郭雅倩

[提要] 政府經濟型管制主要針對自然壟斷行業(yè)。本文在閱讀大量文獻和上網搜集資料基礎上，以中國電信行業(yè)、中國煙草行業(yè)和出租車行業(yè)為例，通過對政府經濟管制的文獻回顧，設計三級提問的研究思路和研究框架，認為政府經濟型管制應該：切實落實政企分開；設置合理的市場進入門檻，促進自由公平競爭；促進信息公開，保障知情權；進行價格管制；增加經濟管制政策總供給；加大懲處力度，增加違法成本；權責分明，防止政出多頭。

關鍵詞：自然壟斷行業(yè)；政府經濟管制；中國電信行業(yè)；中國煙草行業(yè)；出租車行業(yè)

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年5月2日

一、引言

1887年，美國國會為了解決鐵路運費問題，成立了州際商業(yè)委員會來管進行管制，這被學者們認為是現代政府管制出現的現實表現。自此，關于政府管制以及政府經濟管制的理論研究以及文獻發(fā)表不計其數。政府經濟管制作為政府管制的一個重要方面，由于其與經濟發(fā)展和市場秩序維護息息相關，由此得到了學者們的重視。不同學者對政府經濟管制的關注點不同，但普遍認為政府管制與自然壟斷行業(yè)的發(fā)展存在重要聯系。二者各自的具體內涵、二者關系，以及政府經濟型管制如何應對自然壟斷行業(yè)的現狀，便是本文主要研究內容。

二、文獻回顧：政府管制與政府經濟型管制

（一）政府管制。關于政府管制理論，西方學者先于中國學者對該理論進行了探索性研究。西方學者于20世紀70年代開始研究政府管制理論，中國學者于20世紀90年代開始研究政府管制。關于政府管制理論，西方學者史普博（1996）定義為：“管制是由行政機構制定并執(zhí)行的直接干預市場配置機制或間接改變企業(yè)和消費者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為?！被谡苤频哪康模鴩玻?004）提到“政府管制是指政府基于公共利益或者其他目的，依據政府制定的法規(guī)對被包括個人和組織在內的被管制者的活動進行的管制。政府管制具有內生性、多方位性、層次性、強制性、權威性等特點。”王俊豪（2001）也從管制主體、手段和客體提到“政府管制是具有法律地位的、相對獨立的政府管制者（機構），依照一定的法規(guī)對被管制者（主要是企業(yè)）所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。”張嫚和馬麗波（2002）從管制微觀視角的具體措施提到“管制是管制部門通過對某些特定產業(yè)或企業(yè)的產品定價、產業(yè)進入與退出、投資決策、危害社會環(huán)境與安全等行為進行的監(jiān)督與管理?！彪m然學者們對于政府管制的理論有不同的見解，但學術界以及我國學者大多采用植草益（1992）對政府管制的界定，他指出，“通常意義上的管制，是指依據一定的規(guī)則對構成特定社會的個人和構成經濟的經濟主體的活動進行限制的行為?！?/p>

關于政府管制的分類，大多數學者按其領域，對政府管制進行了分類。有些學者認為，政府管制分為：政府經濟管制（產業(yè)、價格、進入管制等）、政府社會管制（槍支、交通等）、政府政治管制（集會、結社等）（曾國安，2004）。另外一部分學者將政府管制分為經濟管制和社會管制兩種（王學慶，2003），前者存在于自然壟斷和信息偏在行業(yè)，后者重在實現社會公平正義和實現社會公共利益等（植草益，1992）。從管制內容來看，經濟性管制主要針對經濟活動中自然壟斷和信息偏差，管制內容包括反不正當競爭、一般價格管制、金融管制、郵政管制、電信管制、廣播電視管制、交通運輸產業(yè)管制、建筑業(yè)管制、煙草業(yè)管制、鹽業(yè)管制以及公用事業(yè)管制等；社會性管制主要針對經濟活動中的外部效應，社會管制的內容包括一般環(huán)境保護、教育保護、公害防治、生命安全保護、健康與衛(wèi)生、消費者保護等（張成福、毛飛，2003）。本文承認政府管制二分法，認為政府管制分為經濟管制和社會管制。其中，政府經濟管制是本文研究的重點。

