馮　晨

(1.武警學(xué)院 研究生隊(duì)，河北 廊坊　065000; 2.北京通州區(qū)公安消防支隊(duì)，北京　101101)

隨著時(shí)代的進(jìn)步和教育改革的不斷發(fā)展，越來越多的家長(zhǎng)認(rèn)識(shí)到了兒童早期教育的重要性，各種形式的兒童早期教育機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱早教機(jī)構(gòu))也應(yīng)運(yùn)而生。本文就早教機(jī)構(gòu)的屬性和功能進(jìn)行分析，對(duì)早教機(jī)構(gòu)進(jìn)行定性，討論早教機(jī)構(gòu)消防備案流程中存在的問題，有針對(duì)性地提出適合早教機(jī)構(gòu)的消防備案流程及相應(yīng)對(duì)策。

1　早教機(jī)構(gòu)消防備案流程中存在的問題

早教機(jī)構(gòu)作為嬰幼兒接受早期啟蒙教育和智力開發(fā)的場(chǎng)所，其實(shí)際使用經(jīng)營(yíng)性質(zhì)具備幼兒園、托兒所、中小學(xué)校的功能，同時(shí)又具備公共娛樂場(chǎng)所的功能，這種特殊的公共娛樂場(chǎng)所針對(duì)的服務(wù)對(duì)象是未成年的嬰幼兒。在受理早教機(jī)構(gòu)的消防備案申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)該按照幼兒園、托兒所、中小學(xué)校等人員密集場(chǎng)所的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行受理和審批，所依據(jù)的法律條文也應(yīng)按照人員密集場(chǎng)所的有關(guān)規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

1.1　消防備案申報(bào)主體屬性不清

根據(jù)《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第15條第1款第2項(xiàng)之規(guī)定，建設(shè)單位在申報(bào)消防設(shè)計(jì)備案和竣工驗(yàn)收消防備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交該單位的合法身份證明文件。建設(shè)單位的合法身份證明文件包括工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書等[1]。為了規(guī)避相關(guān)法律、法規(guī)和技術(shù)規(guī)范中的強(qiáng)制性條款，大多數(shù)早教機(jī)構(gòu)在申報(bào)消防備案時(shí)使用企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書。企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書中只顯示早教機(jī)構(gòu)的名稱和投資人姓名，未標(biāo)明企業(yè)性質(zhì)、企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)、經(jīng)營(yíng)范圍等。早教機(jī)構(gòu)的名稱大都是教育咨詢公司、教育服務(wù)公司、教育科技服務(wù)公司等，并不能真實(shí)反映申報(bào)機(jī)構(gòu)的實(shí)際使用性質(zhì)。消防部門在受理消防備案申請(qǐng)時(shí)，無法判定和辨別該申報(bào)主體的實(shí)際性質(zhì)，無法確定申報(bào)主體是公司企業(yè)還是兒童早期教育場(chǎng)所。

1.2　申報(bào)單位經(jīng)營(yíng)范圍不明

在早教機(jī)構(gòu)所取得的工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照中，經(jīng)營(yíng)范圍大都是教育咨詢、教育服務(wù)、教育技術(shù)推廣、教育培訓(xùn)等。按照經(jīng)營(yíng)范圍中所列內(nèi)容，無法界定兒童早期教育和教育咨詢之間的區(qū)別，到底哪些內(nèi)容屬于教育咨詢，哪些內(nèi)容屬于兒童早期教育，因此，從營(yíng)業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營(yíng)范圍中無法明確其可以從事哪些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。消防機(jī)構(gòu)在受理行政許可時(shí)，無法將早教機(jī)構(gòu)按照兒童早期教育場(chǎng)所進(jìn)行受理，只能將其列為普通公司按照企業(yè)辦公類進(jìn)行受理。

