劉雨辰
冷戰(zhàn)結(jié)束以來,朝鮮半島經(jīng)常成為各國關(guān)注的焦點(diǎn),作為冷戰(zhàn)時(shí)期美蘇對(duì)抗的橋頭堡、美蘇兩大陣營對(duì)抗最凸顯的犧牲品,其特殊的地緣政治特點(diǎn)及歷史因素是導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因之一。當(dāng)前,隨著平昌冬奧會(huì)的成功舉行,朝韓領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)現(xiàn)了歷史性的會(huì)晤,美朝峰會(huì)也在緊密籌劃中,朝鮮半島迎來了和平之春。在此之前,朝韓雙方先后爆發(fā)過大青島海戰(zhàn)、“天安艦事件”“延坪島炮擊事件”等軍事沖突及危機(jī)事件,局部戰(zhàn)爭的陰霾也數(shù)次籠罩在這一片小小的半島之上,但朝鮮戰(zhàn)爭以后,朝鮮半島并未爆發(fā)嚴(yán)重的軍事沖突,除了大國因素的影響之外,韓國在危機(jī)爆發(fā)之后的管理處置也是十分關(guān)鍵的一環(huán)。2015年8月,朝韓地雷事件爆發(fā),這起事件可視為一次典型的國際危機(jī)事件,從危機(jī)爆發(fā)到危機(jī)解除持續(xù)時(shí)間較短,在此期間,韓國政府的危機(jī)管理模式具有一定的典型性。
此次朝韓地雷事件發(fā)生于2015年8月,時(shí)值舉行年度“乙支·自由衛(wèi)士”韓美聯(lián)合軍演前夕,再結(jié)合中國定于2015年9月3日舉行的紀(jì)念抗日戰(zhàn)爭勝利70周年閱兵活動(dòng),可謂是時(shí)間點(diǎn)較為敏感。
兩名韓方士兵在朝韓非軍事區(qū)韓方一側(cè)因地雷被炸傷成為這次危機(jī)事件的導(dǎo)火索,而后續(xù)韓方重啟對(duì)朝廣播等動(dòng)作成為危機(jī)加劇的催化劑,發(fā)展成為朝韓雙方的軍事對(duì)抗。
韓國當(dāng)?shù)貢r(shí)間8月4日7時(shí)35分許,兩名韓方士兵被炸傷,青瓦臺(tái)危機(jī)管理情況室迅速做出反應(yīng),于10時(shí)許向時(shí)任總統(tǒng)樸槿惠提交第一份報(bào)告,報(bào)告內(nèi)容為“在進(jìn)行朝韓非軍事區(qū)巡邏活動(dòng)過程中,因異常爆炸物導(dǎo)致2人受傷”。8月5日下午,韓國國家安保室長金寬鎮(zhèn)提交了內(nèi)容為“推測并非異常爆炸物而是朝鮮木盒地雷”的報(bào)告。8月6日—7日,由韓國國防部、聯(lián)合參謀本部、軍隊(duì)情報(bào)機(jī)關(guān)、駐韓聯(lián)合國軍司令部人員參與進(jìn)行的現(xiàn)場聯(lián)合調(diào)查得出結(jié)論,判斷是朝方埋設(shè)的木盒地雷引起了整個(gè)事件。由于駐韓聯(lián)合國軍司令部人員參與了這次調(diào)查,事件的影響逐漸擴(kuò)散。8月8日,韓國國家安全保障會(huì)議常任委員會(huì)召開會(huì)議得出最終結(jié)果;9日,國防部等機(jī)構(gòu)出臺(tái)詳細(xì)應(yīng)對(duì)計(jì)劃報(bào)告。在這一段時(shí)間,韓方媒體并沒有進(jìn)行報(bào)道,這些動(dòng)態(tài)在事后才得以披露。