（二）政府經濟型管制。關于政府經濟型管制，植草益（1992）認為“所謂經濟規(guī)制，是指在那些存在天然壟斷、信息偏差的產業(yè)，為防止資源配置的非效益化，確保利用者的公平權益，政府依據法律賦予的權限，運用許認可等手段對企業(yè)的進入、退出、價格、服務質量、投資、財務、會計等行為進行必要的規(guī)定與限制。”曾國安（2004）從廣義的經濟活動領域范圍提到“無論是生產活動，還是流通活動，抑或分配活動、消費活動，無論是生產要素市場，還是產品市場，無論是生產者，還是消費者，無論是私人部門，還是政府部門，抑或非營利部門，無論是競爭性行業(yè)，還是壟斷性行業(yè)，政府對經濟活動的管制都包括在廣義的經濟管制的范圍內。”政府經濟型管制不僅包括維護產權、公平競爭的管制，還包括反壟斷、促競爭的管制，更包括為促進公平交易、解決信息不對稱和外部不經濟進行的經濟管制，有時還包括為保護本國企業(yè)利益而反對外國企業(yè)和產品進入的限制競爭的經濟管制。

本文認為，政府經濟型管制主要是針對自然壟斷和信息偏在行業(yè)進行的管制，并著重針對自然壟斷行業(yè)的經濟管制進行分析，通過對中國電信行業(yè)（中國移動、中國聯通、中國電信）、中國煙草、中國出租車等自然壟斷行業(yè)案例進行研究分析，利用三級提問的研究框架，來深化對政府經濟管制的認識。

三、研究設計

（一）核心概念。關于經濟型管制的概念，本文采納日本學者益植草的定義，上文已經提到，此處不再贅述定義。同時，對于自然壟斷行業(yè)，本文認為其存在規(guī)模效益明顯、多家合作效益大于一家生產，大量沉淀成本，需要穩(wěn)定可靠來源等特征。本文列舉了三個典型的自然壟斷行業(yè)的案例：中國煙草行業(yè)、中國電信行業(yè)、出租車行業(yè)，并通過三級提問的案例研究路線，來揭示政府經濟管制與自然壟斷行業(yè)的經濟聯系。三級提問分別為：政府經濟管制的手段有哪些？自然壟斷行業(yè)存在哪些問題？政府經濟管制與壟斷存在怎樣的雙向關系？

（二）三級提問研究路線

1、政府經濟管制的手段有哪些？政府經濟管制以行政手段和經濟手段為主，以法律手段為輔。具體可分為價格管制、進入管制、質量管制、退出管制；同時還包括對企業(yè)的財務、投資的管制；政府制定的行業(yè)“事業(yè)法”、與法律有關的行政命令等；地方政府的規(guī)則、政令、許可證、特許經營等都屬于政府經濟管制的手段。

中國煙草自然壟斷的案例中，政府經濟型管制手段主要包括制定法律、頒布行政條例、意見，同時設立許可制度。1981年5月，國務院決定對煙草實行國家專營；并成立中國煙草總公司與國家煙草專賣局對中國煙草進行管理。并于1983年頒布《煙草專賣條例》、1991年頒布《中華人民共和國煙草專賣法》，1997年國務院發(fā)布《煙草專賣法實施條例》、2005年11月，國務院辦公廳下發(fā)《關于進一步理順煙草行業(yè)資產管理體制深化煙草企業(yè)改革的意見》。其中專賣專營又包括三大法定許可制度，即：煙草專賣品生產和進出口的法定許可證制度；煙草專賣品銷售和經營主體的法定許可證制度；煙草專賣品運輸的法定準運證制度。