1.3　建設(shè)單位申報(bào)場(chǎng)所使用性質(zhì)模糊

早教機(jī)構(gòu)在申報(bào)消防備案時(shí)，由于其主體性質(zhì)為公司，同時(shí)申報(bào)的建設(shè)單位取得的是由工商行政管理部門核發(fā)的工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，消防部門對(duì)其場(chǎng)所的使用性質(zhì)無法準(zhǔn)確定性。當(dāng)行政許可申報(bào)主體建設(shè)單位為公司時(shí)，場(chǎng)所使用性質(zhì)只能按照辦公類場(chǎng)所為之定性。與此同時(shí)，在消防部門現(xiàn)在使用的消防監(jiān)督執(zhí)法系統(tǒng)中，沒有與早教機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的性質(zhì)選項(xiàng)，而其他與早教機(jī)構(gòu)功能類似的場(chǎng)所如中小學(xué)校、托兒所、幼兒園、兒童游樂廳等室內(nèi)兒童活動(dòng)場(chǎng)所均有與之相對(duì)應(yīng)的選項(xiàng)(見表1)。因此，消防部門在受理早教機(jī)構(gòu)申報(bào)消防備案時(shí)，無法準(zhǔn)確定義其使用性質(zhì)，只能將其劃歸為公共建筑類受理。

表1　各類場(chǎng)所申報(bào)使用性質(zhì)

1.4　消防設(shè)計(jì)文件審核依據(jù)單一

消防部門在對(duì)早教機(jī)構(gòu)申報(bào)的消防設(shè)計(jì)文件進(jìn)行審核時(shí)，因其主體屬性是公司，申報(bào)使用性質(zhì)為辦公，審核的依據(jù)只有《建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》等，無法依據(jù)《中小學(xué)校設(shè)計(jì)規(guī)范》《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》等進(jìn)行審核。早教機(jī)構(gòu)從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)際上是一種公司行為，申報(bào)主體和使用性質(zhì)也是公司，因此只能將早教機(jī)構(gòu)作為辦公性場(chǎng)所進(jìn)行審核和審批，無法適用《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》等技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性條款，這就大大降低了早教機(jī)構(gòu)活動(dòng)場(chǎng)所的行政許可標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)審核標(biāo)準(zhǔn)。在消防行政許可的受理和審批過程中，許多以早教機(jī)構(gòu)為使用性質(zhì)的場(chǎng)所無法取得消防審批，但其以辦公使用性質(zhì)就能規(guī)避相關(guān)的法律規(guī)范條款取得消防審批。

1.5　消防備案抽中比例降低

當(dāng)早教機(jī)構(gòu)申報(bào)消防行政許可程序適用備案流程時(shí)，依據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》(以下簡(jiǎn)稱《消防法》)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自依法取得施工許可之日起七個(gè)工作日內(nèi)，將消防設(shè)計(jì)文件報(bào)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)備案，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行抽查[2]，表2為各申報(bào)性質(zhì)的抽中比例。

表2　各類場(chǎng)所申報(bào)備案抽查抽中比例

消防部門現(xiàn)使用的消防設(shè)計(jì)、竣工備案系統(tǒng)中，將場(chǎng)所使用性質(zhì)分為：公共娛樂場(chǎng)所、其他公眾聚集場(chǎng)所、其他人員密集場(chǎng)所、住宅、辦公、廠房、倉(cāng)庫、其他。早教機(jī)構(gòu)的使用性質(zhì)實(shí)際上是為嬰幼兒提供活動(dòng)、學(xué)習(xí)、服務(wù)和娛樂的室內(nèi)場(chǎng)所，在使用功能上與托兒所、幼兒園相似，同時(shí)又具備學(xué)校的性質(zhì)。但早教機(jī)構(gòu)作為建設(shè)單位申報(bào)備案時(shí)的主體是公司，在消防設(shè)計(jì)備案和竣工備案時(shí)，只能依據(jù)公司辦公類去抽查，相對(duì)于幼兒園、托兒所、學(xué)校和其他人員密集場(chǎng)所50%的抽中比例，早教機(jī)構(gòu)的抽中比例只有5%，抽中比例大大降低。早教場(chǎng)所即使被抽中并將其列為抽查對(duì)象，大都能通過消防審核和驗(yàn)收，給該場(chǎng)所投入使用后的消防監(jiān)督埋下隱患。

1.6　消防監(jiān)督管理缺乏法律依據(jù)

