童佩珊，施生旭

（福建農(nóng)林大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350002）

新時(shí)期，扶貧工作一直是國(guó)家的重要戰(zhàn)略部署，生態(tài)扶貧是新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧的新舉措之一。具體來(lái)說(shuō)，生態(tài)扶貧是將生態(tài)與其他產(chǎn)業(yè)有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)建多樣化的生態(tài)產(chǎn)品和有關(guān)服務(wù)消費(fèi)體系，科學(xué)地將其轉(zhuǎn)換為生態(tài)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。十九大報(bào)告指出要重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，如期實(shí)現(xiàn)2020年貧困人口平穩(wěn)脫貧目標(biāo)，解決區(qū)域性貧困問題；既促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)在扶貧過(guò)程中保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出，將生態(tài)保護(hù)置于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出位置，創(chuàng)新扶貧思路、探析生態(tài)扶貧的新路徑；各地區(qū)以生態(tài)產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)基準(zhǔn)，落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任與義務(wù)，以使生態(tài)扶貧工作順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的新需求。

一、生態(tài)扶貧的內(nèi)涵

一直以來(lái)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者立足于多角度選擇多個(gè)區(qū)域作為案例研究對(duì)象，對(duì)生態(tài)扶貧的涵義、貧困地區(qū)生態(tài)服務(wù)功能區(qū)構(gòu)建、生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系、自然環(huán)境對(duì)農(nóng)民生存發(fā)展可持續(xù)性的影響等方面進(jìn)行了深入研究。國(guó)外學(xué)者發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中國(guó)家生態(tài)環(huán)境資源破壞性更大，主要由于多年來(lái)“先污染后治理”的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式所致，而法律制度保障有助于實(shí)現(xiàn)發(fā)展中國(guó)家生態(tài)的有序建設(shè)與發(fā)展[1]，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反之，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用于生態(tài)環(huán)境、資源質(zhì)量的提升。國(guó)外擅于通過(guò)明確生態(tài)系統(tǒng)功能機(jī)制，建立完善的生態(tài)保護(hù)管理制度，再進(jìn)行生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如德國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)有一套較為完善的法律體系，即自然資源保護(hù)法、土地資源保護(hù)法；澳大利亞擁有較為先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科研與應(yīng)用推廣體系等。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能有助于測(cè)算區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的差異性與空間分布特征[2]，從而明確優(yōu)先保護(hù)地區(qū)與系統(tǒng)，進(jìn)行水資源管理、土地資源管理等生態(tài)保護(hù)管理。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能中生產(chǎn)與調(diào)節(jié)功能有助于生態(tài)減貧[3]，所謂生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)就是貧困地區(qū)擁有足夠維持人類賴以生存的自然資源。如森林資源對(duì)貧困人群福祉十分重要[4]，于大多數(shù)國(guó)家來(lái)說(shuō)，高自然森林覆蓋率與高貧困率和低貧困率之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系。換言之，自然環(huán)境是貧困人口的安全網(wǎng)，生物、森林、農(nóng)業(yè)資源等是扶貧農(nóng)業(yè)創(chuàng)新的一個(gè)重要目標(biāo)[5]。S Fan[6]發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施的完備對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)及脫貧有著顯著效果，如扶貧旅游、電商扶貧等新型模式的出現(xiàn)[7]。因此，不同發(fā)展中國(guó)家針對(duì)扶貧采取了不同發(fā)展模式，其主要通過(guò)“極”模式帶動(dòng)周邊貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；滿足貧困地區(qū)農(nóng)民基本生活與生產(chǎn)需求；運(yùn)用社會(huì)保障模式彌補(bǔ)地區(qū)收入差異、種族歧視與社會(huì)福利等方面的問題[8]。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者們對(duì)生態(tài)扶貧也開展了相關(guān)的探索與研究。認(rèn)為生態(tài)脆弱是國(guó)內(nèi)貧困區(qū)域面臨的主要困境，生態(tài)破壞是貧困發(fā)生的重要因素，生態(tài)扶貧是促使貧困人口平穩(wěn)脫貧的主要方式[9]。學(xué)者們較多立足于中國(guó)甘肅、寧夏、青海等西部生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)，針對(duì)這些貧困地區(qū)面臨的生態(tài)環(huán)境問題提出生態(tài)扶貧對(duì)策建議，如查燕[10]通過(guò)分析寧夏生態(tài)扶貧狀況與生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、提出適應(yīng)扶貧的戰(zhàn)略舉措，祁新華[11]研究發(fā)現(xiàn)生態(tài)脆弱地區(qū)貧困問題更為凸顯。生態(tài)扶貧秉持生態(tài)建設(shè)和扶貧開發(fā)、生態(tài)恢復(fù)和脫貧致富理念，將產(chǎn)業(yè)和生態(tài)化相融合，為貧困勞動(dòng)力準(zhǔn)備就業(yè)與創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，提高村民經(jīng)濟(jì)收益[12]。在生態(tài)扶貧舉措上，包括利用生態(tài)移民和勞務(wù)輸出等手段，降低人口對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)擔(dān)[13]，改變依靠破壞自然環(huán)境為主的生產(chǎn)方式，進(jìn)而解決貧困區(qū)域人口、生存和生態(tài)環(huán)境之間的對(duì)立問題。