8月11日,青瓦臺(tái)發(fā)言人召開記者會(huì),稱“此次事件是朝方非法侵犯朝韓軍事分界線,并有意埋設(shè)木盒地雷導(dǎo)致的明顯挑釁行為”,“要求朝方對(duì)地雷挑釁進(jìn)行道歉并嚴(yán)肅處理責(zé)任人”。當(dāng)日,樸槿惠在青瓦臺(tái)接見英國外交大臣菲利普·哈蒙德期間,就地雷事件談到“韓國政府將以強(qiáng)有力的對(duì)朝威懾力為基礎(chǔ)持續(xù)對(duì)朝施壓,同時(shí)繼續(xù)為能和朝鮮展開對(duì)話付出努力”。11日17時(shí)起,韓軍重啟了中斷11年之久的對(duì)朝廣播,并要求保持鞏固的軍事防備態(tài)勢。
8月17日,韓國外交部長官尹炳世在會(huì)見美國參議員湯姆·科頓時(shí)表示,朝鮮在朝韓非軍事區(qū)發(fā)起的“地雷挑釁”如實(shí)地顯示出半島分裂70年的現(xiàn)實(shí)。18日上午,韓國政府以駐聯(lián)合國大使的名義向聯(lián)合國安理會(huì)主席發(fā)函,對(duì)朝鮮在朝韓非軍事區(qū)埋設(shè)地雷事件表示遺憾,并敦促朝鮮不要進(jìn)行“新一輪挑釁”。當(dāng)日,韓國軍方官員稱,就該事件駐韓聯(lián)合國軍司令部停戰(zhàn)委員會(huì)已向朝方提議舉行將軍級(jí)會(huì)談。此類將軍級(jí)會(huì)談在“天安艦事件”后也提出過,但遭到朝方拒絕。
8月20日,危機(jī)繼續(xù)發(fā)酵。當(dāng)?shù)貢r(shí)間15時(shí)53分和16時(shí)12分,朝鮮分兩次向韓方一側(cè)發(fā)射4枚炮彈;16時(shí)50分,朝鮮以勞動(dòng)黨中央書記金養(yǎng)健的名義向韓國國家安保室長金寬鎮(zhèn)發(fā)出信函,稱韓方對(duì)朝廣播是對(duì)朝宣戰(zhàn),要求立即停止喊話。與此同時(shí),朝鮮還以人民軍總參謀部名義向韓國國防部發(fā)出通知,要求韓方自20日17時(shí)起,48小時(shí)內(nèi)停止對(duì)朝喊話并拆除相關(guān)設(shè)備,否則朝軍將采取軍事行動(dòng)。作為還擊,韓軍于17時(shí)4分向朝方發(fā)射29枚炮彈,并下令朝韓軍事分界線北側(cè)500米范圍的鏈川、江華島居民進(jìn)行避險(xiǎn)。18時(shí)許,樸槿惠主持召開國家安全保障會(huì)議,并下令果斷應(yīng)對(duì)朝鮮挑釁。
8月21日10時(shí)40分,韓國以統(tǒng)一部長官洪容杓的名義向朝鮮發(fā)出信函,內(nèi)容主要是表明韓方將堅(jiān)決應(yīng)對(duì)朝軍挑釁,朝方以“發(fā)件人不對(duì)”為由拒收信函。16時(shí)許,朝鮮以勞動(dòng)黨中央書記金養(yǎng)健的名義向韓國發(fā)出通知,提議與韓國舉行高級(jí)別對(duì)話。18時(shí)許,韓國回應(yīng)朝鮮同意進(jìn)行對(duì)話,雙方商定于8月22日18時(shí)在板門店進(jìn)行對(duì)話。
8月22日18時(shí)許,韓方以國家安保室長金寬鎮(zhèn)和統(tǒng)一部長官洪容杓為代表,朝方以勞動(dòng)黨中央書記金養(yǎng)健和人民軍總政治局局長黃炳誓為代表,在板門店韓方一側(cè)“和平之家”舉行會(huì)談,經(jīng)過長達(dá)43小時(shí)的會(huì)談,朝韓雙方于8月25日凌晨達(dá)成協(xié)議,朝方解除準(zhǔn)戰(zhàn)時(shí)狀態(tài),韓方停止對(duì)朝廣播。至此,該危機(jī)事件以談判方式得到緩解。