公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)根據(jù)本地區(qū)火災(zāi)規(guī)律、特點(diǎn)等消防安全需要組織監(jiān)督抽查，消防安全重點(diǎn)單位應(yīng)當(dāng)作為監(jiān)督抽查的重點(diǎn)，非消防安全重點(diǎn)單位必須在監(jiān)督抽查的單位數(shù)量中占有一定比例。對(duì)屬于人員密集場(chǎng)所的消防安全重點(diǎn)單位每年至少監(jiān)督檢查一次[3]。早教機(jī)構(gòu)在取得消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收(或設(shè)計(jì)備案、驗(yàn)收備案)后就可以投入使用，不需要其他消防行政審核或行政許可。在日常的消防監(jiān)督檢查過程中，消防監(jiān)督人員也只能對(duì)其根據(jù)消防審批的性質(zhì)進(jìn)行日常消防監(jiān)督，無法把其列為人員密集場(chǎng)所、幼兒園、托兒所或其他商業(yè)類進(jìn)行監(jiān)督管理。究其原因，現(xiàn)行的法律條文中沒有對(duì)兒童早教機(jī)構(gòu)做出一個(gè)具體的定義，更沒有適用于兒童早教場(chǎng)所的行政許可流程。因此，對(duì)早教機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常消防監(jiān)督檢查時(shí)，只能作為一個(gè)普通單位而不是消防安全重點(diǎn)單位或重要單位進(jìn)行監(jiān)督管理。

2　早教機(jī)構(gòu)的屬性分析

表3將早教機(jī)構(gòu)和托兒所、幼兒園、學(xué)校的屬性進(jìn)行分析比較。

2.1　經(jīng)營(yíng)主體

早教機(jī)構(gòu)在進(jìn)行工商行政注冊(cè)時(shí)，都是以公司或分公司的名義注冊(cè)，取得的是由工商行政管理部門核發(fā)的工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，經(jīng)營(yíng)主體為公司，具備公司的基本性質(zhì)和屬性，同時(shí)具有公司獨(dú)立法人或負(fù)責(zé)人的經(jīng)營(yíng)資格，從事的也是以公司形式為經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因此，消防部門應(yīng)當(dāng)將早教機(jī)構(gòu)作為企業(yè)進(jìn)行消防監(jiān)督管理。

2.2　使用場(chǎng)所

早教機(jī)構(gòu)同托兒所、幼兒園和兒童室內(nèi)活動(dòng)場(chǎng)所一樣，使用的場(chǎng)所大都是小區(qū)的底商、室內(nèi)公共場(chǎng)所、公共建筑中的營(yíng)業(yè)性區(qū)域，其使用場(chǎng)所既可以開

表3　各類場(chǎng)所屬性對(duì)比列表

設(shè)公司，也可以從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。在其使用場(chǎng)所內(nèi)，根據(jù)不同的使用性質(zhì)，劃分為不同的經(jīng)營(yíng)區(qū)域。因此，對(duì)早教機(jī)構(gòu)按照其使用場(chǎng)所的性質(zhì)劃分時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照幼兒園、托兒所等兒童室內(nèi)場(chǎng)所進(jìn)行分類[4]。

2.3　功能性質(zhì)

按照功能性質(zhì)來說，早教機(jī)構(gòu)既具備托兒所、幼兒園為學(xué)齡前兒童提供學(xué)前教育的功能，又具備為兒童或嬰幼兒提供娛樂、肢體訓(xùn)練、智力開發(fā)、手腦協(xié)同訓(xùn)練的功能。早教機(jī)構(gòu)雖然不是國(guó)家國(guó)民教育序列的教育機(jī)構(gòu)，但是為嬰幼兒進(jìn)入托兒所、幼兒園前，充分適應(yīng)群體生活打下一定的基礎(chǔ)，使嬰幼兒提前進(jìn)入一種學(xué)習(xí)狀態(tài)。早教機(jī)構(gòu)這種寓教于樂的功能對(duì)嬰幼兒在人生的初期階段有著極其重要的作用和意義。

3　早教機(jī)構(gòu)的定性和新消防行政許可流程

3.1　早教機(jī)構(gòu)的定性

早教機(jī)構(gòu)是為兒童或嬰幼兒提供早期智力開發(fā)、邏輯思維拓展、肢體協(xié)調(diào)訓(xùn)練、人格精神培養(yǎng)、教育護(hù)理咨詢，同時(shí)提供兒童娛樂設(shè)施項(xiàng)目的室內(nèi)兒童娛樂活動(dòng)場(chǎng)所。因此，對(duì)早教機(jī)構(gòu)的消防行政許可流程應(yīng)該按照幼兒園、學(xué)校、公共娛樂場(chǎng)所進(jìn)行。