綜上，學(xué)者們對(duì)生態(tài)扶貧內(nèi)涵闡述及案例分析可知，我國(guó)貧困問題多集中在西部、西南部等自然地理環(huán)境復(fù)雜地區(qū)，貧困地區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)具有高度相關(guān)性。生態(tài)脆弱是中國(guó)多數(shù)貧困地區(qū)面臨的困境之一，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，改善生態(tài)環(huán)境，使當(dāng)?shù)刎毨丝诜€(wěn)步脫貧的最佳途徑是生態(tài)扶貧。生態(tài)扶貧是立足于國(guó)家主體功能區(qū)制度基礎(chǔ)，為改善與保障地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、培育生態(tài)服務(wù)消費(fèi)市場(chǎng)等[14]。生態(tài)減貧是相對(duì)傳統(tǒng)減貧的一個(gè)概念，即碳排放減少、能耗更低、生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不以破壞環(huán)境為代價(jià)的方式等[15]。本文認(rèn)為生態(tài)扶貧是使貧困地區(qū)綠色發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)性扶貧模式。因而，生態(tài)產(chǎn)業(yè)是生態(tài)扶貧任務(wù)的產(chǎn)業(yè)載體，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是生態(tài)扶貧制度保障，生態(tài)扶貧聯(lián)絡(luò)制是實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域扶貧的關(guān)系紐帶，貧困地區(qū)人口的生產(chǎn)能力是生態(tài)脫貧的最終動(dòng)力，并針對(duì)上述觀點(diǎn)提出生態(tài)扶貧的建設(shè)意見。

二、生態(tài)扶貧模式設(shè)計(jì)

（一）發(fā)揮本地生態(tài)優(yōu)勢(shì)扶貧模式

實(shí)施生態(tài)扶貧相結(jié)合策略，關(guān)鍵是要發(fā)現(xiàn)生態(tài)扶貧發(fā)展的突破點(diǎn)，獲取市場(chǎng)對(duì)廣大貧困地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的有效需求，找準(zhǔn)貧困地區(qū)、貧困民眾和產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的著力點(diǎn)。一般來(lái)說(shuō)，生態(tài)扶貧模式分為本地生態(tài)優(yōu)勢(shì)扶貧和異地生態(tài)扶貧兩類。對(duì)于區(qū)位、農(nóng)牧業(yè)及生態(tài)條件良好足以脫貧的地區(qū)，或文化及受教育水平較低致使難以遷出的貧困地區(qū)，實(shí)施本地生態(tài)扶貧模式。

一是提高生態(tài)扶貧發(fā)展力度，強(qiáng)化村民生態(tài)環(huán)保理念，指導(dǎo)部分民眾向人工生態(tài)轉(zhuǎn)移。加大生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度，推進(jìn)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制及廢棄礦山等生態(tài)環(huán)境綜合治理，創(chuàng)造生態(tài)治理就業(yè)崗位，為維護(hù)生態(tài)區(qū)建設(shè)的村民準(zhǔn)備就業(yè)崗位，促使本地民眾全部參加到生態(tài)保護(hù)與管理活動(dòng)中，提升農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)收入。比如美國(guó)弗萊士國(guó)家公園的日常管理中，大多數(shù)公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)就是由本地民眾負(fù)責(zé)，一方面當(dāng)?shù)卮迕窀鼮榱私馕幕瘉?lái)源，有助于保護(hù)文化遺產(chǎn)，另一方面也較為直接地為當(dāng)?shù)卮迕裉峁┝私?jīng)濟(jì)來(lái)源。針對(duì)自然環(huán)境較好地區(qū)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)時(shí)仍需充分考慮未來(lái)環(huán)境資源承載能力，鼓勵(lì)村民轉(zhuǎn)變已有的粗放式生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，引導(dǎo)村民充當(dāng)生態(tài)建設(shè)的中堅(jiān)力量。

