟新體制，推動我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。這次會議還要求北京、上海、廣州、深圳等特大城市要率先加大營商環(huán)境改革力度。2016年10月18日，李克強總理在國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地推進會議上針對網(wǎng)上“投資不過山海關(guān)”的說法指出，東北首先要從自身改革做起，必須痛下決心優(yōu)化營商環(huán)境，真正激發(fā)社會潛能，釋放東北發(fā)展的內(nèi)生動力。2017年6月13日，李克強總理在全國深化“放管服”改革電視電話會議上作出“營商環(huán)境就是生產(chǎn)力”的重要論斷。他指出，各地既要積極抓項目建設(shè)，更要著力抓環(huán)境建設(shè)，由過去追求優(yōu)惠政策“洼地”，轉(zhuǎn)為打造公平營商環(huán)境的“高地”，真正做到審批更簡、監(jiān)管更強、服務(wù)更優(yōu)。營商環(huán)境建設(shè)已然成為簡政放權(quán)的應(yīng)有之義。

（二）地方政府創(chuàng)新與區(qū)域競爭的重要場域

不難看出，營商環(huán)境在中國黨和國家戰(zhàn)略決策中的重要地位日益凸顯。事實上，營商環(huán)境也已成為中國地方政府間競爭的重要場域。張維迎等認為，地區(qū)間競爭的有效性依賴于如下因素：地方政府保護其產(chǎn)品市場和設(shè)立貿(mào)易壁壘的能力；地方政府對競爭壓力反應(yīng)決策的權(quán)威程度；競爭者的多少；履行契約和產(chǎn)品運輸?shù)某杀镜萚1]。這些因素也可視作營商環(huán)境的構(gòu)成要素。當(dāng)今區(qū)域間的競爭已由以往單純依靠拼低成本要素、拼各種優(yōu)惠政策的單一考量，到拼營商環(huán)境、拼政策穩(wěn)定性、拼法治透明監(jiān)管環(huán)境等綜合性考量，營商環(huán)境建設(shè)已成為很多地方政府落實全面深化改革部署、優(yōu)化對外開放新體制、推動區(qū)域發(fā)展動力轉(zhuǎn)換的重要內(nèi)容和政策工具，成為提升區(qū)域生產(chǎn)力和競爭力的突破口、主抓手。

2017年以來，上海市提出要對標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)和最好水平，對標(biāo)其他省區(qū)市先進經(jīng)驗，對標(biāo)自身改革進展實際成效，推動上海營商環(huán)境有更大提升。上海市明確將制度創(chuàng)新作為主攻方向，在“放管服”改革上下更大功夫，如在區(qū)級層面推進市場監(jiān)管體制改革，目前已基本形成大市場監(jiān)管格局。此外，上海市還以自貿(mào)區(qū)作為推進制度創(chuàng)新、優(yōu)化營商環(huán)境的主戰(zhàn)場，率先在全國先行先試，形成了大量可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗。2016年以來，遼寧省面對經(jīng)濟社會發(fā)展的突出問題，為了破解“投資不過山海關(guān)”的困境，將優(yōu)化營商環(huán)境作為省委省政府的重點工作和主要任務(wù)來抓，出臺了全國第一部營商環(huán)境的省級地方性法規(guī)——《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》， 組建了全國第一個營商環(huán)境的省級工作機構(gòu)——遼寧省營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局，并制定了詳實的優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)工作方案，在全省范圍內(nèi)開展?fàn)I商環(huán)境建設(shè)年專項整治活動等。早在2012年，廣東省就制定了《廣東省建設(shè)法治化國際化營商環(huán)境五年行動計劃》，提出了營商環(huán)境建設(shè)的目標(biāo)內(nèi)容，即建設(shè)公平公正的法治環(huán)境、透明高效的政務(wù)環(huán)境、競爭有序的市場環(huán)境、和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境、互利共贏的開放環(huán)境等。2015年，廣州市出臺了《廣州市建設(shè)市場化國際化法治化營商環(huán)境3年行動方案（2015-2017年）》，提出以打造全國最優(yōu)的營商環(huán)境為總目標(biāo)，并將建設(shè)營商環(huán)境的工作目標(biāo)、具體措施、進度安排、責(zé)任單位等予以明確。2017年11月，粵港澳大灣區(qū)研究院發(fā)布了《2017年中國城市營商環(huán)境報告》，該報告根據(jù)軟環(huán)境、市場環(huán)境、商務(wù)成本環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會服務(wù)環(huán)境等六類指標(biāo)，對全國直轄市、副省級城市、省會城市共35個城市進行測算，廣州名列第一。[2]

