屈茂輝　宋澤江

摘 要：美國油氣法捕獲規(guī)則系判例法確立的一項(xiàng)產(chǎn)權(quán)制度，從野生動(dòng)物捕獲規(guī)則移植而來。該規(guī)則對(duì)美國石油天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了極大的促進(jìn)作用，但同時(shí)也產(chǎn)生了過度開采、資源浪費(fèi)等問題。美國各州相繼通過頒布強(qiáng)制聯(lián)營規(guī)則、井間距規(guī)則、禁止浪費(fèi)規(guī)則等一系列配套立法對(duì)油氣法捕獲規(guī)則進(jìn)行修改和限制，提高了油氣開采效率，保證了油氣產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展。借鑒美國油氣法捕獲規(guī)則的立法與司法經(jīng)驗(yàn)，我國未來石油天然氣立法應(yīng)當(dāng)制定油氣資源礦業(yè)權(quán)重疊情形下的聯(lián)合開發(fā)規(guī)則，同時(shí)應(yīng)當(dāng)完善石油天然氣上游產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入制度和油氣開采監(jiān)管制度。

關(guān)鍵詞： 石油；天然氣；捕獲規(guī)則；礦權(quán)重疊；市場準(zhǔn)入

中圖分類號(hào)：DF96 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：10037217（2018）03015506

石油天然氣不僅是不可再生的化石能源，更是關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要戰(zhàn)略資源。1859年美國人埃德溫·德洛克（Edwin Drake）打出了世界上第一口機(jī)械化開采的油井，拉開了油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的序幕[1]。世界各國在發(fā)展油氣產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，也對(duì)石油天然氣的勘探開發(fā)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、冶煉、加工、銷售等上中下游領(lǐng)域進(jìn)行不同模式的立法。我國不僅石油工業(yè)起步較晚，石油天然氣立法進(jìn)程也較為緩慢，1995年、2005年和2008年曾三次啟動(dòng)《石油天然氣法》的起草工作，但因種種原因至今仍然未能進(jìn)入立法程序[2]。借鑒域外的立法經(jīng)驗(yàn)是我國制定《石油天然氣法》過程中一項(xiàng)必不可少的基礎(chǔ)性工作。美國作為最早發(fā)展石油工業(yè)的國家，在油氣產(chǎn)業(yè)上游領(lǐng)域積累了豐富的立法和司法經(jīng)驗(yàn)。本文以文獻(xiàn)研究為主要方法研討美國油氣法捕獲規(guī)則的形成與發(fā)展，以期為我國立法提供借鑒。

一、美國油氣法捕獲規(guī)則：概念緣起與基本構(gòu)造

在美國法上，石油天然氣資源屬于不動(dòng)產(chǎn)（Realty）的范疇，油氣開采視為是采礦（Mining）行為[3]。但油氣資源與固體礦產(chǎn)資源不同，在無外界干涉的情況下并不會(huì)發(fā)生橫向移動(dòng)，一旦儲(chǔ)層封閉構(gòu)造受到諸如自身壓力或外界壓力的影響，其就具備了可移動(dòng)的能力。簡言之，油氣資源的儲(chǔ)層封閉構(gòu)造發(fā)生變化后不一定能穩(wěn)定處于特定位置。正是這種特性，使得油氣資源成為一種特殊的礦產(chǎn)資源。油氣資源的可移動(dòng)、不穩(wěn)定的特性乃美國法上的司法認(rèn)知①。美國油氣資源所有權(quán)歸屬于土地所有者，而油氣礦藏之上往往存在多個(gè)地塊所有權(quán)人。因此，油氣資源可移動(dòng)和不穩(wěn)定的特性使得界定油氣資源的產(chǎn)權(quán)范圍成為一個(gè)難題。美國法院創(chuàng)造性地提出了捕獲規(guī)則（Rule of Capture），解決了油氣資源的特殊性質(zhì)與產(chǎn)權(quán)范圍界定之間的矛盾。