二是促進(jìn)特色生態(tài)行業(yè)擴(kuò)張，提升村民人均收入。東南沿海貧困地區(qū)生態(tài)資源較為豐富，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不僅僅局限于茶葉、漁業(yè)等，因此，充分挖掘貧困縣地潛在資源優(yōu)勢(shì)十分重要。如利用水資源與獨(dú)特的氣候優(yōu)勢(shì)，積極培育果品、瓜菜、中藥材等綠色無(wú)公害有機(jī)食品，激勵(lì)與引導(dǎo)龍頭企業(yè)遵循市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)制度，和民眾創(chuàng)建合理平等的共贏機(jī)制，引導(dǎo)、幫助貧困民眾創(chuàng)新生產(chǎn)方式，利用特性生態(tài)產(chǎn)創(chuàng)收益，實(shí)現(xiàn)脫貧。如寧德市將鋰電新能源產(chǎn)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)集群培育，同時(shí)擴(kuò)展了旅游生態(tài)產(chǎn)業(yè)作為扶貧重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，扶貧成效較好。既解決了村民自身收益問題，此外生態(tài)環(huán)境未受破壞，兼得社會(huì)與生態(tài)收益，并得到國(guó)務(wù)院扶貧辦的認(rèn)可。自主創(chuàng)造特色農(nóng)業(yè)品牌，如貧困區(qū)域的綠色產(chǎn)品認(rèn)證，確保重要品牌產(chǎn)品具備廣告推廣條件，在市場(chǎng)中產(chǎn)生品牌效應(yīng)，完成生態(tài)產(chǎn)業(yè)農(nóng)戶長(zhǎng)久穩(wěn)定發(fā)展。

三是持續(xù)發(fā)展整村推進(jìn)項(xiàng)目，促使貧困村(縣)自然與生活環(huán)境相融合。國(guó)家出臺(tái)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011－2020)》中，該類移民推進(jìn)活動(dòng)依舊是我國(guó)扶貧項(xiàng)目的關(guān)鍵內(nèi)容。具體措施包括以某村落或縣地域?yàn)橹饕七M(jìn)區(qū)，將多方資源同一整合與規(guī)劃管理，集中投入，旨在改善農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，實(shí)現(xiàn)“六到農(nóng)家”。其次在環(huán)境保護(hù)方面，積極推進(jìn)使用清潔能源及優(yōu)化道路以及四周植物、民眾庭院綠化等相關(guān)管理活動(dòng)。對(duì)比較集中的貧困地區(qū)，可按照地區(qū)情況修訂計(jì)劃，實(shí)施整片區(qū)扶貧活動(dòng)的整體推進(jìn)，提高具體推進(jìn)規(guī)模收入。此外，可使用考核激勵(lì)、扶貧合作社等模式，強(qiáng)化對(duì)貫徹該活動(dòng)村落的日常監(jiān)管，穩(wěn)固扶貧效果。

四是強(qiáng)化教育培養(yǎng)，提高貧困地區(qū)民眾綜合素養(yǎng)，吸引青年人才回巢。近年來(lái)，貧困地區(qū)青年勞動(dòng)力流失嚴(yán)重，中年勞動(dòng)力文化程度十分低。因此，努力發(fā)展生存技能培訓(xùn)與“后生教育”十分關(guān)鍵，增強(qiáng)貧困地區(qū)中年勞動(dòng)力的生產(chǎn)生活能力及生態(tài)保護(hù)意識(shí)。給予有能力的年輕人創(chuàng)業(yè)能力，將年輕人才作為生態(tài)產(chǎn)業(yè)幫扶的主力軍。

（二）開發(fā)異地生態(tài)扶貧模式

異地生態(tài)扶貧開發(fā)模式主要發(fā)生在生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、自然災(zāi)害頻發(fā)與缺乏基本生態(tài)生存條件貧困地帶，針對(duì)其貧困人口脫貧希望不大地帶進(jìn)行遷移，遷出地以小城鎮(zhèn)與工業(yè)園區(qū)為主；西部與北部地區(qū)貧困人口主要遷至東南沿海一帶；自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)遷出地以生態(tài)良好的安全帶為主，并進(jìn)行安家。移民群眾是環(huán)境治理的受益、建設(shè)和管理主體，充分發(fā)揮移民群眾的主體作用是環(huán)境綜合整治的重要途徑。