（三）對營商環(huán)境建設(shè)進行評估的發(fā)展趨勢

如果說建設(shè)良好的營商環(huán)境是政府治理的基本目標(biāo)，那么，對營商環(huán)境現(xiàn)狀進行客觀、全面的評估則是實現(xiàn)這個目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)。目前在項目研究和實踐領(lǐng)域關(guān)于營商環(huán)境評估影響力最大的是世界銀行發(fā)布的年度《營商環(huán)境報告（Doing Business）》。自2003年起，世界銀行每年都發(fā)布不同主題的《營商環(huán)境報告》，2017年是其第15個年頭，《2018年營商環(huán)境報告》的主題是“改革以創(chuàng)造就業(yè)（Reforming to Create Jobs）”。世行報告通過對全球100多個經(jīng)濟體進行營商環(huán)境評估，從市場主體生產(chǎn)經(jīng)營過程也就是全生命周期的角度為各經(jīng)濟體創(chuàng)造良好的營商環(huán)境提供了較為客觀的對比、借鑒和參考。近年來，中國各級政府在中央完善“法治化、國際化、便利化”營商環(huán)境的倡導(dǎo)下，在區(qū)域間競爭日趨激烈的現(xiàn)實政策選擇中，或以世界銀行營商環(huán)境評估為模板，或借助高校院所等科研機構(gòu)的智力支持，也展開了各種形式的營商環(huán)境評估實踐探索，有力地推動了地區(qū)營商環(huán)境的優(yōu)化。對營商環(huán)境的評估可促進政府改革與社會治理、市場完善的有機結(jié)合，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境得到有效改善，間接地推動了中國整體營商環(huán)境水平的提升，這也與世界銀行評估中關(guān)于中國的排名趨勢基本相符。

二、營商環(huán)境及評估的基本內(nèi)涵

（一）營商環(huán)境的內(nèi)涵

營商環(huán)境這一概念近年來才進入公眾的視野，這其中世界銀行發(fā)布的年度《營商環(huán)境報告》功不可沒。在營商環(huán)境之前的概念是投資環(huán)境，是20世紀八九十年代我國改革開放初期時關(guān)注的焦點，當(dāng)時主要是從外商投資的角度觀察一個地區(qū)的發(fā)展環(huán)境，所以也有投資營商環(huán)境的說法。與其相關(guān)的另一個概念是軟環(huán)境，又叫做經(jīng)濟軟環(huán)境、投資軟環(huán)境，與“硬環(huán)境”相對應(yīng)。硬環(huán)境一般是指一個地區(qū)或國家的自然稟賦和硬件設(shè)施，例如地理位置、礦產(chǎn)資源、高速公路、電網(wǎng)、電信網(wǎng)絡(luò)、科研機構(gòu)等，也可稱之為物質(zhì)環(huán)境。軟環(huán)境相對硬環(huán)境而言，是指物質(zhì)條件以外的諸如政策、文化、制度、法律、思想觀念等外部因素和條件的總和，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟市場環(huán)境、社會環(huán)境、文化環(huán)境等，例如公民素質(zhì)、政治制度、社會輿論等等，也可稱之為制度環(huán)境。[3]簡單地說，硬環(huán)境就是物質(zhì)環(huán)境，軟環(huán)境就是制度文化環(huán)境，它們共同構(gòu)成了一個國家或地區(qū)整體的發(fā)展環(huán)境。嚴格說來，營商環(huán)境就是發(fā)展環(huán)境，當(dāng)然也就包括物質(zhì)環(huán)境（硬環(huán)境），考慮到物質(zhì)環(huán)境在一定時期內(nèi)的可更改性較低，所以一般將短期內(nèi)可更改性較大的軟環(huán)境視作營商環(huán)境。

世界銀行將營商環(huán)境界定為企業(yè)在申請開設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營、貿(mào)易活動、納稅、關(guān)閉及執(zhí)行合約等方面遵循政策法規(guī)所需要的時間和成本等條件的總和，是一項涉及經(jīng)濟社會改革和對外開放眾多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程。從英文翻譯Doing Business（直譯為“做生意”）就可看出世行是從市場主體也就是企業(yè)的具體生產(chǎn)經(jīng)營過程角度下的定義。也有學(xué)者從社會環(huán)境的角度認為，營商環(huán)境是指商事主體從事商事組織或經(jīng)營行為的各種境況和條件，包括影響商事主體行為的政治要素、經(jīng)濟要素、文化要素等，是一個國家或地區(qū)有效開展交流、合作以及參與競爭的依托，體現(xiàn)了該國或地區(qū)的經(jīng)濟軟實力。[4]這是從影響企業(yè)生存發(fā)展的宏觀環(huán)境角度給出的定義。

本文將營商環(huán)境定義為：一個地區(qū)的市場主體所面臨的包括政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、要素環(huán)境等在內(nèi)的發(fā)展環(huán)境，是政府所提供的各種正式制度以及已存在各種非正式制度的外在表現(xiàn)，對于經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要的影響。營商環(huán)境在某種程度上說也是一種制度，或者是制度的集合體，直接約束著區(qū)域內(nèi)各種市場主體的行為活動。營商環(huán)境還可以說是政府為社會和市場提供的一種公共產(chǎn)品，具有“公共性”的價值特性。營商環(huán)境也與政府的規(guī)制密切相關(guān)，政府規(guī)制是市場經(jīng)濟條件下政府為實現(xiàn)某些公共政策目標(biāo)，對微觀經(jīng)濟主體進行的規(guī)范與制約，主要通過對特定產(chǎn)業(yè)和微觀經(jīng)濟活動主體的進入、退出、資質(zhì)、價格及涉及國民健康、生命安全、可持續(xù)發(fā)展等行為進行監(jiān)督、管理來實現(xiàn)。

