鄭浩生　陳鈺玲　王娟

摘要：

建立現(xiàn)代財政轉移支付制度是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要保障?，F(xiàn)代國家治理對法治、公平、民主和科學的價值追求正是建設現(xiàn)代財政轉移支付制度的價值目標。現(xiàn)行財政轉移支付制度在立法、資金結構、管理層級和民主決策渠道等方面與現(xiàn)代國家治理的價值要求仍有較大距離。我國財政轉移支付制度改革應適應國家治理現(xiàn)代化的要求，通過加強立法執(zhí)法、優(yōu)化資金分配結構、統(tǒng)一管理機構和健全民主表達機制等現(xiàn)實路徑，推進法治化、公平性、科學化和民主化建設。

關鍵詞：

國家治理；治理現(xiàn)代化；財政轉移支付制度；價值維度

中圖分類號：F812文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2018）03-0064-08

引言

國家治理問題是所有政治命題中最重要的命題之一。當今世界各國深受貧困、病毒、恐怖主義和階層矛盾等社會問題的多重困擾，在復雜多樣和不確定性的社會經(jīng)濟環(huán)境下，國家治理問題越來越受到關注。中共十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標[1]（p.15）。這意味著各項制度要以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為價值追求和發(fā)展目標。值得注意的是，《決定》還同時指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”[1]（p.15）。這是我國執(zhí)政黨首次從最高層面明確指出了財政在國家治理中的地位和重要性。作為國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，建立健全科學的財稅體制和制度至關重要，財政轉移支付則是深化財稅體制改革的突破口和關鍵環(huán)節(jié)，也是提升國家治理能力的重要內(nèi)容與制度保障。

自十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”新定位以來，學術界對國家治理與財政制度之間的關系進行了初步的理論探索：劉尚希討論了財政制度建設與國家治理體系和治理能力之間的內(nèi)涵[2]；高培勇從國家治理現(xiàn)代化框架下對財政基礎理論建設進行了探討[3]；周克清認為現(xiàn)代財政制度建設與現(xiàn)代國家治理在價值追求上具有同一性，而我國財政實踐與現(xiàn)代國家治理水平還存在很大的差距[4]；郭小聰認為財政制度改革必須遵循國家治理轉型的路徑進行[5]；羅植認為要治理現(xiàn)代化，轉移支付制度優(yōu)化應實現(xiàn)公共服務的供需匹配、供給效率的最大化和社會整體福利的最大化[6]。從近年研究文獻看，學術界開始從傳統(tǒng)的經(jīng)濟領域向國家治理的整體層面思考我國財政制度轉型問題。然而，現(xiàn)有研究成果對于國家治理現(xiàn)代化和財政制度之間的耦合關系的論證還很不充分，大多停留在理論層面的宏觀分析，缺少對具體制度設計和政策路徑的深入探討。

從跨學科視角對國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略和協(xié)同實踐進行深入研究，將是國家治理現(xiàn)代化和財政制度研究可能的拓展方向。

據(jù)筆者了解，目前學界還較少專門從國家治理現(xiàn)代化視角對我國財政轉移支付制度建設進行系統(tǒng)的研究。鑒于此，本文將對國家治理現(xiàn)代化下的財政轉移支付制度的價值維度、實踐困境和優(yōu)化路徑作深入探討（參見圖1），以期為健全我國財政轉移支付制度以及推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供科學依據(jù)和決策參考。