由于國際危機(jī)具有突發(fā)性、緊迫性、擴(kuò)散性等特點(diǎn),這就對(duì)國際危機(jī)管理提出了一定的要求。首先,國際危機(jī)管理要求決策單位具有大局觀。要從國際體系層面考慮對(duì)該危機(jī)的處置方式,尤其要考慮到危機(jī)地區(qū)各方勢力博弈形勢,做出符合局勢發(fā)展情況的決策。其次,國際危機(jī)管理要求決策單位注重時(shí)效性。只有及時(shí)做出決策并進(jìn)行危機(jī)管理,才能遏制住謠言的擴(kuò)散和蔓延,轉(zhuǎn)“?!睘椤皺C(jī)”。再次,國際危機(jī)管理要求決策單位發(fā)揮能動(dòng)性。國際危機(jī)由于擴(kuò)散性強(qiáng)且前景不明確,為防止國際危機(jī)失控升級(jí)為國際戰(zhàn)爭,決策單位要充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性,通過談判、調(diào)停、斡旋等方式力爭將國際危機(jī)控制在一定范圍內(nèi)。
國家安全保障會(huì)議 該機(jī)構(gòu)成立于1963年12月14日,職能為匯集旨在制定國家安保政策計(jì)劃的資料,研究預(yù)防國家出現(xiàn)非常事態(tài)和危機(jī)的策略,研究在戰(zhàn)時(shí)或類似非常事態(tài)下政府和主要機(jī)關(guān)的部署,研究如何保障集體安全以及應(yīng)對(duì)非常事態(tài)時(shí)如何動(dòng)員人力、產(chǎn)業(yè)資源的政策等。人員由總統(tǒng)、國務(wù)總理、國家情報(bào)院長、統(tǒng)一部長官、外交通商部長官、國防部長官、總統(tǒng)秘書室長、國家安全保障會(huì)議事務(wù)處長、財(cái)政經(jīng)濟(jì)部及安全行政部長官、總統(tǒng)提名的無任所國務(wù)委員及總統(tǒng)委任的若干委員組成。
各政府時(shí)期危機(jī)管理機(jī)構(gòu) 從金大中政府時(shí)期起,危機(jī)管理逐漸受到政府的重視。金大中政府時(shí)期,在國家安全保障會(huì)議設(shè)立事務(wù)處,作為秘書機(jī)構(gòu),并在事務(wù)處內(nèi)設(shè)立危機(jī)管理室。盧武鉉政府前期,將事務(wù)處內(nèi)的危機(jī)管理室擴(kuò)編為危機(jī)管理中心,該中心因2003年發(fā)生的大邱地鐵火災(zāi)案而設(shè)立;盧武鉉政府后期,新設(shè)立統(tǒng)一外交安保政策室,設(shè)立于其下屬的危機(jī)管理部門替代了先前的危機(jī)管理中心。李明博政府前期,將危機(jī)情報(bào)情況室設(shè)立于外交安保首席室下,獨(dú)立于國家安全保障會(huì)議之外;李明博政府后期,由于“天安艦事件”和“延坪島炮擊事件”的影響,在總統(tǒng)秘書室中設(shè)立國家危機(jī)管理室,當(dāng)國家發(fā)生危機(jī)時(shí)負(fù)責(zé)初期應(yīng)對(duì)指揮及平時(shí)危機(jī)管理等。樸槿惠政府時(shí)期,設(shè)立青瓦臺(tái)國家安保室,作為“防止政策混亂,加強(qiáng)危機(jī)管理,構(gòu)建外交、安保、統(tǒng)一政策的控制塔”,在國家安保室下設(shè)立危機(jī)管理中心,希望構(gòu)筑國家層面的危機(jī)管理系統(tǒng),其中包括“預(yù)防—準(zhǔn)備—應(yīng)對(duì)—恢復(fù)”的指導(dǎo)方針,同時(shí)將“國家戰(zhàn)爭指導(dǎo)方針”和“國家危機(jī)管理方針”一同納入執(zhí)行體系中。