中國電信行業(yè)自然壟斷的案例中，政府經濟管制的手段主要包括設置進入管制、頒布行政命令等。從1999年至今，信息產業(yè)部、國務院、國家發(fā)改委通過頒布一系列方案和通告，使得我國電信產業(yè)經過三次重組，由原來的七雄爭霸（網通、吉通、鐵通、衛(wèi)通、移動、聯通、電信）的格局，演變?yōu)榻裉烊侄α⒌娜^壟斷局面。眾所周知，中國移動、中國聯通、中國電信屬于國有企業(yè)、由國資委控股。另外，涉及到信息及國家安全，政府對電信行業(yè)規(guī)定了較高的市場準入門檻，不允許民營企業(yè)進入電信行業(yè)。

出租車行業(yè)的案例中，政府經濟管制的手段主要包括數量管制、嚴格的準入審核管制以及出租車經營權管制。北京市出租行業(yè)，共有在冊出租車6.7萬輛，除約1，000多輛是個人投資、個人經營、個人受益的“個體司機”經營外，其余6.6萬輛均由“公司司機”經營。并且，我國各地出租車都有多年數量保持穩(wěn)定，不增加的現象，這是對出租車行業(yè)的數量管制。同時，我國允許企業(yè)從政府獲得營業(yè)資格，近而出售出租車的經營權，而不允許私人直接從政府取得營業(yè)資格，這是出租車行業(yè)嚴格準入管制以及較高的市場準入門檻的體現。

2、自然壟斷行業(yè)存在哪些問題？自然壟斷行業(yè)具有規(guī)模經濟效益，其規(guī)模越大，效益越高。在自然壟斷行業(yè)中，往往存在著不公平競爭、信息偏在、超額利潤、效率低下、技術創(chuàng)新緩慢、市場進入門檻和退出門檻高、政企一家、損害消費者利益、價格高、服務質量低等問題。

1981年國務院決定對煙草實行國家專營，之后成立中國煙草總公司，設立國家煙草專賣局，中國煙草總公司與中國煙草總公司一套機構、兩塊牌子，對全國煙草行業(yè)“人、財、物、產、供、銷、內、外、貿”進行集中統(tǒng)一管理，實現政企合一。同時，煙草專賣專營也破壞了正常的市場競爭，導致不公平的交易。2016年中國煙草全年實現工商稅利總額10，795億元，全年上繳財政總額10，006億元，為國家財政增收作出了重要貢獻。但由此處數字更顯示出其巨大的利潤。另外，卷煙價格是否做到公開合理，是否保障了消費者的知情權都有待思考。由于煙草的專賣專營，消費者對卷煙價格并沒有選擇權，這在一定程度上使得煙草公司處于價格優(yōu)勢，并且損害了消費者利益。

據網上的一份調查顯示，83%的中國城市智能手機用戶每天使用手機瀏覽網頁，而1/3用戶表示不滿意。電信行業(yè)的主要問題就是沒有正視消費者的地位，特別是一些霸王條款的執(zhí)行，比如曾經“上網流量月底清零”就引起了消費者的普遍不滿。與此類似贈送服務到期后自動續(xù)服務并扣費，對預付費手機號碼的話費設置有效期，余額不退等條款都是其忽視消費者感受、損害消費者利益的表現。同時，高額的上網費和電話費等，使得消費者電信行業(yè)的高價收費表示不滿。中國聯通曾推出手機上網套餐使用狀況的短信服務，此服務雖然及時地讓消費者知道了自己的流量使用狀況，但是已經使用的流量去了哪里，并沒有明晰的統(tǒng)計依據，其服務質量之差可想而知。另外，調查還顯示，接近2/3（64%）的中國城市智能手機用戶表示，他們在上網的過程中，會遇到各種各樣的問題，比如不同地點使用移動網絡網速體驗不同、上網下載等待時間過長，這說明我國電信行業(yè)技術創(chuàng)新腳步緩慢、效率低下。