捕獲規(guī)則是伴隨著油氣資源產(chǎn)業(yè)以及相應(yīng)監(jiān)管法律制度發(fā)展過程中的一項(xiàng)重要產(chǎn)權(quán)制度，被美國各州普遍采用。捕獲規(guī)則也被稱為無限采掘權(quán)規(guī)則（Unlimited Right of Withdrawal）[4]，對(duì)其最為經(jīng)典的定義莫過于哈德威克（Hardwicke）教授簡明而又揭示本質(zhì)的闡述：“土地所有者享有在其土地之上鉆井開采出來油氣資源的所有權(quán)，即使部分油氣資源被證明是來源于相鄰?fù)恋刂?。?[5]1948年德克薩斯州最高法院在埃利夫與特克松鉆井公司（Elliff v. Texon Drilling Co.）一案中也做出了類似的定義：“該規(guī)則簡而言之即土地所有者享有其土地之上油井開采出來的油氣資源的所有權(quán)，盡管部分油氣資源可能是從相鄰?fù)恋刂罗D(zhuǎn)移而來。土地所有者可以擁有自相鄰?fù)恋刂铝鲃?dòng)而來的油氣資源而無需相鄰?fù)恋厮姓叩耐?，同時(shí)也無需為該行為承擔(dān)責(zé)任?！盵6]另外，在佩德羅石油公司與阿普蘭德資源有限公司（Petro Pro， Ltd. v. Upland Resources， Inc.）一案中，法院用專業(yè)術(shù)語對(duì)捕獲規(guī)則做了以下闡釋：“捕獲規(guī)則是相鄰?fù)恋厮袡?quán)人獲取屬于他人地下可移動(dòng)礦產(chǎn)資源情形下的無責(zé)任規(guī)則。從實(shí)質(zhì)上來看，捕獲規(guī)則規(guī)定了在非故意或非惡意浪費(fèi)的情況下，土地所有人有權(quán)任意生產(chǎn)其所能獲取的地下可移動(dòng)礦產(chǎn)而不需對(duì)相鄰?fù)恋厮腥顺袚?dān)任何責(zé)任，即使該行為可能侵犯了相鄰?fù)恋厮腥藢?duì)該礦產(chǎn)享有的所有權(quán)權(quán)益。”[7]

從產(chǎn)生歷程看，捕獲規(guī)則作為美國普通法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度最早在皮爾遜與波斯特（Pearson vs. Post）一案中確立，起初適用于野生動(dòng)物領(lǐng)域，此后又作為地下水資源領(lǐng)域的一項(xiàng)重要產(chǎn)權(quán)制度。在美國油氣法律形成與發(fā)展的初期，法院并沒有認(rèn)識(shí)到石油天然氣的特殊性質(zhì)，在尋找相關(guān)問題的答案時(shí)不可避免地類比其他更為熟悉的概念或事物——地下水資源和野生動(dòng)物資源。當(dāng)時(shí)關(guān)于地下水資源和野生動(dòng)物資源產(chǎn)權(quán)糾紛的訴訟很少，案情也較為特殊并不具有普遍的代表性。隨著石油天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步，美國財(cái)產(chǎn)法上既有關(guān)于產(chǎn)權(quán)糾紛的判例無法解決日益多樣化的油氣資源產(chǎn)權(quán)糾紛。

美國油氣法上捕獲規(guī)則的形成及影響可以追溯到賓夕法尼亞州的一些早期判例，其中最早的判例是威斯特摩蘭天然氣公司與德威特（Westmoreland Natural Gas Co. v. DeWitt）一案。該案為油氣法捕獲規(guī)則的建立提供了重要基礎(chǔ)：第一，將油氣資源產(chǎn)權(quán)糾紛類推適用野生動(dòng)物領(lǐng)域的法律規(guī)則；第二，類推適用普通法上阿克頓與布倫德爾一案（Acton v. Blundell）所確立的地下水資源所有權(quán)規(guī)則。

從法規(guī)范的構(gòu)造上看，形成初期的油氣法捕獲規(guī)則包含三方面內(nèi)容：第一，地表權(quán)利人有權(quán)在其土地上任意鉆探油井，開采地下蘊(yùn)藏的油氣資源；第二，權(quán)利人可以任意支配開采出的油氣產(chǎn)品，即便是直接釋放到空氣中燃燒等浪費(fèi)行為也不受限制；第三，采出的油氣即使是從相鄰?fù)恋刂铝鲃?dòng)而來，開采權(quán)人也無須承擔(dān)任何責(zé)任?；谟蜌赓Y源可流動(dòng)的物理特性，在技術(shù)上無法確定其產(chǎn)權(quán)歸屬的情況下，捕獲規(guī)則是最為切實(shí)可行的產(chǎn)權(quán)規(guī)則。

二、美國油氣法捕獲規(guī)則的發(fā)展

油氣法捕獲規(guī)則的適用解決了油氣資源產(chǎn)權(quán)界定的難題，同時(shí)促進(jìn)了油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但機(jī)械地將野生動(dòng)物資源產(chǎn)權(quán)制度移植到石油天然氣領(lǐng)域，也導(dǎo)致了過度開采、資源浪費(fèi)等問題。各州通過頒布相應(yīng)的配套立法對(duì)捕獲規(guī)則加以修改和完善，保證了油氣資源的有序合理開發(fā)。

（一）油氣法捕獲規(guī)則的實(shí)施效果：移植過來后的“排異反應(yīng)”