一是全面激發(fā)貧困縣地區(qū)自身優(yōu)點(diǎn)，自主促進(jìn)該區(qū)域民眾進(jìn)入本地小城鎮(zhèn)與工業(yè)園區(qū)。強(qiáng)化工業(yè)園區(qū)創(chuàng)建、小城鎮(zhèn)創(chuàng)建與移民搬遷相融合，依靠產(chǎn)業(yè)園區(qū)創(chuàng)建和二三產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，選取縣城、重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施較完備的鄉(xiāng)村開展旅游活動(dòng)，對(duì)生態(tài)移民實(shí)施統(tǒng)一安排。如福建省“造福工程”搬遷規(guī)劃中注重城鎮(zhèn)化，將安置點(diǎn)多選擇在城鎮(zhèn)周邊，工業(yè)園區(qū)以及中心村地帶，有利于村民就業(yè)與發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)及享受公共服務(wù)。

二是針對(duì)自發(fā)移民的農(nóng)戶，應(yīng)充分利用戶籍體制變革優(yōu)勢(shì)，為移民民眾準(zhǔn)備相應(yīng)的居住設(shè)施，平穩(wěn)完成異地轉(zhuǎn)移目標(biāo)。其次，可推行置換房屋與土地的移民模式。將房屋、田產(chǎn)按“等值交換”置換出搬遷戶，就地安置生存條件很差的極貧戶。這種模式是在貧困鄉(xiāng)村中選擇有一技之長(zhǎng)，或具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力并愿意遷出的村民遷至城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地進(jìn)行安置，再將由于自然環(huán)境致使貧困的農(nóng)戶，或者謀生能力不足、文化程度過(guò)于低、缺乏一技之能的民戶，遷入置換農(nóng)戶搬遷出的房屋，讓該類能力不足的民戶耕種滯留的土地，從而使貧困戶在短時(shí)間內(nèi)脫貧的目的。

三是東南沿海(廣東、福建等)一帶可與西部、北部生態(tài)環(huán)境較差的貧困省份建立跨省生態(tài)移民協(xié)調(diào)管理聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，吸納中西部壯年勞動(dòng)力進(jìn)入本省就業(yè)、青年人才幫扶本省生態(tài)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)。由省級(jí)政府協(xié)調(diào)管理生態(tài)移民就業(yè)、培訓(xùn)和社會(huì)保障工作，并且保證移民安置地、基本住房用地和農(nóng)耕用地需求，制定工作計(jì)劃和實(shí)施方案，積極組織參加農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)，并針對(duì)不同年齡移民人口，開展相應(yīng)社會(huì)福利服務(wù)。針對(duì)生態(tài)破壞地區(qū)開展生態(tài)搬遷試點(diǎn)，實(shí)施生態(tài)搬遷，恢復(fù)遷出地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

三、福建省生態(tài)扶貧的優(yōu)勢(shì)與困境分析

（一）生態(tài)環(huán)境與生態(tài)產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)關(guān)系

中國(guó)地區(qū)貧困程度與生態(tài)脆弱區(qū)具有相關(guān)性，我國(guó)貧困區(qū)主要分布地區(qū)在西部及北部山區(qū)地帶，如北方和東北地區(qū)溫度上升，水資源短缺嚴(yán)重；西南地區(qū)暴雨導(dǎo)致山地災(zāi)害、生物多樣性減少等。地區(qū)貧困是生態(tài)環(huán)境脆弱的產(chǎn)物，反之進(jìn)一步加劇了生態(tài)環(huán)境的脆弱性。相反，生態(tài)狀況較好的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境承載力較強(qiáng)，生產(chǎn)條件較好。因此，沿海地區(qū)脫貧的發(fā)生與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境狀況有著較為密切的協(xié)同關(guān)系。生態(tài)環(huán)境是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體，產(chǎn)業(yè)發(fā)展反作用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)，遵循自然發(fā)展規(guī)律與生態(tài)環(huán)境承載力有助于改善地區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀。從發(fā)展角度來(lái)看，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)脫貧的路徑之一，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展的選擇上應(yīng)遵循綠色發(fā)展理念。生態(tài)產(chǎn)業(yè)建設(shè)利于脫貧，生態(tài)扶貧促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，生態(tài)產(chǎn)業(yè)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)關(guān)系如圖1所示。產(chǎn)業(yè)開發(fā)商應(yīng)在把握環(huán)境承載力基礎(chǔ)上，開發(fā)可再生資源，緩解土地等自然資源壓力，控制資源浪費(fèi)與廢棄物排放。一方面推動(dòng)綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系形成，另一方面有效調(diào)控生態(tài)環(huán)境修復(fù)功能。此外，貧困地區(qū)村民提高生態(tài)環(huán)保意識(shí)，合理利用資源，提升生產(chǎn)效率與水平，利用產(chǎn)業(yè)調(diào)整契機(jī)實(shí)現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)移，從而逐步實(shí)現(xiàn)脫貧。