一、國家治理現(xiàn)代化視閾下財政轉移支付制度的價值維度透視

就理論層面而言，國家治理現(xiàn)代化首先要進行價值重構。面向推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一總目標，財政轉移支付制度是否符合現(xiàn)代化要求，將是國家治理狀況的重要影響因素。“現(xiàn)代化是現(xiàn)代性的展開與現(xiàn)實化，現(xiàn)代性是現(xiàn)代化的凝結與理念化；國家治理現(xiàn)代化必須以公平正義為價值導向，基于法治、民主與科學的治理品質要求，作出正確的價值選擇”[7]。由此可見，國家治理現(xiàn)代化的價值尺度應該包括國家治理的法治化、公平性、民主化和科學化四個核心價值。為實現(xiàn)這些價值目標，則需要借助具體的社會制度合理設計和安排來實現(xiàn)。財政轉移支付制度作為國家層面的一項重要社會制度安排，在促進地區(qū)間基本公共服務均等化、調(diào)節(jié)政府間縱向和橫向財政失衡等方面具有不可替代作用，其推進理念及過程與實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在價值追求具有高度一致性[4]，其制度建設和完善是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保證。因此，國家治理視閾下的財政轉移支付制度是否實現(xiàn)了現(xiàn)代化，主要就看它是否具備四個最重要的“現(xiàn)代性”：治理手段是否符合法治化，治理目標是否實現(xiàn)公平性，治理過程是否遵循科學化，治理方式是否體現(xiàn)民主化。

1.法治化維度。法治國家是現(xiàn)代國家的標志?！白袷胤ㄖ卧瓌t是國家治理文明程度的最重要體現(xiàn)，是國家治理現(xiàn)代化提出的價值訴求?！盵7]具體到財政領域，推進財政轉移支付制度現(xiàn)代化在本體上和路徑上就是推進財政轉移支付制度法治化。然而，當前我國財政轉移支付制度法律建設相對滯后，與治理現(xiàn)代化的要求尚存在相當?shù)木嚯x：一方面是缺失法制保證，使得制度無法實現(xiàn)應有的功能和價值；另一方面是執(zhí)行過程行政化嚴重以及“人治”意識濃厚，常見“部門利益”和“權力意志”超越并游離于法律之外，使制度成為秩序混亂、權力泛濫的“人治型制度”。立足于法治原則，應以憲法作為保障、以完備的法律對財政轉移支付制度進行調(diào)整和規(guī)范。只有這樣，才能形成科學、高效、規(guī)范的財政轉移支付制度。

2.公平性維度。羅爾斯認為“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想的首要價值一樣”[8]（p.303）。實現(xiàn)社會的公平正義，是推進國家治理現(xiàn)代化的核心價值目標，是推動國家治理一切變革的合法性和有效性的基礎。財政轉移支付制度作為一項國家層面的重要財政平衡制度，發(fā)揮其對財政收入的二次分配職能、彌補政府間縱向和橫向財政失衡以及實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務均等化等政策作用，正是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的價值追求。然而，現(xiàn)行財政轉移支付制度存在資金結構不科學、資金分配方式不合理等問題嚴重抑制了其應發(fā)揮公平效應和均衡效應的重要作用。從國家治理的視角看，我國財政轉移支付制度必須把實現(xiàn)社會的公平正義當作首要價值目標，以“公平為主、兼顧效率”為制度設計原則，成為我國推進國家治理現(xiàn)代化一項重要的基礎性制度。

3.科學化維度?？茖W化是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。制度科學化要求在體制機制的建構中遵循科學規(guī)律、規(guī)范程序和完善架構。然而，由于當前我國財政轉移支付管理的主體尚不明確，在“委托—代理”關系下缺乏科學有效的激勵和約束機制，各級政府更多考慮私利而常常偏離“公共理性”，背離了國家治理現(xiàn)代化對其科學發(fā)展的本質要求。從治理現(xiàn)代化的視角看，我國財政轉移支付制度應在科學規(guī)范的制度框架下對政府間財政收支行為進行有效約束，以現(xiàn)代契約精神提升制度的科學化水平，從而為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提供有力的制度保障。

4.民主化維度。俞可平認為，民主是現(xiàn)代國家治理體系的本質特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)國家治理體系的根本所在[9]。實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的目標，要求更多的社會公共事務的主體參與公共事務管理，管理機構和管理者要最大限度地協(xié)調(diào)公民與政府之間、各種公民之間的利益和矛盾，以便使公共政策以及公共管理活動取得公民最大限度的同意和認可。然而，民主表達機制缺乏和民主決策渠道不暢阻礙了我國財政轉移支付制度的民主化進程。從國家治理的視角看，民主化在財政轉移支付制度中則具體表現(xiàn)為治理主體的參與性、治理對象的完整性、治理過程的互動性和治理評價的反饋性。通過樹立民主財政意識，將公眾參與納入財政轉移支付全過程，建立公民對決策、運行和監(jiān)督的全面財政民主參與模式，