如前所言，美國油氣法捕獲規(guī)則是從野生動(dòng)物捕獲規(guī)則移植而來，其產(chǎn)生的法律效果是鼓勵(lì)油氣礦產(chǎn)權(quán)人盡可能地鉆探更多的油井，以防止其地下油氣資源被相鄰地塊權(quán)利人開采。然而，無論鉆井的動(dòng)機(jī)是想獲取相鄰地塊下的油氣資源還是保護(hù)自己地下的油氣資源，過度鉆探油井都必然導(dǎo)致巨大的資源浪費(fèi)和經(jīng)濟(jì)損失。正如美國著名油氣法學(xué)者哈迪（Hardy George W. III）教授所曾指出的那樣，“從產(chǎn)生的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)果來看，捕獲規(guī)則是美國法律歷史中最失敗的法律制度之一”。[8]油氣法捕獲規(guī)則產(chǎn)生嚴(yán)重問題的是海格訴惠勒案（Hague v. Wheeler）[9]。一處礦藏之上的三個(gè)礦產(chǎn)權(quán)人都鉆探油井并開采油氣產(chǎn)品，但只有其中兩人有油氣市場，而第三人則被排斥無法進(jìn)入油氣銷售市場。該第三人為迫使其他兩名礦產(chǎn)權(quán)人與之分享市場份額，拒絕封閉油井使得天然氣不斷泄露到空氣中燃燒。法院援引威斯特摩蘭天然氣公司一案中適用的捕獲規(guī)則認(rèn)為天然氣一旦到達(dá)地表即成為礦產(chǎn)權(quán)利人的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，可以任意的支配，因此并沒有禁止該浪費(fèi)行為。如果海格案涉及的并非油氣資源而是地下水資源，判決結(jié)果可能大相徑庭。美國油氣法領(lǐng)域早期的產(chǎn)權(quán)糾紛案例都是適用捕獲規(guī)則作為裁判依據(jù)，盡管其中的部分案例禁止了相鄰所有權(quán)人惡意浪費(fèi)性使用或燃燒石油天然氣，但在遵循先例普通法原則下，法院鮮有考量相鄰權(quán)問題。

從一般情況來看，對(duì)野生動(dòng)物資源的捕獲并不會(huì)產(chǎn)生相鄰權(quán)的問題，但油氣資源性質(zhì)存在不穩(wěn)定、可流動(dòng)的特點(diǎn)，油氣開采必然會(huì)對(duì)礦藏之上其他權(quán)利人產(chǎn)生直接或間接的影響。海格一案的判決充分體現(xiàn)了捕獲規(guī)則的無限制采掘權(quán)利與礦藏之上多重所有權(quán)之間的矛盾沖突。

美國聯(lián)邦最高法院在俄亥俄石油公司訴印第安納州（Ohio Oil Co. v. Indiana）一案中的判決對(duì)于油氣法捕獲規(guī)則發(fā)展具有里程碑式的意義。該案中確立了捕獲規(guī)則可以被州資源保護(hù)制定法修改和制約。在俄亥俄石油公司一案中，法院的判決認(rèn)為礦藏之上權(quán)利的不可分割性意味著每個(gè)礦產(chǎn)權(quán)利人都享有礦藏之上的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，該權(quán)益的保障既可以通過州政府治安權(quán)（State Police Power）②的實(shí)施，也可以通過個(gè)人訴權(quán)（Cause of Action）的實(shí)現(xiàn)。該案的判決表明油氣礦產(chǎn)權(quán)利人有權(quán)因礦藏之上其他礦產(chǎn)權(quán)人在開采過程中對(duì)油氣資源不當(dāng)使用而損害整個(gè)礦藏的行為對(duì)其提起訴訟。純粹的捕獲規(guī)則只解決了油氣開采及產(chǎn)出油氣歸屬問題，并沒有涉及到油氣生產(chǎn)者對(duì)礦藏之上其他權(quán)利人造成損害的規(guī)制問題。在制造商石油天然氣公司訴印第安納天然氣公司（Manufacturers Gas & Oil Co. v. Indiana Natural Gas Co.）一案中，印第安納州最高法院修改并限制了油氣法上捕獲規(guī)則的適用。在該案中，原告請(qǐng)求禁止被告使用人造的設(shè)備移動(dòng)礦藏中的天然氣，法院并沒有適用印第安納州資源保護(hù)制定法中關(guān)于禁止適用真空泵的規(guī)定而是重新定義普通法上的捕獲規(guī)則。不同于以往判例，該案法院沒有將油氣資源類比野生動(dòng)物資源，而是將油氣資源礦產(chǎn)權(quán)類比沿岸水權(quán)。最終法院判決限制了被告不合理使用人造設(shè)施開采天然氣并侵害礦藏之上其他權(quán)利人權(quán)益的行為。

美國產(chǎn)油州本可以按照俄亥俄石油公司一案或制造商石油天然氣公司一案的判決來重新定義普通法上的捕獲規(guī)則。然而，美國聯(lián)邦最高法院和印第安納州最高法院判決的依據(jù)并沒有被各州司法判例普遍采用。適用未被修改的捕獲規(guī)則導(dǎo)致了油氣資源在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上的浪費(fèi)，并且侵害了礦產(chǎn)權(quán)利人的相鄰權(quán)。各個(gè)州的立法委員會(huì)采用制定監(jiān)管法規(guī)的形式來修改普通法上的捕獲規(guī)則。通過這種方式的目的在于達(dá)到雙重目標(biāo)：防止資源浪費(fèi)和保障相鄰權(quán)。因此，美國油氣法上確認(rèn)和保障相鄰權(quán)的主要途徑來自于立法程序而非司法程序。