出租車行業(yè)存在“三輸一贏”的格局，政府、出租車司機、消費者的“三輸”和出租車公司的“一贏”，這嚴重損害了司機和消費者的利益。出租車行業(yè)最典型和最值得關注的問題，便是其每月高額的“份子錢”，這些“份子錢”導致出租車行業(yè)的壟斷收益，幾乎全由出租車公司這一市場中間環(huán)節(jié)占有。2013年西安市出租車司機在五一勞動節(jié)期間集體休息，便是對西安出租車改革后，每月8，000元高額份子錢的反抗。另外，據2005年的一項調查顯示，北京市出租車司機每月收入在9，000元左右，其每月上繳給出租車公司的份子錢為4，400元，幾乎占其收入的一半，嚴重損害了出租車司機的利益，同時給出租車公司帶來大量的超額利潤。出租車行業(yè)還存在不公平競爭和高的市場進入門檻，出租車公司對車牌照的壟斷式管理，使得稀有的出租車牌照往往需要通過高價競爭所得，這對于出租車司機來說，無疑提高了其經營出租車的代價和花費。

3、政府經濟管制與壟斷存在怎樣的雙向關系？提到政府經濟管制與壟斷的雙向關系，就必須要了解政府管制理論經歷了怎樣的發(fā)展階段，以此作為解釋其雙向關系的依據和為政府推行有效的經濟管制提供理論基礎。

政府管制理論經歷了不同的發(fā)展階段，20世紀70年代以前，“政府管制公益性理論”處于統(tǒng)治地位，該理論強調政府是社會福利最大化的倡導者和促進者，同時認為政府以及政府管制官員以實現公共利益最大化為目標，并且擁有完備的信息和超于常人的智慧，能夠實現社會福利最大化。在這一理論的指導下，加強政府管制成為潮流。20世紀70年代以來，政府管制的“公共選擇理論”對“管制公益性理論”提出挑戰(zhàn)，“公共選擇理論”將政府管制者視為經濟人，以實現個人利益最大化為目標，政府管制者無論是在政策制定還是政策執(zhí)行的過程中，都很難做到以公共利益最大化為目標。在“公共選擇理論”的指導下，便產生了“俘獲理論”、“尋租理論”以及“自我治理理論”，并且放松管制以及解除管制成為一股思潮。但是，即使是公共選擇理論的倡導者也能看到自身理論存在的缺陷，市場失靈永遠存在，缺少政府管制市場失靈只會更加嚴重。在種種質疑聲中，“新管制理論”應運而生，這一理論即承認政府管制存在的弊端，也認可政府管制對于糾正市場失靈的作用。管制理論成果可以歸結為兩個方面：一是管制政策的決策研究，政策制定的影響因素，以及如何消除管制政策對于經濟社會的不利影響；二是管制政策的執(zhí)行研究，即政府管制如何對被管制者產生效力以及管制者如何發(fā)揮更大的積極性來執(zhí)行管制政策。在“新管制理論”的指導下，“后管制俘獲學術”以及“新公益性管制理論”應運而生（顧昕，2016）。