財政轉移支付制度就能成為提升國家治理能力的重要途徑。

二、國家治理現(xiàn)代化視閾下財政轉移支付制度的現(xiàn)實困境

國家治理要實現(xiàn)現(xiàn)代化，需要充分條件支撐，尤其是制度的支撐和引領。在中國這樣一個有特殊國情的國家，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不僅需要堅守已有有效的制度指導原則和政策措施，還要著力破解體制有效運行的各種現(xiàn)實障礙[10]?，F(xiàn)行財政轉移支付制度是我國1994年分稅制財政體制改革的產(chǎn)物，在區(qū)域平衡發(fā)展和公共服務均等化等方面發(fā)揮了重要的歷史性作用。然而，隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和改革進程的不斷深入，財政轉移支付制度安排及其在運行中的負面問題逐漸凸顯。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：隨著形勢發(fā)展變化，現(xiàn)行財稅體制已經(jīng)不完全適應完善國家治理的客觀要求，我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的一些突出矛盾和問題也與財稅體制不健全有關[1]（p.17）。由此可見，作為我國財政體制中的重要制度安排，財政轉移支付制度改革已迫在眉睫。

（一）立法缺失和執(zhí)法失范減緩了財政轉移支付制度法治化進展

1.立法缺失制約財政轉移支付民主法治化。法治化是國家治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，只有以憲法作為保障，以完備的法律對財政轉移支付制度進行調(diào)整和規(guī)范，才能形成更加科學、高效、規(guī)范的財政轉移支付制度，這是財政法治的基本要求。我國的財政立法機構較為健全，全國人大及其常委會、全國人大財經(jīng)委員會、預算工作委員會、法律工作委員會等在財政立法的不同階段發(fā)揮作用，財政部門和稅務部門在財政法律的起草中發(fā)揮作用[11]（p.17）。從這一層面看，我國已經(jīng)具備了一些財政民主立法的基本條件，但財政法律的現(xiàn)狀并不成熟，財政轉移支付法律作為其中的一個部分，亦然如此。

我國財政法律法規(guī)層級較低，還沒有法律層面的財政基本法和稅收基本法。目前，以法律形式存在的財政法律僅有預算法、稅收征收管理法、企業(yè)所得稅法、個人所得稅法、政府采購法等，大量的財政行為只能由部門法規(guī)和行政法規(guī)等來規(guī)范。財政行為所依據(jù)的法律層級較低將制約財政活動的效率和規(guī)范性，進而也會影響財政活動的民主法治化程度。同時，財政基本法的缺失將制約政府間財政關系法、轉移支付法等法律的制定。稅收基本法的缺失也使得大量法規(guī)層面的稅收實體法缺少根本和依據(jù)，制約稅收領域法律的制定和發(fā)展。

2.執(zhí)法隨意導致財政轉移支付受人為因素干擾。在財政轉移支付制度的法律執(zhí)行層面，一直以來，我國缺乏制度化的央地分權機制。央地關系的協(xié)調(diào)主要靠政治談判，體現(xiàn)出較強的人治色彩，不符合法治化的要求。如國家審計署對17個省的一項審計調(diào)查顯示，這17個省2002年本級預算共編報中央補助收入936億元，僅為實際補助4149億元的22.5%，這部分沒有編入預算的中央補助資金，實際上脫離了地方人大的審查監(jiān)督，是人為因素干擾導致的結果[12]（p.43）。從歷史的角度看，財政轉移支付法律制度在發(fā)展中，逐漸從“人為”因素的制約中解放出來。世界各國的立法都在考慮如何將財政轉移支付的問題盡可能地法治化，避免人治模式下的隨意性和不公平性[13]，即以轉移支付法的形式排除“人治”的影響。從法律制度建設的層面看，我國財政轉移支付制度的制度運作過程難以避免人治模式下的隨意性和非公平性，而這與世界各國以法治方式排除對政府轉移支付受“人治”影響的形式存在差距。