（二）營商環(huán)境的作用

營商環(huán)境對市場主體生產(chǎn)經(jīng)營和經(jīng)濟發(fā)展具有直接的正向促進作用。有關(guān)研究表明，（政府）治理的透明度和便利度越高，企業(yè)的準(zhǔn)入率就越高，企業(yè)的密度就越大，良好的營商治理環(huán)境使開辦企業(yè)需要的時間減少10天，就會使投資率增長0.3個百分點，GDP增長率增加0.36個百分點。[5]有學(xué)者基于我國30個大城市的營商環(huán)境分析，指出“制度對于發(fā)展至關(guān)重要”。該研究表明，政府雖然對諸如地理位置、自然資源等發(fā)展因素的影響非常有限，但卻可以在產(chǎn)權(quán)、規(guī)制方式、稅收、基礎(chǔ)設(shè)施、金融市場與勞動力市場運行，以及更廣泛的經(jīng)濟治理（比如反腐?。┑确矫媸┘佑绊?，極大地改善營商軟環(huán)境。因此，建議政府可以瞄準(zhǔn)營商軟環(huán)境指數(shù)的內(nèi)容（企業(yè)開辦、物權(quán)登記、信貸獲取、保護合同履行等）來改善其制度和政策質(zhì)量，營造更好的營商軟環(huán)境，從而促進經(jīng)濟發(fā)展。[6]

具體分析來看，營商環(huán)境的作用體現(xiàn)在以下幾個方面：①對于企業(yè)來說，所謂“好的營商環(huán)境好比空氣、陽光和水，企業(yè)一刻也離不開?！泵鞔_清晰的審批與監(jiān)管制度環(huán)境，可以通過降低企業(yè)對未來預(yù)判的不確定性，穩(wěn)定企業(yè)預(yù)期，有效降低企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本，從而有利于企業(yè)的發(fā)展。②對于一個地區(qū)來說，良好的營商環(huán)境可以更好地吸引外來投資，為企業(yè)存續(xù)和擴大再生產(chǎn)提供良好的政策激勵和未來預(yù)期，進而有利于在激烈的地區(qū)間競爭中取得先機。③對于一個國家或經(jīng)濟體來說，目前營商環(huán)境已經(jīng)是綜合實力和競爭力的直觀表現(xiàn)形式，是經(jīng)濟全球化和一體化背景下經(jīng)濟開放性和發(fā)展?jié)摿Φ闹匾u判標(biāo)準(zhǔn)。④對于普通的社會公眾來說，由于健全的法律法規(guī)、透明的辦事流程、流暢清晰的監(jiān)管機制降低了市場主體的經(jīng)營不確定性，可以有效提升普通民眾步入創(chuàng)業(yè)隊伍行列、開辦企業(yè)的可能性，成為民營經(jīng)濟的新生力量，從而對于提升市場的活躍度和經(jīng)濟的可持續(xù)性具有顯著的促進作用。

（三）營商環(huán)境評估的必要性

營商環(huán)境評估是評估主體對一個國家或地區(qū)的營商環(huán)境進行的全面、客觀、科學(xué)的調(diào)查和評價活動。開展?fàn)I商環(huán)境評估的目的是摸清營商環(huán)境的現(xiàn)狀，找出存在的問題及關(guān)鍵制約因素，以便下一步有針對性地進行政策干預(yù)，促進營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化。有學(xué)者曾梳理了世界銀行對中國營商環(huán)境評估的數(shù)據(jù)，對這些數(shù)據(jù)的分析顯示：中國企業(yè)所面臨的問題主要有企業(yè)金融準(zhǔn)入困難、人力資源受教育程度不高、非正規(guī)部門競爭以及稅負重等，這幾個問題涉及到營商環(huán)境的融資環(huán)境、人力資源環(huán)境、市場環(huán)境等方面。而美中貿(mào)易全國委員會也對中國的商業(yè)環(huán)境進行了評估，主要是通過調(diào)查美在華的公司會員得出評估結(jié)論。該委員會列出的中國經(jīng)濟環(huán)境十大問題包括：低人力資本、行政許可準(zhǔn)入難、與國有企業(yè)的競爭、知識產(chǎn)權(quán)保護問題、企業(yè)成本上升、市場準(zhǔn)入困難、透明度問題、行業(yè)保護主義問題、政府購買問題以及產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)與合規(guī)問題。[7]這幾乎涉及到營商環(huán)境的各個方面。

三、國內(nèi)外營商環(huán)境評估現(xiàn)狀

（一）世界銀行營商環(huán)境評估

企業(yè)營商環(huán)境指標(biāo)是世界銀行為衡量各經(jīng)濟體小企業(yè)運營的客觀環(huán)境而設(shè)計的，指標(biāo)排名代表該經(jīng)濟體企業(yè)營商的難易程度。2001年世界銀行提出加快發(fā)展各國私營部門新戰(zhàn)略，急需一套衡量和評估各國私營部門發(fā)展環(huán)境的指標(biāo)體系，即企業(yè)營商環(huán)境指標(biāo)體系。為更好實施促進各國私營部門發(fā)展的戰(zhàn)略，世界銀行成立Doing Business小組（DB小組），負責(zé)企業(yè)營商環(huán)境指標(biāo)體系的創(chuàng)建，并于2003年發(fā)布了第一份營商環(huán)境報告《營商環(huán)境報告2004》，包含133個經(jīng)濟體和5項指標(biāo)。經(jīng)過幾年努力，DB小組將企業(yè)營商環(huán)境評估發(fā)展到如今基本穩(wěn)定的190個左右經(jīng)濟體和11項指標(biāo)，涵蓋了了企業(yè)生命周期的10個領(lǐng)域。作為世界銀行的旗艦型出版物，目前世界銀行DB小組已正式出版15期系列年度全球營商環(huán)境報告，其年度報告的主題或關(guān)注點（見表1）。