3.2　消防設(shè)計(jì)備案、竣工備案流程

新消防設(shè)計(jì)備案、竣工備案流程如圖1所示。

圖1　消防設(shè)計(jì)備案、竣工備案流程圖

3.3　新消防備案流程解決的問題

3.3.1明確申報(bào)主體屬性

新備案流程將早教機(jī)構(gòu)歸為一種不同于傳統(tǒng)意義上的公司和單位的新組織，明確了早教機(jī)構(gòu)既是一個(gè)具有獨(dú)立法人資格的社會(huì)單位，又是一個(gè)為學(xué)齡前兒童和嬰幼兒提供技術(shù)咨詢和服務(wù)的組織，早教機(jī)構(gòu)具有社會(huì)單位和學(xué)校的雙重屬性。在受理消防行政審批時(shí)，應(yīng)該根據(jù)其實(shí)際的主體屬性來具體對(duì)待，而不是簡(jiǎn)單地將其作為公司。

3.3.2明確場(chǎng)所使用性質(zhì)

通過對(duì)早教機(jī)構(gòu)實(shí)際屬性的分析可以得知，早教機(jī)構(gòu)是一個(gè)以營(yíng)利為目的的社會(huì)單位，同時(shí)又是一個(gè)為學(xué)齡前兒童和嬰幼兒提供相應(yīng)的服務(wù)和技術(shù)咨詢的場(chǎng)所。在某種程度上說，早教機(jī)構(gòu)具有公共娛樂場(chǎng)所的性質(zhì)，只是其所提供服務(wù)的對(duì)象是學(xué)齡前兒童和嬰幼兒，在營(yíng)業(yè)期間將會(huì)有大量的兒童和家長(zhǎng)來到早教場(chǎng)所。因此，早教機(jī)構(gòu)在實(shí)際使用性質(zhì)上不是公司和單位，而是一種具備公司經(jīng)營(yíng)性質(zhì)和學(xué)校性質(zhì)的人員密集場(chǎng)所。

3.3.3明確備案審批流程

早教機(jī)構(gòu)作為一種特殊的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，具備公司、辦公、教育、娛樂的多種功能，在進(jìn)行消防設(shè)計(jì)備案和竣工驗(yàn)收備案時(shí)，應(yīng)該按照其具體的使用性質(zhì)選擇抽查比例，將其列為人員密集場(chǎng)所(抽查比例為50%)進(jìn)行抽查，而不是將其列為公司辦公(抽查比例為5%)進(jìn)行抽查，按照人員密集場(chǎng)所的審批流程進(jìn)行行政審批。

3.3.4明確日常監(jiān)督管理

早教機(jī)構(gòu)在營(yíng)業(yè)期間將會(huì)有大量人員聚集，其中包括許多未成年人甚至嬰幼兒，一旦發(fā)生火災(zāi)事故，有可能造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，從可能造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的角度來說，早教機(jī)構(gòu)在實(shí)際意義上已經(jīng)具備了消防安全重點(diǎn)單位的判定標(biāo)準(zhǔn)。為了盡可能避免火災(zāi)事故的發(fā)生、人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，雖然早教機(jī)構(gòu)不屬于消防安全重點(diǎn)單位，但考慮到該場(chǎng)所發(fā)生火災(zāi)后可能造成的社會(huì)影響，也應(yīng)該列為消防安全重點(diǎn)單位進(jìn)行監(jiān)督管理。

4　結(jié)束語

早教機(jī)構(gòu)在功能和實(shí)際用途上，是為學(xué)齡前兒童和嬰幼兒提供服務(wù)和娛樂的室內(nèi)人員密集場(chǎng)所，具備商業(yè)的屬性，它銷售的不是具體的商品，而是一種技術(shù)、服務(wù)，同時(shí)它又具備娛樂場(chǎng)所的性質(zhì)，它的服務(wù)對(duì)象不是成年人，而是未成年人甚至是不具備判斷及認(rèn)知能力的未成年人和嬰幼兒。因此，對(duì)早教機(jī)構(gòu)的消防行政許可流程不能單純以營(yíng)業(yè)執(zhí)照上注冊(cè)的性質(zhì)作為公司辦公類進(jìn)行，而應(yīng)按照人員密集場(chǎng)所進(jìn)行行政許可，所依據(jù)的規(guī)范和法律條文都應(yīng)適用強(qiáng)制性條款。同時(shí)，把具有一定規(guī)模的早教場(chǎng)所列為消防安全重點(diǎn)單位，以消防安全重點(diǎn)單位的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行日常消防監(jiān)督檢查。