我國由于轉移支付相關立法尚不完善，政策發(fā)揮了較多的作用。一方面，現(xiàn)行財政轉移支付制度主要依據(jù)的是中央政府各部委和地方政府出臺的有關“通知”和“決定”，中央可以憑借財政資金的流向引導地方政府，以至于在諸多依法屬于地方政府權限范圍內(nèi)的事項，地方也要跟隨中央的思路，從而使得有關中央和地方關系的法律權威受到損害；另一方面，地方政府本著地方利益的驅動，強調(diào)地方經(jīng)濟的發(fā)展，而現(xiàn)行的轉移支付法律缺乏關于轉移支付資金的撥付和使用監(jiān)督的制度，缺乏應有的法律責任機制等[14]（p.22），使得轉移支付的要素、對象、數(shù)額、時間、方式、限定等均缺乏明確的規(guī)范，隨意性較大，極容易受到人為因素的干擾。這都不符合財政法治化、國家治理現(xiàn)代化的要求。

（二）資金結構和分配方式不合理使財政轉移支付制度難以實現(xiàn)公平性

1.資金結構不科學難以實現(xiàn)均等化功能。作為一項重要的財政平衡制度，財政轉移支付具有對財政收入進行二次分配的職能，是彌補政府間縱向和橫向財政失衡的國家制度安排，其基本目標是實現(xiàn)各地區(qū)公共服務均等化及關注社會公平。當前，我國的轉移支付資金結構主要有稅收返還、均衡性轉移支付、專項轉移支付、原體制補助與決算補助五種轉移支付類型[15]。其中，專項轉移支付、原體制補助與決算補助不具有均等化功能，而均衡性轉移支付雖然具有這一效果，但在整個轉移支付中所占比例仍然較低。在轉移支付體系中，1994年財稅改革過程中為了減少來自地方的改革阻力形成的中央與地方妥協(xié)的產(chǎn)物——稅收返還比重過高，在一定程度上維護了地方政府的既得利益，不利于全國財政均等化實現(xiàn)和落后地區(qū)發(fā)展。

2.資金分配方式不科學難以發(fā)揮區(qū)域均衡效應。在轉移支付的資金分配方式上，當前的分配方式與國家治理現(xiàn)代化下的公平理念也有相悖的地方。如在2005年中央財政分配的239項專項支付項目中，有41項存在內(nèi)容交叉重復的問題，涉及資金15637億元[12]。在我國當前的轉移支付模式下，唯有一般性轉移支付能夠按照各地標準的財政收入和財政支出的差額以及轉移支付系數(shù)加以計算，其他的轉移支付方式都采用基數(shù)計算、增量返還等方式加以確定。在基數(shù)法、增量返還的分配方式下，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，勢必獲得更高的稅收返還額。這種分配方式并沒有實質上改變地方政府財力的分配格局，尤其是在我國當前一般性轉移支付在整個轉移支付結構中占比還偏少的現(xiàn)狀下，這一舉措不能達到彌補地區(qū)間財政不均衡的目的。因此，如何確定合理的影響財政轉移支付計算的各項因素以及各因素與轉移支付額度之間的公式還需繼續(xù)考量。

（三）管理層級過多和政出多門影響了財政轉移支付制度科學化發(fā)展

1.管理層級過多進一步惡化“跑部錢進”現(xiàn)象。我國在1994年財政分稅制改革后出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)級基層地方政府財政困難，是財政主體層級過多的表現(xiàn)之一。我國在中央、省級、市級、縣級和鄉(xiāng)級的五級政府建制下，每一級政府都可以作為財政的主體，使得財政層級過多且不規(guī)范，中央政府下?lián)艿呢斦Y金在經(jīng)過地方各級政府的層層盤扣后，到達基層政府已所剩無幾，從而衍生出政府間的過度博弈行為。如果不規(guī)范中央政府與地方政府間的不均衡的轉移支付，“跑部錢進”的現(xiàn)象就不止存在于中央政府與省級政府之間，在地方各層級政府間的財政資金分配中依舊如此。