《營商環(huán)境報告》基于標(biāo)準(zhǔn)化的案例研究，依據(jù)具體的假設(shè)提出了商業(yè)監(jiān)管情況的定量指標(biāo)，用于對經(jīng)濟體進行橫向和縱向的比較。這一研究項目的目的是提供相關(guān)知識，從而催化改革，改善對私營部門活動設(shè)立的規(guī)則的質(zhì)量。這是一項重要工作，因為在不斷變化和改革的全球經(jīng)濟中，規(guī)則是合理的還是過于繁瑣，會造成不良激勵還是有助于建立公平的競爭環(huán)境，是否有利于加強透明度、促進競爭——這些都會影響經(jīng)濟的發(fā)展。有《營商環(huán)境報告》這樣一個工具來跟蹤每個經(jīng)濟體在建立良好營商環(huán)境方面逐年取得的進步以及相對于其他經(jīng)濟體的變化，這對促進全球繁榮、為所有人創(chuàng)造更多機會都是非常重要的。

世界銀行將企業(yè)的生命周期分為5大階段，即：創(chuàng)業(yè)階段、獲得場地階段、獲得融資階段、日常運營階段以及出了問題階段，營商環(huán)境評估指標(biāo)按照企業(yè)生命周期進行設(shè)計，各階段涵蓋的一級指標(biāo)分別是：創(chuàng)業(yè)階段衡量指標(biāo)包括開辦企業(yè)和雇傭工人；獲得場地階段的衡量指標(biāo)包括辦理施工許可、獲得電力和登記財產(chǎn)；獲得融資階段的衡量指標(biāo)包括獲得信貸和保護少數(shù)投資者；日常運營階段的衡量指標(biāo)包括納稅和跨境貿(mào)易；出了問題階段的衡量指標(biāo)包括執(zhí)行合同和解決破產(chǎn)。二級指標(biāo)主要是搜集相關(guān)數(shù)據(jù)，包括手續(xù)（數(shù)量）、時間（天）、成本（美元）等，因一級指標(biāo)不同而略有差異（見表2）。

有學(xué)者將世界銀行營商環(huán)境評估指標(biāo)分為兩大類：一類是監(jiān)管程序的復(fù)雜性和成本，包括開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、登記財產(chǎn)、納稅以及跨境貿(mào)易；另一類是法律制度的力度，包括獲得信貸、保護少數(shù)投資者、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)以及勞動力市場監(jiān)管。[8]

世界銀行營商環(huán)境評估一般采用“前沿距離法”的計分方式，這是一種最優(yōu)比較法。每項指標(biāo)的便利度排名由它們距離前沿水平距離的分數(shù)排序決定，前沿水平距離說明了一個經(jīng)濟體離“前沿經(jīng)濟體”的距離，這些“前沿經(jīng)濟體”通常在每個指標(biāo)上擁有最有效率的模式或者獲得最高的分數(shù)。最后，在各項指標(biāo)得分的基礎(chǔ)上簡單加和即為該經(jīng)濟體的最終評分。

（二）經(jīng)濟學(xué)人營商環(huán)境評估

經(jīng)濟學(xué)人智庫（Economist Intelligence Unit，即EIU）作為全球有影響力的《經(jīng)濟學(xué)人》旗下一家研究和咨詢公司，其每5年編制一次營商環(huán)境排名，對象是全球82個國家及地區(qū)。排名是根據(jù)這些地區(qū)營商環(huán)境的質(zhì)素和吸引力，不僅考慮過往表現(xiàn)，還會分析該地區(qū)未來5年的營商環(huán)境轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟學(xué)人智庫公布的《營商指標(biāo)模型》重在考察區(qū)域發(fā)展的市場化程度，綜合了宏觀環(huán)境和市場重點要素領(lǐng)域的政策評價指標(biāo)，對政治環(huán)境、宏觀經(jīng)濟環(huán)境、市場競爭政策、投融資政策等進行系統(tǒng)的評價（見表3）。該機構(gòu)最近一次全球營商排名于2014年發(fā)布，前3名的分別是新加坡、瑞士和中國香港地區(qū)，中國大陸排名50，經(jīng)濟學(xué)人智庫指出亞洲不同地區(qū)間營商環(huán)境的差異甚大，反映出經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定程度、法律以及外資監(jiān)管等對營商環(huán)境的影響。[9]