（二）通過配套立法來完善油氣法捕獲規(guī)則

針對(duì)普通法捕獲規(guī)則適用所導(dǎo)致的不合理開采、資源浪費(fèi)等問題，美國各州相繼頒布多種監(jiān)管制定法對(duì)捕獲規(guī)則進(jìn)行修改和限制，主要有：強(qiáng)制聯(lián)營規(guī)則、禁止浪費(fèi)規(guī)則、井間距規(guī)則。

1.強(qiáng)制聯(lián)營規(guī)則。

美國油氣法著名學(xué)者Bruce M. Kramer在《油氣聯(lián)營法》一書中提到，“美國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展得出一個(gè)必然的結(jié)論：沒有政府適當(dāng)?shù)母深A(yù)，法制、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)無法實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)，進(jìn)而難以保證油氣礦藏合理且高效地開發(fā)”[10]。在油氣開發(fā)中，為了最大效率開采油氣資源，需要礦藏之上的所有地塊統(tǒng)一起來形成整體聯(lián)合開發(fā)。但在一般情況下，即使明知聯(lián)合開發(fā)能夠創(chuàng)造更大的油氣采收率，也很難或根本無法實(shí)現(xiàn)礦藏之上所有權(quán)利人自愿聯(lián)合開發(fā)。在加利福尼亞州西部海灣石油公司訴蘇必利爾石油公司（Western Gulf Oil Co. v. Superior Oil Co.）一案即說明了尋求所有礦產(chǎn)權(quán)利人一致同意聯(lián)合開發(fā)的困難程度[11]。原被告雙方系同一油氣礦藏之上相近地塊的礦產(chǎn)權(quán)利人，原告認(rèn)為被告的不當(dāng)開采行為導(dǎo)致油氣資源的浪費(fèi)，請(qǐng)求被告停止該不當(dāng)開采行為并承擔(dān)損害賠償責(zé)任。原告訴訟理由是：油氣開采中的熱冷凝過程只有在礦藏壓力保持不變的情況下才能高效地進(jìn)行，而被告的開采行為導(dǎo)致礦藏壓力不當(dāng)降低。謹(jǐn)慎、高效的開采運(yùn)營和合理的工程操作需要具備循環(huán)作業(yè)，且循環(huán)作業(yè)能夠使產(chǎn)量提高6100萬桶，而原告拒絕加入聯(lián)營體阻礙了最大效率地進(jìn)行循環(huán)開采作業(yè)。但最終該案法院卻支持被告提出的訴求不充分抗辯，裁定駁回該案中原告的訴訟請(qǐng)求。法院認(rèn)為其自身沒有強(qiáng)制聯(lián)營的權(quán)力，強(qiáng)制聯(lián)營規(guī)則應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)經(jīng)過立法程序確立。

為了提高油氣開采效率以保障礦藏之上公共利益，各州紛紛頒布了強(qiáng)制聯(lián)營的制定法，以解決個(gè)別較小不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益主體拒絕將自己的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益與他人聯(lián)合導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)一體化開采的問題。目前美國有33個(gè)州頒布了強(qiáng)制聯(lián)營制定法?？傮w來看，這些制定法普遍規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)強(qiáng)制油氣礦藏的整體或部分聯(lián)營開發(fā)，只要該礦藏之上一定比例的礦產(chǎn)權(quán)人共同提出申請(qǐng)方案即可，少數(shù)礦產(chǎn)權(quán)人的反對(duì)不能阻止礦藏的聯(lián)營開發(fā)。

美國一些產(chǎn)油州沒有直接的強(qiáng)制聯(lián)營制定法，例如德克薩斯州自愿聯(lián)營是被允許的，但沒有法定權(quán)力強(qiáng)制聯(lián)營。在這些無強(qiáng)制聯(lián)營制定法的州，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和法院都不得強(qiáng)制礦產(chǎn)權(quán)利主體聯(lián)營。然而，州監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以通過間接的方式實(shí)現(xiàn)該目的，即要求油氣開采運(yùn)營中的某些具體操作事項(xiàng)必須通過合作的方式完成，例如復(fù)壓（Repressuring），由此提供了一種強(qiáng)制性的激勵(lì)措施促進(jìn)聯(lián)營[12]。

在美國聯(lián)邦政府層面，根據(jù)1920年頒布的《礦產(chǎn)租賃法》（Mineral Leasing Act），聯(lián)邦油氣礦產(chǎn)租賃權(quán)委托內(nèi)務(wù)部行使。在1930年，美國修改《礦產(chǎn)租賃法》將聯(lián)邦土地上油氣資源開采強(qiáng)制聯(lián)營的權(quán)力也授予內(nèi)務(wù)部行使。聯(lián)邦政府相關(guān)部門大力宣傳該法案，并推出了用于聯(lián)邦土地上油氣開采聯(lián)合經(jīng)營的聯(lián)營協(xié)議范本。聯(lián)邦政府參與聯(lián)營的程序大致如下：首先，簽訂一份聯(lián)營協(xié)議，是聯(lián)邦政府與其他參與主體共同簽訂的聯(lián)合開發(fā)與運(yùn)營涉及公共土地之下油氣礦藏的合同；其次，聯(lián)營協(xié)議遞交美國內(nèi)務(wù)部土地管理局，需要獲得授權(quán)官員的審批，審批的基礎(chǔ)是公共利益的需要和可行性以及對(duì)自然資源的適當(dāng)保護(hù)；最后，美國內(nèi)務(wù)部土地管理局對(duì)于批準(zhǔn)聯(lián)營方案有較為寬泛的行政權(quán)力，任何其認(rèn)為對(duì)公共利益保護(hù)必要、可行并且不損害各方油氣產(chǎn)權(quán)權(quán)益的強(qiáng)制聯(lián)營方案都可以批準(zhǔn)同意[13]。