2.政出多門降低了財政資金使用效率。當前，我國轉移支付管理的主體尚不明確，政出多門、多頭管理的現(xiàn)象廣泛地存在，缺乏協(xié)調(diào)使得部分轉移支付項目交叉或重復，這在一定程度上增加了地方政府的執(zhí)行成本，進而影響地方政府資金的實際使用效率。如包括發(fā)改委、財政部、民政部、科技部、文化部、衛(wèi)生部、交通部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、氣象局、國家防汛抗旱總指揮部辦公室等在內(nèi)的十多個中央政府部門都負責著一部分專項轉移支付資金的分配和管理[16]，若不能有效地協(xié)調(diào)，重復管理和資金分配的不合理必然會發(fā)生。

（四）民主參與機制和渠道缺失阻礙了財政轉移支付制度民主化發(fā)展步伐

1.轉移支付民主參與機制缺失。實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的目標，要求更多的社會公共事務的主體參與公共事務的管理。這在財政領域中體現(xiàn)為公眾有充分的參與公共財政決策的渠道，且其意見能夠得到尊重并反映到?jīng)Q策及監(jiān)督的全過程，也即“財政民主化”。當前，我國政府間轉移支付信息公開的透明度及有效性遠遠落后于其他公共財政信息。例如，我國預算法明確規(guī)定省級及以下層級政府接受上級政府的轉移支付，必須明確列入本級政府的預算范疇，明確編入預算方案，但實際上并不能被有效地執(zhí)行?！爸袊斦该鞫仍u估項目組”調(diào)查結果顯示：各省在轉移支付項目上僅公開了不足10%的信息，其余90%多的信息均未公開[17]（p.97）。此外，盡管學者提出了許多支出評價的指標體系，希望建立對公共決策的約束機制，但在實際操作中，財政決策的效率問題一直是困擾著相關工作者的一大難題，盡管學者提出了許多支出評價的指標體系，希望建立對公共決策的約束機制，但都沒有從根本上解決問題。地方政府各種財政資金的浪費以及由此滋生的腐敗不僅沒有因此而得到有效遏制，反而愈演愈烈。因此，如何建立我國財政轉移支付決策過程中的民主參與機制仍然任重道遠。

2.轉移支付民主決策渠道不暢。財政分權是實現(xiàn)財政民主決策的必要條件，一旦財政民主決策無法真正落實，財政民主化便無從談起。因此，轉移支付制度的核心不在稅權分配，也不在支出權限劃分，而在于決策權的轉移，即由中央政府決策轉向地方民眾決策。我國的財政體制自改革開放以來就呈現(xiàn)出由中央集權向地方分權轉變的趨勢，理論上講，地方政府更了解本地民眾對公共產(chǎn)品和公共服務的偏好，然而，現(xiàn)階段地方政府尚未樹立民主財政意識，地方財政決策權仍然掌握在地方相關管理部門，公眾參與財政決策的渠道不暢通，這直接影響了上級轉移支付資金的使用效率。

三、國家治理現(xiàn)代化視閾下財政轉移支付制度的優(yōu)化路徑

財政是國家治理的基礎和重要支柱。建立現(xiàn)代財政轉移支付制度是深化我國財稅體制改革的關鍵環(huán)節(jié)，也是提升國家治理能力的重要內(nèi)容與制度保障。在我國加速推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，當務之急應立足于提升國家治理能力，從立法執(zhí)法、管理機構、表達機制和資金分配結構等方面逐步推進我國財政轉移支付制度建設。