（三）中國營商環(huán)境評估理論與實踐

中國政府迄今尚未有統(tǒng)一的營商環(huán)境評估指標(biāo)體系，但學(xué)術(shù)界和地方政府已有一些理論和實踐的成果。有學(xué)者在2007年就指出，應(yīng)從區(qū)位條件、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境4個方面建立中國省域投資環(huán)境競爭力動態(tài)分析與評估指標(biāo)體系。[10]楊濤等基于魯蘇浙粵4省的比較分析，提出當(dāng)前對國內(nèi)營商環(huán)境的評價應(yīng)該主要從3個方面展開，包括市場發(fā)展環(huán)境、政策政務(wù)環(huán)境和科技創(chuàng)新環(huán)境。[11]鐘飛騰等則在對世界銀行營商環(huán)境評估指標(biāo)評判的基礎(chǔ)上，將營商環(huán)境評價指標(biāo)體系構(gòu)成分為5部分：經(jīng)濟基礎(chǔ)環(huán)境、國際化環(huán)境、便利化環(huán)境、法治化環(huán)境、綠色法治化環(huán)境。[12]這些成果都豐富了中國關(guān)于營商環(huán)境評估指標(biāo)的研究。

在實踐領(lǐng)域，目前，由于中國各地區(qū)存在區(qū)位優(yōu)勢和基礎(chǔ)設(shè)施的差異、經(jīng)濟發(fā)展水平的差異、地域文化的差異以及政府行政文化的差異，導(dǎo)致地方政府在執(zhí)行中央政府法律法規(guī)和制定地方性政策方面有一定的自主權(quán)等因素，使得各省份的營商環(huán)境也存在較大差異，在推動營商環(huán)境評估方面也有不同的視角和著力點。目前，國內(nèi)廣東、江蘇、福建廈門、山東、遼寧沈陽等省市或者基于法治政府建設(shè)、或者基于簡政放權(quán)、或者基于接軌國際化營商環(huán)境，均設(shè)計了與營商環(huán)境相關(guān)的評估指標(biāo)體系，具體（見表4）。

（四）簡要評價

梳理世界銀行營商環(huán)境評估的歷年主題不難看出，評估的出發(fā)點是保持市場自由與提升政府審批效率，價值取向深受西方新自由主義的影響，是經(jīng)濟發(fā)展思潮轉(zhuǎn)向制度和法律的產(chǎn)物。具體來看，存在的問題主要表現(xiàn)在：第一，各指標(biāo)代表的經(jīng)濟社會效應(yīng)差異大，未充分考慮不同經(jīng)濟體的現(xiàn)實國情；第二，忽視政府監(jiān)管的積極面，政府有效的干預(yù)有時是必須的；第三，對政府監(jiān)管的質(zhì)量重視不夠，監(jiān)管環(huán)節(jié)除了手續(xù)、時間、成本還有質(zhì)量維度更為重要；第四，未顧及到在不同發(fā)展階段的經(jīng)濟體中監(jiān)管的差異性以及積極影響。此外，世行評估的數(shù)據(jù)來源渠道也存在多渠道、數(shù)據(jù)不實的問題。目前世界銀行營商環(huán)境評估的數(shù)據(jù)來源有4個渠道（或主體），分別是：①接受《營商環(huán)境報告》調(diào)查的人員；②相關(guān)法律法規(guī)；③有關(guān)經(jīng)濟體的政府工作人員；④世界銀行的地區(qū)工作人員。這就會導(dǎo)致各種口徑的數(shù)據(jù)不一致的現(xiàn)象出現(xiàn)，甚至各種渠道得到的數(shù)據(jù)有時會相差甚遠。

由于存在上述問題，導(dǎo)致在世界銀行發(fā)布的歷次營商環(huán)境評估報告中發(fā)達經(jīng)濟體的排名均遠遠高于發(fā)展中經(jīng)濟體。之所以如此，一方面是因為世界銀行在評估各國的營商環(huán)境時過于重視監(jiān)管效率，而忽視監(jiān)管質(zhì)量對投資經(jīng)營的實質(zhì)性影響；另一方面也源于它無法有效處理發(fā)展中經(jīng)濟體巨大的多樣性。[12] 有學(xué)者也依據(jù)世行報告分析我國營商環(huán)境被低估的原因：評價標(biāo)準(zhǔn)的傾向性、評價機構(gòu)選擇的樣品不科學(xué)、刻板印象的作用以及經(jīng)濟轉(zhuǎn)型調(diào)整期造成的誤解等是造成營商環(huán)境被低估的原因。[13]影響營商軟環(huán)境的因素很多，包括自然資源、地理區(qū)位、歷史文化、社會風(fēng)俗、政治經(jīng)濟等許多因素。但可以肯定的是，政府的影響力量不能忽視。盡管政府對諸如地理、歷史等因素的影響力有限，但對于產(chǎn)權(quán)保護、市場監(jiān)管、稅賦征收、基礎(chǔ)設(shè)施提供、金融市場和勞動力市場運行、反腐敗等方面卻可以產(chǎn)生舉足輕重的影響，因而在塑造營商軟環(huán)境中發(fā)揮著非常關(guān)鍵的作用。包括世界銀行在內(nèi)的評估模式對政府的作用發(fā)揮狀況評估指標(biāo)涉及不多，尤其是政府的監(jiān)管必要性與質(zhì)量、工作人員服務(wù)態(tài)度和業(yè)務(wù)質(zhì)量、審批監(jiān)管體制機制的創(chuàng)新等。事實上，有時這些政府行為的改變要比企業(yè)直觀感受到的手續(xù)簡化、時間壓縮、收費成本降低重要得多。