2.禁止浪費(fèi)規(guī)則。

美國各州早期的油氣保護(hù)立法僅禁止油氣開發(fā)者物質(zhì)上的、有形的（Physical）浪費(fèi)行為。但隨著采油地塊浪費(fèi)問題的不斷出現(xiàn)，油氣立法對(duì)于浪費(fèi)的內(nèi)涵也在不斷拓展。美國各州制定法對(duì)于浪費(fèi)的定義通常包含部分或全部以下種類的活動(dòng)：（1）允許石油或天然氣由一個(gè)地層流向另一個(gè)地層；（2）采用低效率的油氣比運(yùn)營油井；（3）注水淹沒仍有一定產(chǎn)油能力的地層；（4）導(dǎo)致地表浪費(fèi)或損失；（5）導(dǎo)致地下浪費(fèi)，包括超過最大采收率運(yùn)營油井；（6）制造火災(zāi)隱患；（7）允許油氣井浪費(fèi)性燃燒；（8）鉆探作業(yè)產(chǎn)生的物質(zhì)浪費(fèi)；（9）允許套管頭天然氣從油井中泄露；（10）以浪費(fèi)為目的使用油氣。

美國司法實(shí)踐進(jìn)一步拓展了油氣法上的浪費(fèi)概念，將自然環(huán)境因素也納入浪費(fèi)的構(gòu)成要素之中。在密歇根石油公司訴自然資源委員會(huì)一案中（Michigan Oil Co. v. Natural Resources Commission）密歇根州自然資源委員會(huì)否決了原告密歇根石油公司的鉆井許可，理由是鉆井可能影響一群駝鹿的遷徙，構(gòu)成制定法上的浪費(fèi)。根據(jù)該州資源保護(hù)制定法，自然資源委員會(huì)可以基于鉆井可能造成浪費(fèi)而拒絕做出鉆探許可。原告認(rèn)為對(duì)浪費(fèi)概念的界定應(yīng)當(dāng)限制在石油天然氣工業(yè)領(lǐng)域，但法院否決了該項(xiàng)訴請(qǐng)。法院認(rèn)為自然資源委員會(huì)有權(quán)考慮環(huán)境和其他因素決定是否做出鉆井許可。禁止浪費(fèi)規(guī)則限制了油氣礦產(chǎn)權(quán)利人的開發(fā)，從一定程度上剝奪了他人財(cái)產(chǎn)權(quán)，實(shí)踐中依據(jù)該規(guī)則作出的行政行為的合憲性也受到了挑戰(zhàn)。在米勒兄弟與自然資源部門一案（Miller Brothers v. Department of Natural Resources）中礦產(chǎn)權(quán)人訴稱，該資源保護(hù)部門禁止在密西根州諾爾杜斯沙丘地區(qū)開發(fā)油氣資源等于征收其財(cái)產(chǎn)而沒有任何補(bǔ)償。該資源保護(hù)部門之前做出決定，認(rèn)為由于該地區(qū)地表?xiàng)l件的特殊性，任何油氣開發(fā)行為必然構(gòu)成《密西根石油天然氣法》中規(guī)定的浪費(fèi)行為。該案法院認(rèn)為該決定屬于逆向征收（Inverse Condemnation）③，因?yàn)槠鋭儕Z了財(cái)產(chǎn)權(quán)利人財(cái)產(chǎn)的所有可行經(jīng)濟(jì)用途。盡管該案法院依據(jù)州法律做出判決，但爭議的問題是類比盧卡斯案（Lucas v. South Carolina Coastal Council）[14]中財(cái)產(chǎn)權(quán)利人提出的問題。盧卡斯案中聯(lián)邦最高法院認(rèn)為當(dāng)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人不動(dòng)產(chǎn)的所有獲益用途都被剝奪時(shí)，即可認(rèn)為是憲法第五修正案中的本質(zhì)征收（Per Se Taking）。

