李佑成

[摘 要] 教育部2018年工作要點提出，建設中國特色、世界水平高等教育質(zhì)量文化。高等教育質(zhì)量文化是一種潛在內(nèi)涵標識，需要外在制度加以承載外化。高校制度建設是高等教育質(zhì)量文化提升的切實保障，更是高校依法治校的本質(zhì)要求、內(nèi)涵發(fā)展的根本保證。高校制度建設須遵循合法、人本、民主、持續(xù)等四項基本原則，須規(guī)范醞釀、起草、審查、表決、宣傳、解釋等六大基本程序。

[關鍵詞] 高校；制度建設；原則；程序；實踐

[中圖分類號]G640 [文獻標志碼] A [文章編號] 1008-2549（2018） 06-0004-02

一 高校為何推進制度建設

制度建設是依法治校的本質(zhì)要求?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出：大力推進依法治校，學校要建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學校章程和制度，依法辦學，從嚴治校，認真履行教育教學和管理職責?！度嫱七M依法治校實施綱要》（教政法[2012]9號）進一步提出：推進依法治是學校適應加快建設社會主義法治國家要求，發(fā)揮法治在學校管理中的重要作用，提高學校治理法治化、科學化水平的客觀需要；是深化教育體制改革，推進政校分開、管辦分離，構建政府、學校、社會之間新型關系，建設現(xiàn)代學校制度的內(nèi)在要求；是適應教育發(fā)展新形勢，提高管理水平與效益，維護學校、教師、學生各方合法權益，全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要保障。而高校推進制度建設正是實施依法辦學，健全現(xiàn)代大學制度，提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的應然路徑。

制度建設是內(nèi)涵發(fā)展的根本保證。體制機制改革創(chuàng)新是高校提高教育教學質(zhì)量、實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的強大動力和基本途徑，而高校推進制度建設正是其體制機制改革創(chuàng)新的根本所在。高校體制機制改革創(chuàng)新不僅需要國家宏觀層面的外部管理體制改革，更需要各高校微觀層面的內(nèi)部管理體制改革。高校內(nèi)部管理體制改革主要涉及政治權力、行政權力、學術權力、民主權力等四種權力之間的融合制衡問題。如何根本解決這四種權力的相對融合與相對制衡，只能依賴于制度的建設效能與執(zhí)行效能。

二 高校如何推進制度建設

（一）遵循基本原則

1 合法原則

我國《立法法》規(guī)定，法律規(guī)范的效力等級依次為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章，下位法不得與上位法相抵觸，但在一定行政區(qū)域內(nèi)都具有普遍性的法律效力。高等學校制度雖然不是法，但是法的延伸與補充。所以高校制度建設中的起草、審查、執(zhí)行等均不能與我國憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章相抵觸，特別是高校制度的內(nèi)容不能違背重管理活動中的各類法律關系。

2 人本原則

師生的成人成才成業(yè)是高校的根本價值追求，高校制度建設是實現(xiàn)其根本價值追求的關鍵性路徑，在實施這一關鍵性路徑中，時時處處均要體現(xiàn)對師生的“人文關懷”“人性關愛”，不能將師生被動套進制度的“籠子”，而是將師生主動請出制度的“籠子”，在最大程度上實現(xiàn)制度給師生帶來的“紅利”。

3 民主原則

羅爾斯認為，正義是社會制度的首要價值，不管它們?nèi)绾斡行屎蜅l理，只要它們不正義，就必須加以改革和廢除。高校制度建設的過程就是追求正義、釋放正義的過程，更是體現(xiàn)民主、釋放民主的過程。這種民主體現(xiàn)在制度醞釀的集思廣益、制度起草的群策權力、制度審查的全員參與、制度執(zhí)行的自覺內(nèi)化等方面。

4 持續(xù)原則

人們對事物認識的滯后性決定了制度的相對穩(wěn)定性與相對持續(xù)性。校內(nèi)外辦學環(huán)境、辦學資源、辦學內(nèi)容的動態(tài)變化需要高校制度建設堅持靜態(tài)固化與動態(tài)調(diào)整、短期穩(wěn)定與長期變化相統(tǒng)一，適時根據(jù)學校及其師生所面臨的新情況、新問題、新需求，持續(xù)不斷地訂立、修改、廢除有關制度，進而保證高校制度建設始終充分體現(xiàn)公平與效率的有機統(tǒng)一。

（二）規(guī)范基本程序

1 醞釀

高校制度建設的醞釀主要源于四種情形，一是學校對表行政法規(guī)或地方性法規(guī)而需發(fā)布的制度，如黨委領導下的校長負責制實施細則等；二是校領導根據(jù)學校或所主持（分管）的工作實際而提出發(fā)布的制度，如校院兩級管理體制實施辦法等；三是處室（院部）對表各級部門規(guī)章而需發(fā)布的制度，如國有資產(chǎn)管理辦法等；四是為解決某一類具體問題而需發(fā)布的制度，如實驗教學管理辦法等。

2 起草

有關處室（院部）根據(jù)醞釀結果，在調(diào)查研究、總結經(jīng)驗、聽取意見基礎上安排專人著手起草相應制度。其中聽取意見可以采取書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等多種形式，特別是所起草制度直接涉及師生員工或其他組織切身利益，應當在校內(nèi)外廣泛公布，全方位征求合理意見。