四、將市場主體滿意度引入營商環(huán)境評估指標(biāo)設(shè)計

（一）市場主體是營商環(huán)境的最佳評價者

市場經(jīng)濟是一種包含多種主體的經(jīng)濟類型。這里的主體既包括政府，也包括企業(yè)，當(dāng)然也包括個人，但是個人一般都是處于企業(yè)中的，所以采用政府與企業(yè)兩分法。市場主體（Market Entity）是指在市場上從事經(jīng)濟活動，享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的個人和組織體，包括投資者、經(jīng)營者、勞動者以及消費者。

在社會主義市場經(jīng)濟體系中，市場與政府各有分工。市場是社會資源的主要配置者，市場主體成為市場經(jīng)濟最主要、最適當(dāng)?shù)闹黧w。市場主體處于經(jīng)濟社會的中心，作為社會經(jīng)濟的分散決策主體，市場主體是社會經(jīng)濟發(fā)展的根本動力。以市場主體為本位并不是不要政府，但要求政府干預(yù)減少到最適當(dāng)?shù)南薅?，并且這最適當(dāng)限度的政府干預(yù)也必須恰當(dāng)?shù)匾婪ㄟM行。當(dāng)前，中國正推動完善現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系，最根本的是要處理好政府和市場的關(guān)系。市場在資源配置中起決定作用，要求尊重市場、敬畏市場、充分利用市場；更好發(fā)揮政府作用，要求政府切實轉(zhuǎn)變職能，有效彌補市場失靈，做到職能不越位，服務(wù)不缺位，管理不錯位。

市場主體本位是市場經(jīng)濟的核心所在。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。因此，政府在營商環(huán)境建設(shè)中的作用體現(xiàn)為制度供給、產(chǎn)權(quán)保護等，而市場主體作為政府和營商環(huán)境的“顧客”，才是營商環(huán)境的最佳評價者。

（二）滿意度是營商環(huán)境評估的基本標(biāo)準(zhǔn)

滿意度理論起源于心理學(xué)領(lǐng)域，成熟于工商管理（企業(yè)管理）領(lǐng)域，也就是常見到的“顧客滿意度評價”。滿意度理論應(yīng)用在公共管理（政府管理）研究中還是近年來的新課題。按照預(yù)期期望理論，顧客滿意是指顧客的主觀感知水平，這種水平是顧客對企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)所預(yù)期的績效和顧客的期望進行比較的結(jié)果。顧客滿意模型包括顧客的預(yù)期、感知質(zhì)量和感知價值，要實現(xiàn)顧客的滿意，必須使顧客的感知質(zhì)量高于顧客的預(yù)期，也就是我們常說的“心隨所愿”。心理學(xué)家Clark認為，影響滿意度有3個核心要素，即顧客的感知、顧客的參與和顧客的期望。應(yīng)用到營商環(huán)境建設(shè)中，如果市場主體（企業(yè)）對營商環(huán)境的感知、參與達不到它們的心理預(yù)期，滿意度就低，反之，滿意度就高，如果超過了它們的心理預(yù)期，則表示十分滿意。[14]世界銀行營商環(huán)境評估和中國部分地區(qū)的評估活動都是基于客觀指標(biāo)的設(shè)計，單純考察企業(yè)在各種審批、監(jiān)管環(huán)節(jié)的時間、費用、手續(xù)等成本，對企業(yè)的主觀感知、期望等滿意度測評均沒有涉及，存在先天的不足。

（三）顧客導(dǎo)向的營商環(huán)境評估框架構(gòu)建思路

基于市場主體主觀感知的營商環(huán)境評估是不同于世界銀行等評估模式的探索，評估框架的構(gòu)建應(yīng)基于以下幾點考量：①評估主體的民主性。也就是在設(shè)計指標(biāo)框架時要考慮到誰是真正的、主要的評估主體。在基于滿意度評估的指標(biāo)框架中，以各種所有制企業(yè)為主的市場主體才是真正的評價主體。②評估信息的可獲得性。評估信息是依據(jù)評估指標(biāo)需要采集的各種信息、數(shù)據(jù)、資料的統(tǒng)稱。營商環(huán)境本身就是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，涵蓋政府與市場、經(jīng)濟與社會、自然與環(huán)境等方方面面，在設(shè)計評估指標(biāo)時要充分考慮到指標(biāo)的代表性和對應(yīng)數(shù)據(jù)的可取性，使評估工作具備可操作性。③評估結(jié)果的可比性。營商環(huán)境評估指標(biāo)的構(gòu)建既要考慮到國際和國內(nèi)的客觀差異性，又要考慮到營商環(huán)境的歷史變遷。從市場主體滿意度的角度出發(fā)，通過橫向和縱向的對比分析，尋找競爭優(yōu)勢和發(fā)現(xiàn)差距，以利于營商環(huán)境的不斷優(yōu)化。