3.井間距規(guī)則。

美國油氣法捕獲規(guī)則沒有對(duì)礦產(chǎn)權(quán)利人鉆井?dāng)?shù)量和油井選址的限制，導(dǎo)致礦產(chǎn)權(quán)利人為了最大限度地?fù)屜乳_發(fā)油氣資源，盡可能多地鉆探油井，造成不合理開采和資源浪費(fèi)。自美國資源保護(hù)運(yùn)動(dòng)開始，控制井間距和鉆探被認(rèn)為是有效保護(hù)油氣資源不可或缺的方式。美國第一個(gè)制定井間距規(guī)則的州是德克薩斯州，該州將資源保護(hù)立法權(quán)授予鐵路委員會(huì)（Railroad Commission）行使。德克薩斯州在1919年頒布的井間距制定法規(guī)定油氣井之間的距離不得少于300英尺，油氣井與相鄰?fù)恋禺a(chǎn)權(quán)邊界的距離不得少于150英尺。[15]此外，也有很多州制定了鉆探油井或油井間距最小單位的法規(guī)，即鉆探單個(gè)油井必須滿足的最小油田土地面積。除了鉆探單位法規(guī)外，一些州還制定了配定產(chǎn)量開采單元的法規(guī)，即對(duì)于單位面積的土地之上開采的油氣產(chǎn)量不能超過一定的限額。如上文所述，美國各州擁有治安權(quán)，可以對(duì)私有財(cái)產(chǎn)使用進(jìn)行干預(yù)，如將私人財(cái)產(chǎn)予以征用等。但美國各州或郡縣等地方立法機(jī)構(gòu)頒布井間距制定法并不是任意的、專斷的，必須符合憲法的規(guī)定。以俄克拉荷馬州為例，該州有關(guān)井間距立法的合憲性曾在帕特森訴印第安納美孚石油公司（Patterson v. Stanolind Oil and Gas Co.）一案中被司法審查，原告認(rèn)為井間距法規(guī)違反憲法，該法規(guī)剝奪其財(cái)產(chǎn)既沒有合理補(bǔ)償又未經(jīng)正當(dāng)程序[16]。最終該案法院做出了關(guān)于私人財(cái)產(chǎn)征收與合理管制之間區(qū)別的經(jīng)典判決，認(rèn)為當(dāng)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益只是被限制的情況下，州警察權(quán)的行使合法有效，符合正當(dāng)程序的要求。

三、美國油氣法捕獲規(guī)則對(duì)我國立法的啟示

他山之石，可以攻玉。盡管我國與美國在石油天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、立法模式等方面存在較大差異，但美國油氣法捕獲規(guī)則及其配套立法對(duì)于完善我國油氣資源礦業(yè)權(quán)重疊下的聯(lián)合開發(fā)制度、油氣上游產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入制度以及油氣開采監(jiān)管制度具有重要的借鑒價(jià)值。

（一）油氣資源礦業(yè)權(quán)重疊情形下的聯(lián)合開發(fā)

我國現(xiàn)行法律規(guī)定礦產(chǎn)資源歸國家所有，國家通過設(shè)立礦業(yè)權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用。而礦業(yè)權(quán)設(shè)立的方式具有單一性，即礦業(yè)權(quán)的種類根據(jù)礦產(chǎn)資源的種類進(jìn)行劃分，礦業(yè)權(quán)區(qū)塊劃分主要采取按平面區(qū)域劃分礦區(qū)范圍。但由于地質(zhì)構(gòu)造的復(fù)雜性決定了礦種分布的復(fù)雜性，同一地層或上下地層之間往往以共生、伴生等形式存在多種礦產(chǎn)資源。因此，地質(zhì)構(gòu)造的復(fù)雜性和礦業(yè)權(quán)設(shè)立方式的單一性決定了礦業(yè)權(quán)重疊不可避免。目前，根據(jù)我國礦權(quán)實(shí)地核查數(shù)據(jù)顯示，截止到2010年6月，我國礦權(quán)交叉重疊總數(shù)達(dá)到10070個(gè)，占調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題礦權(quán)總數(shù)的9.31%[17]。石油天然氣領(lǐng)域的礦業(yè)權(quán)重疊主要體現(xiàn)為常規(guī)油氣礦業(yè)權(quán)與頁巖氣礦業(yè)權(quán)的重疊，油氣礦業(yè)權(quán)與其他礦種礦業(yè)權(quán)的重疊。自2011年底國務(wù)院批準(zhǔn)頁巖氣為新的獨(dú)立礦種以來，頁巖氣探礦權(quán)已經(jīng)過三次公開招標(biāo)。從美國頁巖氣開發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)來看，頁巖氣或成為未來能源世界的主導(dǎo)者。對(duì)于常規(guī)油氣礦業(yè)權(quán)與頁巖氣礦業(yè)權(quán)重疊問題的法律規(guī)制，在我國未來《石油天然氣法》立法中是不可忽視的內(nèi)容。

礦業(yè)權(quán)的疊加不僅會(huì)帶來地表土地使用權(quán)的沖突、地下通過權(quán)的沖突等問題，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致重復(fù)勘探、不合理開發(fā)等資源浪費(fèi)的問題。油氣勘探開發(fā)企業(yè)側(cè)重于常規(guī)油氣開發(fā)，不重視非常規(guī)資源的開發(fā)，而且開發(fā)水平不高，不少地方仍存在打井無設(shè)計(jì)、開發(fā)無方案的現(xiàn)象，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。同時(shí)，缺乏對(duì)伴生、共生的礦產(chǎn)資源實(shí)行綜合開發(fā)。而美國油氣法上的強(qiáng)制聯(lián)營規(guī)則對(duì)于解決油氣礦業(yè)權(quán)疊加問題具有重要的借鑒意義。