圖1 生態(tài)資源—生態(tài)產(chǎn)業(yè)—脫貧之間的循環(huán)關(guān)系

（二）福建省生態(tài)扶貧的優(yōu)勢(shì)

1.政策優(yōu)勢(shì)

福建省生態(tài)建設(shè)效益明顯，投入力量集中。從2002年福建省提出“生態(tài)省”發(fā)展目標(biāo)，到生態(tài)文明先行示范區(qū)、國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的確定，福建加大了生態(tài)文明建設(shè)力度，取得了可觀的成績(jī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年福建生態(tài)文明指數(shù)為86.56，生態(tài)活力、環(huán)境質(zhì)量、社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)程度都居于全國(guó)中上游水平；2016年福建省生態(tài)建設(shè)得分排名全國(guó)第二。2016年末，廈門、福州、泉州、漳州、三明五個(gè)城市建設(shè)成為省級(jí)生態(tài)市；64個(gè)縣(區(qū))獲得省級(jí)以上生態(tài)縣命名；519個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)得到國(guó)家級(jí)命名?！笆濉逼陂g，為保障福建省生態(tài)建設(shè)順利實(shí)施，福建省委、省政府已先后出臺(tái)了《福建省生態(tài)建設(shè)總體規(guī)劃綱要》、《福建省生態(tài)功能區(qū)劃》、《福建省環(huán)境保護(hù)條例》、《中共福建省委福建省人民政府關(guān)于推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見》等30多項(xiàng)政策法規(guī)，明確提出堅(jiān)持生態(tài)扶貧，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展；增強(qiáng)扶貧實(shí)效、創(chuàng)新體制機(jī)制等。

2.生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)

福建省生態(tài)資源豐富，環(huán)境質(zhì)量整體狀況良好。目前為止，福建省擁有23個(gè)省級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣、2200個(gè)貧困村、45萬(wàn)個(gè)農(nóng)村扶貧開發(fā)對(duì)象，其中約82%、68%、72%分布在生態(tài)資源豐富地帶。23個(gè)省級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣中，20個(gè)縣屬于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。截至2016年底，福建省內(nèi)總計(jì)建立各級(jí)自然保護(hù)區(qū)93個(gè)，環(huán)保教育基地118個(gè)；森林覆蓋率65.95%，城市建成區(qū)綠化覆蓋率為42.8%，人均公園綠色面積已達(dá)12.76平方米。從環(huán)境狀況來(lái)看，2015年福建23個(gè)中小城市達(dá)到或優(yōu)于國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、達(dá)標(biāo)天數(shù)占比99.5%，九個(gè)地級(jí)市的空氣質(zhì)量達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的為100%；水環(huán)境質(zhì)量方面，全省都保持優(yōu)良的態(tài)勢(shì)，其中12條主要水系水質(zhì)狀況為優(yōu)，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)占94%，且43個(gè)縣城集中式生活飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率高達(dá)99.9%。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)

從生態(tài)產(chǎn)業(yè)建設(shè)來(lái)看，福建省各地區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)明顯。福建省寧德市充分利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、林下經(jīng)濟(jì)、海洋漁業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)施山地綜合開發(fā)、設(shè)施千畝農(nóng)業(yè)，現(xiàn)今擁有234個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范點(diǎn)與5000家專業(yè)合作社。福建省安溪、武夷山等重點(diǎn)產(chǎn)茶區(qū)擁有高效、環(huán)保的生產(chǎn)技術(shù)模式；福鼎、政和等地白茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，同時(shí)紅茶生產(chǎn)比重提高，綠茶產(chǎn)業(yè)設(shè)備完善；閩南地區(qū)重點(diǎn)生產(chǎn)金牡丹等烏龍茶、制優(yōu)率高、且適應(yīng)制造性好。其次，閩江以南東地區(qū)，蔬菜水果產(chǎn)值高，取得了區(qū)域規(guī)?；a(chǎn)，周寧、壽寧等貧困區(qū)利用氣候優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展高山蔬菜產(chǎn)業(yè)，預(yù)計(jì)在2020年增產(chǎn)30畝。此外，水產(chǎn)、竹林、禽畜等產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，生態(tài)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目帶動(dòng)效應(yīng)明顯。