（一）加強立法執(zhí)法，推進財政轉移支付制度法治化建設

1.健全法律體系，使政府間行為有法可依。完善我國的轉移支付法律，需要制定特定的財政轉移支付法，健全財政轉移支付的法律體系，從基礎性、本源性的法律原則出發(fā)，結合財政預算等其他財政制度的具體法律規(guī)則的制定。結合財政轉移支付權力法定、權利義務法定與責任法定三者，對政府間轉移支付的原則、目標、形式、資金分配方式和撥付流程等加以明確，同時對地方政府使用轉移支付資金的用途、方式、監(jiān)督形式、處罰規(guī)則以及對轉移支付資金的管理等進行規(guī)范。通過這一舉措，使轉移支付資金的使用可以在規(guī)范的法律框架內(nèi)運行，使地方政府間的轉移支付行為有法可依、依法而治。同時，財政基本法、稅收基本法、預算法等配套的法律制度也應盡快建立和完善起來。

2.強化法治思維和方式，提升依法行政水平。能否按照法治的原則推進制度建設和創(chuàng)新，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要尺度標準。具體到財政轉移支付實踐中，要明確其法治化目標，將法治理念、法治精神、法治原則和法治方法貫穿到財政轉移支付制度中。在現(xiàn)行的轉移支付法律中，規(guī)范對轉移支付主體及其權力、義務的規(guī)定，建立一套嚴格的申請、審核、批準和救濟程序，完善關于轉移支付資金的撥付和使用監(jiān)督的制度及相應的法律責任機制等，使得轉移支付的要素、對象、數(shù)額、時間、方式、限定等形成規(guī)范，避免人為因素的干擾。通過科學分析，按法定程序及時調(diào)整，避免人治模式下的隨意性和不公平性，即嚴格按照轉移支付法的形式排除人治的影響。

（二）調(diào)整資金結構和分配方式，推進財政轉移支付制度公平性建設

1.優(yōu)化轉移支付資金結構，建立高效合理的制度框架。優(yōu)化轉移支付結構的目標應該是建立一套以一般性轉移支付和專項轉移支付并重的轉移支付格局。一般性轉移支付在轉移支付結構中的重要性是由其彌補地區(qū)間橫向財力差距、加強財政均等化的功能和性質決定的，而我國目前地區(qū)間經(jīng)濟社會差距明顯、中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的公共服務水平亟待提高、財政的轄區(qū)間外溢效應等需要大量的專項轉移支付加以調(diào)整。同時，稅收返還、原體制補助和結算補助是在過去的財政改革過程中遺留的問題，不利于轉移支付目標的實現(xiàn)，應逐步加以取代和消減，稅收返還的規(guī)模應該逐步收縮，體制補助與結算補助應該進行整合和簡化，將其轉化為一般性轉移支付或專項轉移支付，并且使用科學的分配標準測量方法加以計算，最終建立一般性轉移支付與專項轉移支付并重、功能明確、互不交叉并且高效運行的財政轉移支付制度框架。

2.調(diào)整轉移支付資金分配方式，促進資金分配方式更加公平。財政轉移支付資金采用因素法與基數(shù)法相比的優(yōu)勢在于，能夠有效降低測算轉移支付標準和額度的人為因素影響，有利于實現(xiàn)轉移支付資金分配的科學性、合理性和公平性。如今使用因素法代替基數(shù)法已經(jīng)成為轉移支付分配方式改進的共識，但在我國原有轉移支付利益分配格局一定、財政轉移支付總體發(fā)展尚不全面的現(xiàn)實下，因素法還難以全面引入，較為可行的方法是啟用基數(shù)法與因素法相結合的方式逐步向因素法過渡。在因素的選擇上，應遵循全面、客觀的原則，用稅制、人口、自然環(huán)境、經(jīng)濟實力、社會發(fā)展和特殊因素等確定各地的需求水平[18]，形成科學、高效、公平的轉移支付資金分配標準和方法。