美國油氣法上的強(qiáng)制聯(lián)營規(guī)則是基于公共利益的考量，為提高油氣開采效率，防止不合理開采造成資源浪費(fèi)而對(duì)礦產(chǎn)權(quán)利施加的限制。根據(jù)物權(quán)社會(huì)化理論，油氣資源礦業(yè)權(quán)性質(zhì)上屬于物權(quán)是私權(quán)的范疇，但因油氣資源對(duì)人類生存發(fā)展的重要性使得該物權(quán)之上承載著社會(huì)性的限制。物權(quán)利用的社會(huì)性決定了物權(quán)社會(huì)化，給物權(quán)利用負(fù)擔(dān)義務(wù)的限制是社會(huì)化的基本形式。[18]此外，從我國石油天然氣法立法目來看，加強(qiáng)油氣資源的合理開發(fā)利用和保護(hù)工作是立法的主要目的之一。[19]而實(shí)現(xiàn)油氣資源合理開發(fā)利用和保護(hù)，必須對(duì)油氣礦業(yè)權(quán)重疊導(dǎo)致的開發(fā)無序、資源浪費(fèi)等問題進(jìn)行規(guī)制。因此，筆者建議在我國未來《礦產(chǎn)資源法》的修訂中以及《石油天然氣法》的立法中制定油氣資源礦業(yè)權(quán)重疊情形下鼓勵(lì)聯(lián)合開發(fā)的規(guī)則。具體而言，利用財(cái)稅等經(jīng)濟(jì)手段（如稅收優(yōu)惠、財(cái)政扶持等）積極引導(dǎo)礦業(yè)權(quán)重疊各方本著互惠互利、合作共贏的原則，積極探索聯(lián)合開發(fā)的新模式。鼓勵(lì)油氣資源礦業(yè)權(quán)人共同投資、聯(lián)合勘探以節(jié)約勘探成本，同時(shí)共享成果資料進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)利用。礦業(yè)權(quán)人之間的聯(lián)合開發(fā)可以實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理規(guī)劃勘探開發(fā)，優(yōu)化開發(fā)順序，防止在對(duì)某種礦產(chǎn)資源的開發(fā)中造成其他礦產(chǎn)資源的浪費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)一體化開采。

（二）完善油氣上游產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入制度

美國油氣法上的捕獲規(guī)則雖然導(dǎo)致了無序開采、資源浪費(fèi)等問題，但為美國早期油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了極大的促進(jìn)作用，吸引大量資本涌入油氣開發(fā)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)了油氣產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步。所以鼓勵(lì)資本進(jìn)入油氣上游產(chǎn)業(yè)，能夠促進(jìn)油氣資源的勘探開發(fā)，緩解能源危機(jī)。但為了避免出現(xiàn)美國油氣產(chǎn)業(yè)早期無序、過度開采導(dǎo)致資源浪費(fèi)和環(huán)境污染的悲劇，有序合理地勘探開采油氣資源，需要完善油氣上游產(chǎn)業(yè)的市場準(zhǔn)入制度。

目前我國油氣上游產(chǎn)業(yè)的勘探、開發(fā)領(lǐng)域，基本形成了寡頭壟斷的市場格局。[20]中石油、中石化和中海油在不同地域壟斷油氣上游勘探開發(fā)，其中中石油、中石化主導(dǎo)陸上油氣資源開發(fā)，中海油主導(dǎo)海洋油氣資源開發(fā)。為了提高油氣資源開發(fā)效率，國家通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組也在逐漸打破原有的資源分配格局，三大國有石油公司出現(xiàn)各自版圖相互滲透的局面。此外，地方國資石油企業(yè)，例如陜西延長石油集團(tuán)等，逐步進(jìn)入到油氣上游產(chǎn)業(yè)與中石油等公司展開競爭。2005年國務(wù)院頒布了新中國成立以來首部以促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主題的中央政府文件——《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，其中第8條明確規(guī)定了支持民間資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，與國有石油企業(yè)合作開展油氣勘探開發(fā)。2010年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資健康發(fā)展的若干意見》，鼓勵(lì)民間資本參與石油天然氣建設(shè)，支持民間資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域。但遺憾的是目前關(guān)于民間資本如何進(jìn)入油氣上游產(chǎn)業(yè)與國有石油企業(yè)展開合作的法律制度仍然處于缺位狀態(tài)。我國需要通過制定《石油天然氣法》明確石油天然氣上游產(chǎn)業(yè)中非國有經(jīng)濟(jì)市場主體的準(zhǔn)入制度，打破油氣上游產(chǎn)業(yè)的國有壟斷局面。通過積極探索民營資本與國有石油企業(yè)的多元化合作方式，逐步實(shí)現(xiàn)油氣上游產(chǎn)業(yè)的充分競爭格局。