（三）福建省生態(tài)扶貧的困境

1.扶貧資金有限

福建省貧困縣生產(chǎn)方式普遍較為單一，以第一產(chǎn)業(yè)、家庭作坊為主；對(duì)自然資源依賴程度高，然而人口的激增對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了較大的壓力。福建省大部分貧困縣地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，扶貧資金來(lái)源于國(guó)家財(cái)政補(bǔ)給，地區(qū)可使用資金不足，當(dāng)?shù)卣Y金供給水平無(wú)法滿足本地現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求。其次，福建省扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣、蘇區(qū)、老區(qū)貧困縣多，部分地市對(duì)“全面改薄”工作重視不夠，工作推進(jìn)力度不大，導(dǎo)致全省各地市之間、縣際之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與老區(qū)之間項(xiàng)目進(jìn)展不平衡。此外，貧困縣面臨地方基礎(chǔ)設(shè)施落后、教育及衛(wèi)生等公共服務(wù)水平低等問題，資金缺口難以填補(bǔ)上。

2.自我脫貧能力有限

中國(guó)大部分貧困地區(qū)都面臨著教育貧困與人才貧困的難題。貧困地區(qū)中年人群受教育程度較低，青年人才流失嚴(yán)重，這在一定程度上影響了生態(tài)產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展走向。此外，由于本身資金有限，教育結(jié)構(gòu)缺乏合理性，致使未受教育人群結(jié)構(gòu)擴(kuò)大，整體勞動(dòng)力素質(zhì)偏低接受能力與適應(yīng)新生產(chǎn)方式能力較弱。與此同時(shí)，貧困縣村民對(duì)扶貧政策的理解程度較低，多以被動(dòng)式接受政策扶持，較難自主性進(jìn)行生態(tài)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，缺少獨(dú)立性與創(chuàng)新性。

3.扶貧資金具有分散性

一直以來(lái)，我國(guó)是條塊狀管理模式，扶貧資金與扶貧項(xiàng)目分屬于多個(gè)不同部門管理，如交通組織相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)備創(chuàng)建、科技組織管理生態(tài)創(chuàng)建等。所以，各組織在扶貧項(xiàng)目籌劃和資金分發(fā)上多以本部門方便為主，缺少與其他部門之間的協(xié)調(diào)及溝通，造成資金投入分散，行政審批時(shí)間長(zhǎng)且流程繁雜，組織內(nèi)部可使用資金不足，一定程度上阻礙扶貧活動(dòng)的持續(xù)性開展。

4.生態(tài)保護(hù)與扶貧開發(fā)脫節(jié)

生態(tài)建設(shè)和扶貧活動(dòng)是此類扶貧的兩項(xiàng)重要任務(wù)，兩者之間相互依存式發(fā)展。然而，扶貧開發(fā)常常出現(xiàn)破壞了生態(tài)系統(tǒng)及自然環(huán)境的問題，較多的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目未考慮到扶貧，同時(shí)此類開發(fā)未考慮到生態(tài)建設(shè)，致使兩者協(xié)調(diào)發(fā)展中出現(xiàn)項(xiàng)目脫節(jié)。

5.自然災(zāi)害頻發(fā)

福建省地勢(shì)以山地、丘陵為主，地質(zhì)災(zāi)害與臺(tái)風(fēng)發(fā)生頻率較高，危害了當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)及生活安全。當(dāng)前福建省扶貧開發(fā)對(duì)象中因?yàn)?zāi)致貧占比為2.2%。從根本上看，改善自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能是提升防災(zāi)減災(zāi)能力的基礎(chǔ)性工作。其次，雖然福建省綠化及森林覆蓋率首屈一指，但是部分區(qū)域林分結(jié)構(gòu)不合理，水源涵養(yǎng)功能薄弱，水土流失依然嚴(yán)重。

四、提高福建省生態(tài)扶貧成效的政策建議

福建省在我國(guó)生態(tài)扶貧中取得成果較為顯著，這既得益于福建省自然資源優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也離不開國(guó)家及地方政府的幫扶與貧困村民的不懈努力。雖相比其他貧困地區(qū)，福建省扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了不菲成績(jī)，但較比實(shí)現(xiàn)脫貧的任務(wù)而言，福建省扶貧項(xiàng)目實(shí)施仍需不斷努力與完善。本研究針對(duì)上述福建省生態(tài)脫貧面臨的優(yōu)勢(shì)與挑戰(zhàn)、生態(tài)扶貧的意義及地區(qū)的自然環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的不同，為了如期實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展與生態(tài)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，提出如下政策建議。