（三）強化統(tǒng)一管理，推進財政轉移支付制度科學化建設

1.建立全國統(tǒng)一管理機構，規(guī)范轉移支付管理主體行為。一個完善、成熟的政府間財政轉移支付制度需要專門的轉移支付管理機構來進行政府間財政關系的調(diào)整，對轉移支付的整個過程進行科學、系統(tǒng)的管理。當前，轉移支付的專業(yè)化管理是發(fā)展的必然趨勢。根據(jù)我國的實際情況，可以成立一個專門機構——政府間財政轉移支付委員會或在財政部下設立一個相對獨立的轉移支付局，進行財政轉移支付的管理，行使一定的行政職能。這個機構應該負責對財政轉移支付資金分配方法的設計、分配方向的確定，以及轉移支付資金使用的跟蹤和評估，對最終效果進行調(diào)查、監(jiān)督和考評等，以此不斷促進財政轉移支付資金使用效率的提高，實現(xiàn)更加完善的轉移支付制度建設。

2.減少財政管理層級，推行扁平化管理。扁平化管理模式旨在解決政府的科層制弊端，具有敏捷、靈活、快速、高效等優(yōu)點，減少管理層次，形成一條自上而下最短的指揮鏈，節(jié)省管理成本，同時利用分權管理優(yōu)勢提升管理效率[19]。推行財政領域的扁平化管理既符合財政轉移支付制度化和規(guī)范化的要求，也符合其追求管理效率的要求。在堅持1994年改革的基本制度成果的基礎上，我國的財政體制改革應推行減少財政層級的扁平化改革，以實行“鄉(xiāng)財縣管”和財政領域的“省直管縣”為重點，在此基礎上，方能形成合理的轉移支付制度安排，進而規(guī)范各級政府之間的財政撥款行為，減少中央政府與地方政府之間轉移支付的規(guī)模，最終推進財政轉移支付制度的規(guī)范化、合理化。

（四）構建民主參與機制和渠道，推進財政轉移支付制度民主化建設

1.提高財政透明度，保障公民財政知情權和監(jiān)督權。提高轉移支付的透明度，不僅是財政轉移支付制度民主化的前提和基礎，也是推進財政轉移支付制度民主化建設的要求。這不僅有利于促進轉移支付制度本身的規(guī)范化、提高財政的總體透明度和規(guī)范地方政府財政行為等，同時也有利于公民參加財政決策以及加強對財政轉移支付的民主監(jiān)督。財政轉移支付主體可以通過公開轉移支付分配標準、分配方法、分配結果的相關數(shù)據(jù)和信息，以及財政轉移支付資金的使用情況等方式增加財政轉移支付的公開性、透明度，保障公民的知情權和財政民主監(jiān)督權。

2.落實預決算制度，建立健全財政民主表達機制。當前，我國的財政轉移支付制度并不規(guī)范，加強對轉移支付資金的監(jiān)督成為財政轉移支付制度規(guī)范化建設和民主化建設的重要方面，而預算制度民主作為財政民主監(jiān)督的重要組成部分，也是財政民主的重要發(fā)展方向之一。我國的預算法及其實施條例明確規(guī)定地方政府要將接受的轉移支付資金編入預算，但實際上“預算編報不完整”的問題大量存在。因此，當前轉移支付制度改革以及預算改革都應該將轉移支付資金納入預決算管理的范圍，加強對轉移支付資金管理和使用的監(jiān)控；同時加大各級人民代表大會對政府預決算的審查力度，確保各級政府預算的公開性和民主性，使政府預算透明化，逐漸完善并最終形成有效的預算監(jiān)督和征詢機制，為公民進行財政民主表達提供保障。這既是我國財政轉移支付制度規(guī)范化的要求，也是其民主化的要求。

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[責任編輯：楊健]

Abstract：

The establishment of modern financial transfer payment system is the key

guarantee for deepening national governance system and abilitity modernation.

The value need for legalization， fairness， democratization and scientification is the value aim to build modern fiscal transfer payment system. Considering the status of Chinas fiscal transfer payment system， there are some problems such as lack of legislation and law enforcement， unfair allocation and distribution of funds， multiple political channels， and poor democratic expression. In order to improve the ability of China governance， it is imperative to optimize the institutional mechanisms of Chinas fiscal transfer payment system from four aspects： promoting transfer payment legislation， optimizing fund allocation structure， unifying management entities， and improving democratic mechanism.

Key words：

China Governance， Governance Modernization， Financial Transfer Payment System， Value Dimension， Path Optimization