韓美聯(lián)合危機(jī)管理體制 韓國作為美國在亞太的盟友之一,其將與美國的關(guān)系視為外交的“基軸”。雖然美方的加入會(huì)一定程度上增強(qiáng)韓方的危機(jī)管理能力,但是由于韓軍仍未完全收回戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán),駐韓美軍及韓美聯(lián)合機(jī)構(gòu)在韓方處置危機(jī)期間,也會(huì)對(duì)相關(guān)舉措進(jìn)行規(guī)制。同時(shí),韓美有關(guān)國家安全及軍事的相關(guān)情報(bào)共享體制,會(huì)導(dǎo)致韓國對(duì)美協(xié)商能力受限,容易被美方利益束縛,難以完全自主開展符合自身利益的活動(dòng)。總的來說,韓美聯(lián)合危機(jī)管理體制一定程度上制約了韓方軍事主權(quán)及國家自主性。
韓國政府危機(jī)管理目標(biāo) 危機(jī)從爆發(fā)至完全解除需要一個(gè)過程,在這一過程中,需要制定合理的危機(jī)管理目標(biāo)。著名危機(jī)管理學(xué)者丹尼爾·弗雷認(rèn)為,國際危機(jī)管理有3個(gè)主要目標(biāo):通過限制和控制可能導(dǎo)致的突發(fā)性沖突以避免戰(zhàn)爭;消除潛在的沖突以化解危機(jī);建立或發(fā)展危機(jī)管理的組織和制度,以應(yīng)對(duì)將來可能發(fā)生的危機(jī)。
結(jié)合此次地雷事件,事件第一階段,韓國政府僅要求朝方對(duì)挑釁行為進(jìn)行道歉并處理責(zé)任人,卻采取了導(dǎo)致事件升級(jí)的重啟對(duì)朝廣播這一舉措,這可以佐證韓國政府在這一階段對(duì)危機(jī)管理目標(biāo)的認(rèn)識(shí)并不明確。既想緩和危機(jī)又采取升級(jí)危機(jī)的舉措,可謂是南轅北轍,最終引發(fā)朝方的強(qiáng)烈回?fù)?。事件第二階段,由于雙方實(shí)施了互相炮擊,朝方還向韓方發(fā)出限時(shí)48小時(shí)的最后通牒,戰(zhàn)爭一觸即發(fā)。韓國政府通過召集國家安全保障會(huì)議進(jìn)行危機(jī)管理,該階段韓國政府的危機(jī)管理目標(biāo)較為明確,即“果斷應(yīng)對(duì)朝鮮挑釁”,事件的轉(zhuǎn)折是朝方突然轉(zhuǎn)身建議談判,韓國政府“順?biāo)浦邸钡赝庹勁?,并最終化“?!睘椤皺C(jī)”,達(dá)成協(xié)議。
30多年來,馮新云夫妻倆一直精心照料著母親,她從未覺得自己苦自己累,也從未想過放棄和逃避,為了照顧好母親,多年來她沒從出過一次遠(yuǎn)門。馮新云說:“母親生我養(yǎng)我不容易,我心甘情愿照顧老人家,吃苦受累算不上什么,只盼望著老人能開心地生活?!彼闷狡椒卜驳氖?、點(diǎn)點(diǎn)滴滴的情,贏得了周圍群眾的贊美?!?/p>
韓國政府危機(jī)管理手段 手段是達(dá)成目標(biāo)的工具,喬納森·威肯費(fèi)爾德和麥克爾·布雷徹曾總結(jié)過最常用的危機(jī)管理手段,分為7種基本類型:談判、調(diào)停、多重手段但不包括使用暴力、非軍事性施壓、不使用暴力的軍事手段、包括使用暴力的多重手段、使用暴力。
結(jié)合此次地雷事件,事件第一階段,在青瓦臺(tái)發(fā)言人召開記者會(huì)及總統(tǒng)與英國外交大臣的談話中,主要使用了“非軍事性施壓”,或者稱“輿論戰(zhàn)”的手段,從社會(huì)媒體層面給朝方施加壓力;重啟對(duì)朝廣播對(duì)于朝方而言也是一種“輿論戰(zhàn)”手段,但因主要由軍方實(shí)施,軍事色彩較為濃重,可以歸類為“不使用暴力的軍事手段”;駐韓聯(lián)合國軍司令部停戰(zhàn)委員會(huì)向朝方提議舉行將軍級(jí)會(huì)談,則是第三方調(diào)停的手段,由于朝鮮半島并未簽署《和平協(xié)定》,停戰(zhàn)委員會(huì)仍發(fā)揮著調(diào)停的作用。事件第二階段,朝方首先對(duì)韓方實(shí)施炮擊,后韓方進(jìn)行還擊,這是完完全全的“軍事手段”,或者說“使用暴力的手段”。而后,在朝方主動(dòng)“示弱”情況下韓方接受談判,達(dá)成協(xié)議,可謂是“談判手段”。