（一）加大教育投入力度

一直以來(lái)，教育對(duì)保護(hù)環(huán)境、減少貧困有著顯著的作用。處理山間貧困問題，完成綠色發(fā)展目標(biāo)的重要理念是提升貧困區(qū)域村民的文化程度與生態(tài)意識(shí)，其次是將剩余勞動(dòng)力有效地轉(zhuǎn)移至資源、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)之中。具體舉措如：采用科技特派員體制，扶持技術(shù)人員進(jìn)入農(nóng)村開展技術(shù)扶貧服務(wù)。加大農(nóng)民職業(yè)教育投入力度，資助滿足相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的貧困勞動(dòng)力步入中專學(xué)校接受免費(fèi)職業(yè)教育、技能培育，構(gòu)建貧困區(qū)域基層農(nóng)民技能宣傳系統(tǒng)。全面貫徹重點(diǎn)縣人才與干部團(tuán)隊(duì)創(chuàng)建的相關(guān)方針舉措，持續(xù)健全分配、激勵(lì)、保障機(jī)制。開展貧困勞動(dòng)力技能培訓(xùn)，提供更多的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，強(qiáng)化技能培育貫徹職業(yè)技能提高規(guī)劃，指導(dǎo)企業(yè)扶貧和職業(yè)培育相融合，激勵(lì)職業(yè)學(xué)校與技工學(xué)校錄取貧困學(xué)生，保證貧困區(qū)勞動(dòng)力至少獲得一項(xiàng)職業(yè)技能。延伸此類勞動(dòng)力的發(fā)展空間，持續(xù)扶持家政服務(wù)、物流配送、養(yǎng)老服務(wù)等行業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)展該類地區(qū)勞動(dòng)力的就業(yè)空間。針對(duì)該類地區(qū)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)及有意愿參加培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)的貧困人員，給予創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)與后續(xù)幫扶。

（二）建立扶貧與保護(hù)部門協(xié)調(diào)機(jī)制

試圖創(chuàng)建省級(jí)扶貧組織和生態(tài)組織會(huì)議制度，明確上述組織管理任務(wù)的宏觀調(diào)控與監(jiān)督調(diào)節(jié)制度，全面管理扶貧與生態(tài)發(fā)展資金，完成生態(tài)保護(hù)和扶貧發(fā)展的姣好融合。對(duì)于生態(tài)功能和貧困重疊區(qū)域，保證生態(tài)建設(shè)任務(wù)中生態(tài)補(bǔ)償和本地扶貧活動(dòng)之間的緊密關(guān)系，完成生態(tài)扶貧高效率目標(biāo)。熟知各個(gè)組織的具體職責(zé)，促組織之間的緊密合作，產(chǎn)生合力，進(jìn)一步突破“組織割據(jù)”和“條塊劃分”的情況。貫徹落實(shí)財(cái)政扶貧資金報(bào)賬制、日常審計(jì)檢查等機(jī)制，積極提升扶貧資金的現(xiàn)實(shí)效益。堅(jiān)持連片貧困區(qū)項(xiàng)目資金渠道固定、用途固定，創(chuàng)建健全、標(biāo)準(zhǔn)的資金整合制度。

（三）培育發(fā)展綠色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)

促進(jìn)綠色行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。充分利用地區(qū)優(yōu)勢(shì)條件，將扶貧項(xiàng)目融入生態(tài)文明創(chuàng)建活動(dòng)中，堅(jiān)持開放式生態(tài)經(jīng)濟(jì)，重點(diǎn)關(guān)注23個(gè)省級(jí)重點(diǎn)貧困縣的扶貧活動(dòng)，盡早展開符合生態(tài)與環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)。籌備符合各地優(yōu)勢(shì)條件的林業(yè)經(jīng)濟(jì)、綠色行業(yè)、生態(tài)旅游等。促進(jìn)林業(yè)專業(yè)合作社等眾多全新林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的出現(xiàn)。堅(jiān)持發(fā)展林木經(jīng)濟(jì)、當(dāng)代竹業(yè)活動(dòng)，創(chuàng)建豐產(chǎn)竹林示范中心。就生態(tài)基礎(chǔ)較好的貧困地區(qū)而言，研發(fā)與培育“綠色、高質(zhì)、安全、高產(chǎn)”產(chǎn)品，產(chǎn)生規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、生態(tài)化的農(nóng)業(yè)示范中心培育并壯大生態(tài)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)三大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，通過(guò)幫扶、合作經(jīng)營(yíng)、勞動(dòng)就業(yè)等手段，促進(jìn)貧困區(qū)域企業(yè)生態(tài)專業(yè)化發(fā)展，并給予龍頭企業(yè)優(yōu)惠政策與資金補(bǔ)助，建立產(chǎn)業(yè)化新型企業(yè)與貧困人口的利益緊密聯(lián)合機(jī)制，從而拓寬收入渠道。