為了做好營商環(huán)境評估指標(biāo)框架的構(gòu)建工作，作者先期開展了開放性調(diào)研，充分了解不同利益相關(guān)者（包括政府部門、市場主體、普通民眾）對營商環(huán)境的理解和認識，在此基礎(chǔ)上借鑒國際和國內(nèi)多個版本的評價指標(biāo)體系，建立基于市場主體主觀感知的營商環(huán)境評價指標(biāo)框架?；谑袌鲋黧w主觀感知的營商環(huán)境評估指標(biāo)框架包括總體評價、政府效能、行政審批、市場監(jiān)管、法治環(huán)境、信用環(huán)境、金融環(huán)境、人力資源環(huán)境、社會環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境10個一級指標(biāo)（見表5）。

五、營商環(huán)境評估應(yīng)重視的幾個問題

營商環(huán)境評估是營商環(huán)境建設(shè)的指揮棒，因此在營商環(huán)境評估中應(yīng)重點關(guān)注下列幾個問題：

（一）評估主體的來源是民營企業(yè)

市場主體在中國主要表現(xiàn)為各種所有制形式的企業(yè)和個體工商戶。黨的十九大報告提出“支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力。”目前在全國市場主體中民營經(jīng)濟已占90%以上，它們既是營商環(huán)境的受益者，同時也是營商環(huán)境的塑造者。古有詩云：“春江水暖鴨先知”，民營經(jīng)濟無處不在的分布特點，使得它們與營商環(huán)境接觸最多、最直接，對營商環(huán)境的感觸也最真切、最全面，所以營商環(huán)境最佳的評價主體就是廣大民營企業(yè)。有學(xué)者比較了國有企業(yè)與民營企業(yè)對營商環(huán)境的反映，分析指出國有企業(yè)的運營更多得力于來自政府的政策支持，而民營企業(yè)所能獲取的政策支持相對較少，其在經(jīng)營中遇到的各種困難和阻礙才是對中國營商環(huán)境最客觀的反映。民間投資是反映經(jīng)濟活躍程度、增強經(jīng)濟內(nèi)生動力的關(guān)鍵因素，也是衡量各地營商環(huán)境優(yōu)劣的重要指標(biāo)。世界銀行曾對發(fā)展中國家的私人投資進行調(diào)查顯示，對投資者的法律保護、政府或各方的承諾、政府效率、法律裁定的獨立性、明晰的退出規(guī)則、市場化程度、腐敗的等級是企業(yè)家最關(guān)注的要素，也是營商環(huán)境評估指標(biāo)的要點。當(dāng)前應(yīng)看到，不少地區(qū)民間投資增速放緩，一些壟斷行業(yè)的市場開放度不夠，“彈簧門”“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”依然存在，這理應(yīng)引起政府的高度關(guān)注。未來政府要加強對民營企業(yè)的扶持，通過塑造良好的營商環(huán)境，給民營企業(yè)以穩(wěn)定的預(yù)期，充分激發(fā)民營經(jīng)濟的潛力和活力。

（二）評估內(nèi)容的核心是行政審批

行政審批和市場監(jiān)管是目前中國政府對市場主體進行規(guī)制的主要方式。行政審批是政府對市場和社會的一種前置管理方式，作為政府管制的一種手段，其主要作用在于彌補市場失靈，如防止市場壟斷、控制暴利、解決外溢成本問題、彌補信息不完全、關(guān)注過度與惡性競爭、減輕社會損失等功能，亦即具有經(jīng)濟型功能和社會性功能。[15]在市場經(jīng)濟體系中，依法治國對政府和市場的約束是不同的：對市場主體而言，法不禁止即自由；對政府而言，法不授權(quán)不可為。政府的行政管理職能需要進一步轉(zhuǎn)化，將監(jiān)管模式從事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋刃蚓S護，最終使從事核準(zhǔn)、審批的政府機關(guān)逐漸從市場的監(jiān)管者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龅姆?wù)者。[16]因此，對市場主體進行行政審批和市場監(jiān)管要逐步走向引導(dǎo)市場、服務(wù)市場。在行政審批制度改革中，我國各地探索的一站式服務(wù)就是行政審批最重要的表現(xiàn)形式。實踐表明，一站式服務(wù)是理順體制機制、優(yōu)化營商環(huán)境、提高服務(wù)效率的有效手段，有助于通過促進制度創(chuàng)新、鼓勵投資創(chuàng)業(yè)與降低企業(yè)成本，加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。[17]在營商環(huán)境評估中，應(yīng)將行政審批體制機制創(chuàng)新作為營商環(huán)境評估的重要內(nèi)容，包括一站式服務(wù)、集中審批、網(wǎng)上審批的硬件保障、流程優(yōu)化、效率提升、服務(wù)改善、制度創(chuàng)新等方面。

（三）評估方式的趨勢是第三方評估

開展第三方評估具有鮮明的優(yōu)勢特點，是今后營商環(huán)境評估的發(fā)展趨勢。首先，第三方評估的立場客觀公正。獨立的第三方機構(gòu)不管是出于專業(yè)研究的需要，還是在激烈的政府評估服務(wù)外包的市場競爭中爭得份額，都必須堅持實事求是，嚴格遵守相關(guān)法規(guī)制度。依據(jù)評估客體提供客觀真實、完整詳細的數(shù)據(jù)資料，評估機構(gòu)以實際情況為基礎(chǔ)，獨立完成評估工作，通過系統(tǒng)深入分析才能得出客觀公正的評估結(jié)論，確保評估公信力。其次，第三方評估方法科學(xué)規(guī)范。第三方評估一般都是以市場競爭的方式參與營商環(huán)境評估的，這就督促評估方的數(shù)據(jù)采集深入細致，采用科學(xué)先進的評估方法，分析論證要嚴謹可靠，活動流程保證嚴密規(guī)范，聽取意見建議更為全面系統(tǒng)，評估結(jié)論經(jīng)得起實踐和時間的檢驗。再者，第三方評估更注重實效。獨立的第三方能夠突出問題導(dǎo)向和實踐導(dǎo)向，在數(shù)據(jù)處理和科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，可以提出專業(yè)化、建設(shè)性、切實管用的對策建議，通過評估促進有關(guān)部門改進工作。 （四）評估對象的主體是政府基層管理部門