總的來看,整個(gè)事件過程中,韓方危機(jī)管理手段并未超出上述類型,且能根據(jù)局勢的緊張程度選擇合適的手段,顯示出韓國政府進(jìn)行危機(jī)管理較為成熟。
韓國政府危機(jī)管理原則 危機(jī)管理中的原則是指危機(jī)管理行為體在應(yīng)對(duì)危機(jī)過程中形成的基本經(jīng)驗(yàn)和一般規(guī)律,其與注重危機(jī)管理的技巧和策略的手段具有明顯的區(qū)別。一般說來,危機(jī)當(dāng)事方都傾向于以和平方式解決危機(jī),對(duì)戰(zhàn)爭的使用可謂慎之又慎,這同時(shí)就要求危機(jī)當(dāng)事方中至少有一方或更多方需要作出讓步。
結(jié)合此次地雷事件,可以簡單地對(duì)韓國政府的危機(jī)管理原則進(jìn)行提煉。
首先是戰(zhàn)略先行原則。任何危機(jī)的處置過程都要在一個(gè)大的戰(zhàn)略指導(dǎo)下進(jìn)行,沒有大戰(zhàn)略的危機(jī)管理將導(dǎo)致無序。在此次地雷事件中,韓國政府總體圍繞著其戰(zhàn)略方針制定具體舉措,特別是改變了過去“以同等手段進(jìn)行同等烈度回?fù)簟钡淖鲬?zhàn)原則,改為“加倍回?fù)?,先打后?bào)”,這是韓方在近年來少有的強(qiáng)硬姿態(tài)。韓方對(duì)朝戰(zhàn)略與美國的東北亞戰(zhàn)略綁在一起,正是在這種形勢下,其危機(jī)管理行為十分符合其自身戰(zhàn)略考量。
其次是信息控制原則。分為正面信息和負(fù)面信息的控制,無論是正面信息還是負(fù)面信息,在輿論力量日趨強(qiáng)大的時(shí)代,都不可一股腦向公眾傳遞。此次地雷事件中,在起先并未確知是地雷時(shí),韓方封鎖了消息。得知事件結(jié)果后,韓國青瓦臺(tái)發(fā)言人出面發(fā)布消息,通過官方消息避免謠言的大肆傳播。其后,韓國政府側(cè)重發(fā)布韓方主動(dòng)提議緩和危機(jī)的正面消息,炮擊事件導(dǎo)致危機(jī)升級(jí)后,為安撫民心并表明姿態(tài),韓方多做強(qiáng)硬表態(tài)并表示堅(jiān)決應(yīng)對(duì)挑釁??傮w看來,韓方在危機(jī)管理過程中,正是遵循了信息控制原則,并未出現(xiàn)發(fā)布信息不及時(shí)或傳遞錯(cuò)誤信息的情況。
美國因素 此次地雷事件發(fā)生于美韓舉行“乙支·自由衛(wèi)士”聯(lián)合軍演前夕,而危機(jī)升級(jí)為雙方炮擊當(dāng)天,美韓聯(lián)合軍演正在舉行,其中或多或少有向美韓聯(lián)合軍演“示威”的成分。對(duì)此次雙方炮擊,美國國防部負(fù)責(zé)亞太安全事務(wù)的助理防長大衛(wèi)·希爾表示,“美國對(duì)朝鮮的挑釁行為感到擔(dān)憂,美方呼吁朝鮮能夠在語言和行動(dòng)上有所克制,避免朝鮮半島局勢的進(jìn)一步升級(jí)”,“美國正在密切監(jiān)視朝鮮半島局勢的發(fā)展”,他還重申了美國對(duì)韓國的安全承諾,并稱將與韓方保持密切溝通。
此次韓國政府的國際危機(jī)管理過程中,由于美韓同盟這層關(guān)系,加之美韓聯(lián)合危機(jī)管理體制的加成,定會(huì)影響韓國政府危機(jī)決策。在戰(zhàn)略層面上,韓國被綁在美國的戰(zhàn)車上,考慮到美國的“對(duì)朝忍耐”政策,韓國政府最后接受以談判的形式化解危機(jī)并不令人意外。在戰(zhàn)術(shù)層面上,韓國至今未收回戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制權(quán),如若發(fā)生戰(zhàn)爭,韓軍不能掌握戰(zhàn)場主動(dòng)權(quán)。因此,韓國政府不會(huì)也不能輕易挑起戰(zhàn)爭。