（四）健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

制定便于貧困地區(qū)和貧困人口的生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)助方針與資源開發(fā)收益劃分方針，促使貧困地區(qū)得以長(zhǎng)久穩(wěn)定的發(fā)展。根據(jù)主體功能區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)強(qiáng)化環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付力度，持續(xù)健全資金劃分體系，健全與森林覆蓋率、重要污染物減排等工作的生態(tài)審查系統(tǒng)與標(biāo)準(zhǔn)，將關(guān)注重點(diǎn)置于重點(diǎn)貧困地區(qū)的發(fā)展。提升當(dāng)?shù)卣呢?cái)政投入，主動(dòng)爭(zhēng)取中央財(cái)政扶持，逐步提升流域生態(tài)補(bǔ)償水平；資金籌集與劃分上側(cè)重于流域上游區(qū)域與貧困區(qū)域，對(duì)水質(zhì)情況良好、水環(huán)境與生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)高、節(jié)省資源的市、縣進(jìn)行補(bǔ)助。扶持重點(diǎn)流域下游、上游區(qū)域創(chuàng)建協(xié)商平臺(tái)與制度，依照河流上游區(qū)域交界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)與優(yōu)化狀況、生態(tài)保護(hù)狀況等，對(duì)此類地區(qū)給予現(xiàn)金補(bǔ)償與激勵(lì)，并使用對(duì)口合作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、創(chuàng)建園區(qū)等眾多模式提升橫向生態(tài)補(bǔ)助力度。

（五）完善移民聯(lián)絡(luò)管理制度

福建省移民外地務(wù)工人流量較小，存在流出至廣東、江蘇一帶。因此，針對(duì)該類移民現(xiàn)象，福建省可與西部等貧困省份建立跨省生態(tài)移民協(xié)調(diào)管理聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，吸納中西部壯年勞動(dòng)力進(jìn)入本省就業(yè)、青年人才幫扶本省生態(tài)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)。由省級(jí)政府協(xié)調(diào)管理生態(tài)移民就業(yè)、培訓(xùn)和社會(huì)保障工作，并且保證移民安置地、基本住房用地和農(nóng)耕用地需求，制定工作計(jì)劃和實(shí)施方案，引導(dǎo)相關(guān)市縣(區(qū))采取與對(duì)口縣(區(qū))銜接、用工企業(yè)、與培訓(xùn)學(xué)校和勞務(wù)基地銜接，積極組織參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)，并針對(duì)不同年齡移民人口，開展相應(yīng)社會(huì)福利服務(wù)。移民遷入地有關(guān)部門確立以勞動(dòng)合同簽訂率、社會(huì)保險(xiǎn)參保率、就業(yè)穩(wěn)定率等作為工作考核指標(biāo)，建立責(zé)任追究制度與績(jī)效考核制度。為移民人群更好的享受、信任生態(tài)移民提供制度保障。

（六）推進(jìn)生態(tài)保護(hù)措施

加大對(duì)自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、水源、濕地等關(guān)鍵生態(tài)功能區(qū)與敏感區(qū)、脆弱區(qū)的保護(hù)力度，保障自然生態(tài)系統(tǒng)的多樣性和完整性；強(qiáng)化貧困區(qū)域水土流失管理、流域整體管理、地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防等活動(dòng)。穩(wěn)步推進(jìn)封山育林和“綠色城市、綠色村鎮(zhèn)、綠色通道、綠色屏障”工程；強(qiáng)化森林經(jīng)營(yíng)，保護(hù)闊葉林,優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)，提高森林質(zhì)量。將封山育林、水土保持工程措施和農(nóng)業(yè)面源防治結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)山坡地水源涵養(yǎng)功能；強(qiáng)化退化、污染、受損農(nóng)田改善與復(fù)原力度，最大限度地降低自然災(zāi)害損失率和因?yàn)?zāi)返貧率。

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