那么，政府經濟型管制與自然壟斷又存在怎樣的雙向關系？本文認為，政府經濟型管制一定程度上導致壟斷的出現，壟斷又反過來加劇了政府經濟型管制為壟斷服務。

傳統(tǒng)的管制公益性理論告訴我們，政府是社會福利最大化的倡導者，并且擁有完備信息，具有決策智慧。這為政府經濟管制提供了合理依據。無論是中國煙草的專營專賣、電信行業(yè)的三足鼎立，還是出租車行業(yè)中出租車公司對營業(yè)牌照的控制，都是政府為出于服務經濟發(fā)展和為人民提供便利的目的而進行的經濟管制，希望通過國有形式或者集中經營方式等，而實現社會福利最大化，以及維護良好的市場秩序。但是，政府管制也在一定程度上導致了煙草行業(yè)的國家壟斷、電信行業(yè)的三大巨頭壟斷以及出租車行業(yè)中出租車公司的壟斷經營。壟斷為行業(yè)帶來高額壟斷利潤，近而促使各利益集團的“尋租行為”，在租金的促使下，政府官員、機構與壟斷行業(yè)牽扯不清，壟斷行業(yè)的利益集團促使政府加強行業(yè)經濟型管制，這就促使經濟型管制越來越多的為壟斷服務。中國煙草政企合一的現實狀況，以及其每年為國家上繳的巨大的財政收入，使得其壟斷利潤與政府官員自身的利益息息相關。在高額壟斷利潤的誘導下，很多地方實行煙草的地方保護主義，禁止外地煙草入市，促使政府經濟型管制為壟斷服務。與此類似，電信行業(yè)與中國煙草存在同樣的情況。但是，中國的出租車行業(yè)壟斷狀況為出租車公司壟斷，以出租車公司為代表，形成了既得利益集團。它們利用其影響力讓政府維持甚至進一步鞏固其壟斷地位，出現了被管制者要求加強管制的反市場現象，這里面不乏一些錢權交易、以權謀私、濫用權力的政府官員違法亂紀、貪污腐敗行為，這就是典型的“俘獲現象”——政府以及政府官員由于各種利益關系容易被管制對象俘獲，作出有利于管制對象的政策，并近而損害到原本想要實現的管制受益群體的利益。以上便是政府經濟管制與壟斷的雙向關系。但是，政府管制只會導致壟斷和加強壟斷，只會導致不公平競爭嗎？于是，“新管制理論”給我們提供了答案，其既承認政府經濟管制的弊端，也認為政府經濟管制有其優(yōu)勢。在該理論的指導下，如何發(fā)揮良好的政府經濟型管制對經濟發(fā)展的促進作用，進行合理管制、緩解壟斷現狀、促進公平競爭等便成為接下來要討論的重點。

四、發(fā)揮管制優(yōu)勢，實施合理措施

政府經濟型管制本質上就是要為經濟發(fā)展服務，解決市場失靈之處，是具有一定優(yōu)勢的。如果能克服其弊端，發(fā)揮其優(yōu)勢，制定合理的管制措施，其對經濟發(fā)展、行業(yè)進步、技術創(chuàng)新、維護消費者權益是有很大作用的。

（一）切實落實“政企分開”。地方或者中央政府機構要保持獨立的身份，以獨立的市場經濟管理者的姿態(tài)對企業(yè)進行監(jiān)管，切不可將機構自身或者管制政策制定與執(zhí)行人員的經濟利益與企業(yè)相聯系，從而成為企業(yè)利益的表達者而不是消費者利益的保護者，防止政府和企業(yè)基于對私利的追求而導致“合謀行為”的發(fā)生，危害消費者利益，損害社會福利。在中國煙草和中國電信行業(yè)的案例中，政府經濟型管制為壟斷服務很大的原因就在于其政企一家，利益息息相關。因此，要切實落實政企分開，不可利用經濟利益為官員政治目的服務。

（二）設置合理的市場進入門檻，促進自由公平競爭。大部分壟斷行業(yè)不能自由競爭的原因在于市場準入門檻高，甚至完全有行政壟斷，難以進入。由此導致的競爭缺乏和質量差、效率低、服務不到位等情況比比皆是。因此，對一部分壟斷行業(yè)或者壟斷行業(yè)的一部分業(yè)務，降低其進入門檻成為關注的焦點。在中國煙草案例中，國家應允許一部分經審核合格的私營企業(yè)從事煙草的生產，與國營煙草形成競爭，為消費者提供多種選擇，也為中國煙草質量的提高提供動力。同時，對于卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機械的生產和銷售，也應該放開市場機制，允許一部分技術更加進步的企業(yè)參與生產和提供，降低準入門檻。電信行業(yè)無論是收費問題還是服務提供問題，都飽受消費者詬病，其壟斷地位以及過高的準入門檻，使得三大龍頭企業(yè)對自己的服務以及產品缺少改進的動力。因此，政府應該允許少許其他技術合格電信企業(yè)慢慢發(fā)展起來，提供一些財政補貼，為其進入電信市場提供優(yōu)惠條件。對于出租車行業(yè)，更是應該放開權限，允許一部分審核合格的私人出租車司機自主經營。