（三）完善油氣資源開采監(jiān)管制度

石油天然氣產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展離不開國家的有效監(jiān)管。美國油氣法捕獲規(guī)則的發(fā)展史也是油氣開發(fā)監(jiān)管的立法史。強(qiáng)制聯(lián)營規(guī)則、禁止浪費(fèi)規(guī)則、井間距規(guī)則等捕獲規(guī)則配套立法的實(shí)施，提高了油氣開發(fā)效率，減少了資源浪費(fèi)。我國《礦產(chǎn)資源法》第9條、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第24條原則性規(guī)定了礦產(chǎn)資源的開發(fā)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃、有效保護(hù)、合理開采和綜合利用。但在油氣勘探開發(fā)實(shí)踐中，存在著開發(fā)方案不合理、注水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)、鉆井液污染等原因?qū)е率唾Y源遭到破壞或浪費(fèi)的現(xiàn)象。我國未來的《石油天然氣》立法應(yīng)當(dāng)在保障油氣開采率、禁止資源浪費(fèi)等方面細(xì)化并完善油氣資源開采監(jiān)管制度。

1.完善油氣開采率監(jiān)管制度。

油氣開采率包括油氣采收率、油氣回收率和共伴生資源綜合利用率三項(xiàng)指標(biāo)，是評(píng)價(jià)油氣開采企業(yè)資源開發(fā)利用水平的主要指標(biāo)。我國《礦產(chǎn)資源法》第29條從整體上規(guī)定了礦產(chǎn)資源開發(fā)“三率”要求，包括礦山企業(yè)的開采回采率、采礦貧化率和選礦回收率應(yīng)當(dāng)達(dá)到設(shè)計(jì)要求。此外，國土資源部頒布的《油氣資源合理開發(fā)利用“三率”最低指標(biāo)要求（試行）》中規(guī)定了原油采收率、原油回收率和共伴生資源綜合利用率的最低指標(biāo)要求。從目前立法來看，對(duì)于油氣資源開采率的規(guī)定僅以國土資源部的部門規(guī)章形式體現(xiàn)，效力層級(jí)較低，同時(shí)缺少對(duì)油氣開采企業(yè)未達(dá)到開采率要求的法律責(zé)任規(guī)定。我國未來《石油天然氣法》立法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定油氣資源開采率的內(nèi)容和要求，具體標(biāo)準(zhǔn)可以由國務(wù)院國土資源部門制定，同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確油氣資源開采率的監(jiān)管主體及不達(dá)標(biāo)油氣開采企業(yè)責(zé)任承擔(dān)方式。

2.完善油氣開采中資源浪費(fèi)的監(jiān)管制度。

油氣開采企業(yè)在獲得油氣資源采礦權(quán)后，最為重視的是油氣資源儲(chǔ)量和開發(fā)成本，容易忽視的是資源浪費(fèi)或破壞。目前我國立法尚未對(duì)油氣開采中的資源浪費(fèi)行為作出明確的界定，我國未來的《石油天然法》應(yīng)當(dāng)借鑒美國油氣法捕獲規(guī)則配套立法中的禁止浪費(fèi)規(guī)則，結(jié)合我國油氣開采實(shí)踐，制定符合我國國情的禁止浪費(fèi)規(guī)則。對(duì)于禁止浪費(fèi)規(guī)則應(yīng)當(dāng)采取概括和列舉并存的立法模式，既對(duì)禁止油氣開采中的資源浪費(fèi)行為作出概括性規(guī)定，同時(shí)也列舉油氣開采中普遍存在的資源浪費(fèi)行為。此外，對(duì)于資源浪費(fèi)行為造成嚴(yán)重后果的應(yīng)當(dāng)追究油氣開采企業(yè)及主要責(zé)任人的法律責(zé)任。

注釋：

① 在美國法上，司法認(rèn)知（Judicial Notice）是指法庭對(duì)眾所周知的且無爭議的事實(shí)予以承認(rèn)和接受，從而免除當(dāng)事人對(duì)該事實(shí)的舉證責(zé)任。

② 治安權(quán)是指根據(jù)美國憲法第十條修正案授予州的權(quán)力，州有權(quán)制定和實(shí)施保障公共衛(wèi)生、公共安全和社會(huì)福利的法律，或?qū)⒋藱?quán)委托給地方政府。不過州行使此項(xiàng)權(quán)力應(yīng)受正當(dāng)程序和其他規(guī)定的限制。另外也泛指政府對(duì)私人財(cái)產(chǎn)使用的干預(yù)，如將財(cái)產(chǎn)征用。參見薛波. 元照英美法詞典，法律出版社，2003年。

③ 逆向征用是指國家征用土地而使鄰近地塊價(jià)值大減，該地塊雖未被正式征用而應(yīng)推定為已征用，其所有人有權(quán)要求政府合理補(bǔ)償。

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（責(zé)任編輯：王鐵軍）