3 審查

制度審查部門對擬提交會議表決的制度需進行形式、內(nèi)容、合法等三方面的審查。形式審查主要審查制度文本結構的完整性、文字表達的規(guī)范性等，內(nèi)容審查主要審查制度責權利的統(tǒng)一性、流程運行的科學性等，合法審查主要審查制度責權利的合法性、獎懲的合法性等。

4 表決

制度審查部門將已通過審查的制度形成草案后按有關規(guī)定向黨委會或校長辦公會提交制度審議議題，由會議集體表決通過。集體表決未通過的制度需要制度建設領導小組負責再協(xié)調(diào)、再研討、再認識。

5 宣傳

宣傳是提升制度實施效能的第一溫床。制度發(fā)布后，要創(chuàng)設一定平臺予以宣傳。主要通過制度宣講會、教職工學習會、網(wǎng)絡推介等平臺大力宣傳有關制度，讓有關制度真正入腦入心，提升師生員工制度建設的知曉率、惠及率。

6 解釋

制度起草主體與制度執(zhí)行客體并非對應關系，起草主體意圖與制度執(zhí)行客體往往不能無縫對接，即在制度執(zhí)行中很容易產(chǎn)生起草主體無法預設的具體問題，這些具體問題需要由制度起草部門（院部）負責解釋，制度解釋同制度本身具有同等效力。

（三）強化基本監(jiān)督

1 高校人員的監(jiān)督

高校人員指全體師生，高校任何一項制度都涉及全體師生的根本權益，而保障全體師生的根本權益是高校制度建設的出發(fā)點和落腳點，因此，高校任何一項制度的生成與執(zhí)行過程，均要自覺接受全體師生的民主監(jiān)督。

2 高校機構的監(jiān)督

高校機構指紀檢監(jiān)察部門，對制度起草執(zhí)行過程予以全程監(jiān)督是紀檢監(jiān)察部門的重要職能，紀檢監(jiān)察部門不僅要對制度建設基本程序強加監(jiān)督，特別是要加大對制度執(zhí)行中的違規(guī)行為的查處力度，堅決防止制度執(zhí)行中的疏通、變通行為，堅決杜絕制度“稻草人”現(xiàn)象。

三 高校推進制度建設實踐

（一）謀劃設計是前提

鄧小平指出“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”湖南醫(yī)藥學院黨委將2016年確定為制度建設年，制定《規(guī)章制度建設工作條例》《規(guī)章制度審查流程》，編印《規(guī)章制度送審單》，印發(fā)《制度建設體系目錄》，該體系目錄將制度劃分為根本制度、基本制度、具體制度三個層級共計298項，明確各項制度具體名稱、當前狀態(tài)、起草部門、審查時間、審定會議。

（二）組織領導是關鍵

湖南醫(yī)藥學院黨委將制度建設作為“一把手工程”來抓，成立由黨委書記、校長任組長，黨委副書記任常務副組長，有關校領導任副組長的規(guī)章制度建設工作領導小組，負責統(tǒng)一領導學校規(guī)章制度建設工作，牽頭審查學校根本制度和基本制度。制度建設工作領導小組每學期召開一次專題會議，就制度建設中的基本問題或重要問題予以研討商榷，統(tǒng)一思想形成共識，為會議審定掃清認識上或技術上的各類障礙。黨政辦公室負責規(guī)章制度建設工作的日常事務，由政策研究室專人負責規(guī)章制度的校核及審查工作，從制度建設的組織機構上給予充分保障。

（三）執(zhí)行落地是根本

謀劃變現(xiàn)實，根本在執(zhí)行。《規(guī)章制度建設工作條例》中明確提出，建立制度建設激勵與問責機制，對制度建設工作領導與管理不力的部門、院部黨政負責人按照《領導干部問責制實施辦法》予以問責，有效遏制制度建設中的本位主義、甩手主義、經(jīng)驗主義等現(xiàn)象，倡導營造“制度就是生產(chǎn)力”“執(zhí)行制度就是執(zhí)行效能”意識與氛圍，使“執(zhí)行到位、落地生根”成為學校的文化品格和實踐氣質(zhì)，切實推動制度建設從文本到實踐的轉化、從目標到步驟的細化、從問題到行動的深化、從制度到文化的內(nèi)化。

（四）反饋修訂是保障

檢驗制度建設效能的唯一標準是制度實踐。制度實踐的過程就是制度分析與評價的過程，更是制度反饋與修訂的過程。制度反饋與修訂需要對制度建設過程做出事實判斷與價值判斷，需要對制度本身的內(nèi)涵與外延、內(nèi)涵與外延的適切性、內(nèi)涵外延與管理服務實踐的匹配度融合度等問題一一做出考量，這種考量是制度建設持續(xù)運行久久發(fā)力的根本保障。湖南醫(yī)藥學院正是以2017年度湖南省現(xiàn)代大學制度建設立項項目建設為契機，以章程實施機制建設為引領，緊咬“雙一流”建設目標，緊扣黨委領導下的校長負責制實施細則，通過“存、廢、改、并、立、釋”，全方位反饋與修訂，系統(tǒng)梳理學校規(guī)章制度，逐步理清學校管理服務過程中的各種責權利關系，有效解決現(xiàn)行制度缺失和體制機制障礙等突出問題，著力強化校院兩級管理、學術管理、民主管理、社會參與、師生權益保護、法治工作等各類機制建設，確保學校規(guī)章制度的合法性、合理性、有效性、可操作性、適切性、匹配性，形成了健全、規(guī)范、統(tǒng)一的湖南醫(yī)藥學院特色制度體系。