（三）促進信息公開，保障知情權。信息偏在是壟斷行業(yè)存在問題和占據優(yōu)勢的關鍵因素。政府應該出臺相關政策措施和制定標準，強制企業(yè)對其財務狀況、產品質量、價格標準等進行公開，為消費者進行消費決策提供依據，保障消費者的知情權。在電信行業(yè)的案例中，由于消費者對三大龍頭企業(yè)所經營的業(yè)務并不詳細知道，導致其在選擇業(yè)務的時候往往容易選擇花費更多而不是最有利于自己的業(yè)務。同時，電信行業(yè)對于套餐使用消耗具體依據標準依據詳細使用狀況明細統(tǒng)計的缺乏，也嚴重損害了消費者對于信息的知情權。電信企業(yè)處于信息優(yōu)勢方，獲得大量利潤。

（四）進行價格管制。壟斷行業(yè)普遍存在價格高的情況，政府應該對其價格進行管制。電信行業(yè)套餐使用收費高、打電話費用高是現實狀況，政府應該提供財政補貼，并對其收費進行管制，降低收費標準。而出租車行業(yè)，出租車司機每月的“份子錢”更是高到離譜，這會導致本來就高于公交收費價格的出租車也會出現亂收費、多收費的情況。高額的“份子錢”在損害出租車司機利潤的情況下，最終將負擔落到了消費者身上。政府應該對出租車公司的“份子錢”進行管制，對其超額利潤進行限制，與此同時降低出租車收費標準。

（五）增加經濟管制政策總供給。政府管制應該增加對企業(yè)的調查和各行業(yè)的了解，增加行業(yè)知識，通過對不同行業(yè)的進入、退出設置高低不同的壁壘；同時對有需要的行業(yè)設置最低或者最高的價格標準；對不同行業(yè)的產品質量要進行嚴格的把關，設定多項質量檢測標準等措施，增加經濟型管制政策，增加政府在經濟型管制方面的政策總供給，對企業(yè)的行為進行更加全面的管控，維護市場運行秩序，對消費者行為進行指導，保護消費者權益。無論在煙草行業(yè)、電信行業(yè)，還是出租車行業(yè)，每當出現損害消費者利益的情況時，政府總是無計可施，缺少進行制裁的政策依據，現實狀況就是經濟管制政策落后于現實的行業(yè)發(fā)展狀況。

（六）加大懲處力度，增加違法成本。政府管制要發(fā)揮其權威性、強制性，政府管制應該加大對企業(yè)違法行為的懲處力度，使法律規(guī)定的懲處規(guī)則以及違法后果所要付出的成本大于企業(yè)違法所獲得的利潤。在違法成本大于違法利潤的情況下，企業(yè)作為獨立經紀人的考慮，在一定程度上會減少違法行為。在出租車行業(yè)的案例中，政府應該制定政策，防止出租車公司利用其對出租車牌照的控制，而高價出售出租車牌照，擾亂公平的市場秩序。對于有此行為的出租車公司，政府應該對其進行處罰，對其進行罰款。

（七）權責分明，防止政出多頭。政府管制應該明確劃分各部門的責任和權力，要盡量避免政出多頭，避免一個事物由多個部門監(jiān)管。即使多部門監(jiān)管有時是必要的，各部門監(jiān)管的具體事項也要有明確的規(guī)定，切不可出現監(jiān)管的重合和模糊地帶。另外，在多部門監(jiān)管的情況下，政府應該設置規(guī)范明確的問責流程和規(guī)則，防止管制和懲處企業(yè)違法行為的過程中出現混亂和低效率的狀況，提高行政效率。

五、結束語

政府管制是一把雙刃劍，利弊同在。政府管制既能帶來壟斷，也可以促進市場競爭。政府及其官員作為公共利益的代表者，既有政治人追求公共利益最大化的屬性，也有經濟人追求個人利益最大化的要求。強調完全的加強政府管制和解除管制都是片面的做法，會產生過度的權力腐敗和放任政府失靈的結果。政府管制要適宜和適度，既要發(fā)揮政府管制的優(yōu)勢，也要在法律的框架下，選擇適當的經濟管制手段和措施，盡量避免政府管制所帶來的弊端，讓政府管制真正發(fā)揮其微觀經濟調節(jié)和規(guī)制的作用。

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