一般認為，營商環(huán)境是政府與市場關(guān)系的外在體現(xiàn)，對營商環(huán)境的評估即是政府管理與服務(wù)職能履行狀況的評估。政府基層管理部門與通常所說的基層政府不同，基層政府一般包括縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兩級[18]，而政府基層管理部門則廣泛分布于從中央到地方的各級政府中，直接面對社會和企業(yè)進行審批和監(jiān)管等活動。政府基層管理部門作為中央和地方各級政府政策措施的宣傳者、執(zhí)行者，由于具有直接面向社會公眾和市場企業(yè)的特征，其在行政審批、市場監(jiān)管、政務(wù)服務(wù)活動中呈現(xiàn)出的管理質(zhì)量和服務(wù)水平代表著政府的治理能力和整體形象，也直接反映著一個地區(qū)的營商環(huán)境建設(shè)水平。因此，在營商環(huán)境評估中應(yīng)對政府基層管理部門的履職情況予以重點關(guān)注。

（五）評估標(biāo)準(zhǔn)的價值取向兼顧效率與公平

價值取向是營商環(huán)境評估所秉持的基本價值立場和根本態(tài)度，決定著營商環(huán)境評估的科學(xué)性。效率與公平是一個永恒的話題。在市場經(jīng)濟條件下，效率與公平分別強調(diào)不同的方面，效率主要是指經(jīng)濟效益的增長，而公平主要是指社會分配的公正性。效率與公平作為政府公共管理的價值標(biāo)準(zhǔn)，具有內(nèi)在的一致性。一方面，效率是公平的物質(zhì)前提，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，只有經(jīng)濟發(fā)展到一定程度之后，才能有助于公平分配的實現(xiàn)；而另一方面，公平是提高效率的保證，完善的社會分配機制有利于效率的提升?！靶蕛?yōu)先、兼顧公平”作為一項戰(zhàn)略原則，曾對中國經(jīng)濟增長和社會發(fā)展起到了至關(guān)重要的推動作用，如今“統(tǒng)籌兼顧效率與公平”取代“效率優(yōu)先、兼顧公平”成為國家新的戰(zhàn)略原則[19]，這也應(yīng)成為營商環(huán)境評估的價值標(biāo)準(zhǔn)。在營商環(huán)境評估中，既要考慮政府管理與服務(wù)的效率，又要兼顧政府管理和服務(wù)的公平性，政府的效率與公平對企業(yè)的營商活動具有重要的影響。一方面，政府審批、監(jiān)管和服務(wù)活動的便捷性、時效性和廉價性等意味著效率的提升和企業(yè)制度性交易成本的下降；另一方面，政府審批、監(jiān)管和服務(wù)活動的公開性、公正性和規(guī)范性等意味著公平的彰顯和企業(yè)經(jīng)營環(huán)境的“不確定性”降低。因此，對營商環(huán)境評估就是要評價政府審批、監(jiān)管和服務(wù)活動的效率與公平，二者必須統(tǒng)籌兼顧，不得偏廢。

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Research on the Construction of Business Environment Assessment Framework Based on the Subjective Perception of the Market Subject：

A Review of Business Environment Assessment Model of the World Bank

Lou Chengwu，Zhang Guoyong

（School of Humanities and Law，Northeastern University，Shenyang 110004，China）

Abstract： The business environment has become the main field of local competition in China. It is the premise and foundation for optimizing business environment to comb the current situation of business environment and discover the weak points of business environment. The business environment assessment model，represented by the World Bank's Business Environment Report，has congenital deficiencies，which are the liberal orientation of evaluation，the poor applicability of the indicators，and insufficient reliability of the data sources. The domestic business environment assessment practice model，which is based on the World Bank Assessment Model，has similar defects. Business environment assessment should overstep the gap between the value orientation of liberalism and the tendencies of quantificalism. Under the concept of "taking people as the center"，in the macro background of "making the market play a decisive role in the allocation of resources"，the business environment construction should start from the market allocation demand of social resources. The evaluation of business environment should take the satisfaction of the market subject and the public as the basic criterion. Taking the democracy of evaluation subjects，the availability of evaluation information and the comparability of evaluation results as the construction principles of the business environment assessment framework，we design the index system from three dimensions： the overall experience，the government environment and the factor environment. Surveying the satisfaction of a certain proportion and number of main market subjects can ensure us to understand the effect of business environment construction for the perspective of the customer.

Key words： business environment assessment；satisfaction；market subject；subjective perception；index framework；the World Bank