俄羅斯因素 2015年是世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年,俄羅斯作為反法西斯戰(zhàn)爭的參戰(zhàn)國,更加明白和平的可貴。朝韓導(dǎo)致危機(jī)升級(jí)的相互炮擊發(fā)生之后,俄羅斯外交部發(fā)言人扎哈羅娃指出,“當(dāng)前朝鮮半島局勢趨于緊張,朝韓雙方在軍事分界線附近區(qū)域的相互炮擊令人擔(dān)憂。在當(dāng)前情況下,朝韓雙方應(yīng)保持最大限度的克制,避免采取可能導(dǎo)致局勢惡化的行動(dòng)”。
事實(shí)上,自從蘇聯(lián)解體以后,俄羅斯的大國地位日趨弱化,其在朝鮮半島的影響力也逐漸走低。考慮到朝鮮半島的現(xiàn)實(shí)狀況,俄羅斯通過考量國家利益,在危機(jī)過程中更多地充當(dāng)旁觀者的角色,在韓國政府國際危機(jī)管理過程中,俄羅斯因素的影響可謂是少之又少。
中國因素 地雷事件發(fā)生于中國9月3日紀(jì)念抗日戰(zhàn)爭勝利70周年閱兵活動(dòng)前夕,而此次閱兵活動(dòng),同時(shí)邀請(qǐng)了朝韓雙方共同參加。在這一敏感時(shí)期,中國對(duì)危機(jī)給予高度關(guān)注是理所當(dāng)然的,且作為東北亞負(fù)責(zé)任的大國,中國當(dāng)然希望朝鮮半島和周邊地區(qū)穩(wěn)定,中國在維護(hù)朝鮮半島和平與穩(wěn)定、促進(jìn)東北亞地區(qū)繁榮與發(fā)展方面發(fā)揮著突出重要的作用。
朝韓炮擊發(fā)生后,中國外交部發(fā)言人華春瑩召開記者會(huì),對(duì)朝鮮半島形勢答記者問,稱“作為朝鮮半島的近鄰,中方高度關(guān)注半島局勢動(dòng)向,對(duì)近日發(fā)生的事態(tài)深表關(guān)切。中方堅(jiān)定維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定,反對(duì)任何制造緊張的行為。我們敦促有關(guān)方面保持冷靜克制,通過接觸對(duì)話妥善處理當(dāng)前事態(tài),停止任何可能導(dǎo)致緊張升級(jí)的行動(dòng)。中方愿同有關(guān)各方一道,共同致力于半島的和平穩(wěn)定大局”。事實(shí)證明,危機(jī)最終朝向緩和方向發(fā)展并最終化解,應(yīng)有中國的一份功勞。
朝鮮半島大國勢力云集,是大國博弈的競技場,而身處其中的朝韓雙方,則更像是“鯨魚群中的蝦米”,無法左右自己的命運(yùn)。此既有歷史的原因,又是地緣政治的產(chǎn)物。當(dāng)前,隨著平昌冬奧會(huì)的成功召開,朝鮮借此契機(jī)主動(dòng)示好,促成了朝韓首腦會(huì)晤,這是朝鮮領(lǐng)導(dǎo)人首次踏上韓國國土,雙方在板門店附近“和平之家”舉行會(huì)談,簽署并發(fā)表了《板門店宣言》,稱“將緩和半島軍事緊張,消除戰(zhàn)爭風(fēng)險(xiǎn)”,“朝韓將為在半島構(gòu)建牢固的永久性和平機(jī)制積極合作,終結(jié)半島停戰(zhàn)狀態(tài)并建立牢固的和平機(jī)制是刻不容緩的歷史使命”,同時(shí)還宣布韓國總統(tǒng)文在寅將于2018年秋天訪問平壤。與此同時(shí),美朝峰會(huì)也在緊密籌劃之中,朝鮮半島最終得以迎來“和平的曙光”。