中共北京市委黨史研究室課題組

習(xí)近平總書記針對(duì)超大型城市治理指出，管理應(yīng)該“像繡花一樣精細(xì)”。這為城市治理提供了重要的指導(dǎo)思想和發(fā)展路徑。北京作為首都和個(gè)性特征很強(qiáng)的超大城市，城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)新階段，以疏解北京非首都功能、治理“大城市病”為核心的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略正在穩(wěn)步推進(jìn)和實(shí)施，亟須從國家戰(zhàn)略和北京市實(shí)際出發(fā)，梳理首都城市發(fā)展歷史、現(xiàn)狀和特點(diǎn)，深層思考城市在精細(xì)化管理方面存在的問題，提出有針對(duì)性的對(duì)策建議。

北京城市發(fā)展與城市管理特征的演進(jìn)

首都北京城市發(fā)展有其客觀規(guī)律，經(jīng)歷了規(guī)模由小到大、城市問題治理、城市基本定型的發(fā)展過程。城市管理特征的演進(jìn)則是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等綜合因素共同作用的結(jié)果，歸根結(jié)底是服務(wù)于城市發(fā)展。

發(fā)展初期（1949—1978年）。 改革開放前，北京作為新中國的首都，城市發(fā)展走的是一條變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市，建設(shè)全國政治、文化中心以及現(xiàn)代化工業(yè)基地的道路。這個(gè)時(shí)期，北京城市建設(shè)管理大致經(jīng)過兩個(gè)階段。第一個(gè)階段為1949年至1965年，實(shí)施大規(guī)模的城區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，城區(qū)基礎(chǔ)條件和城市面貌得以改善。城市管理以單純的行政管理為主，強(qiáng)調(diào)計(jì)劃管理，管理目標(biāo)集中，手段單一，符合粗放型發(fā)展階段的特征。第二階段為1965年至1978年。城區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本停滯，人口數(shù)量變化不大，社會(huì)環(huán)境受政治因素影響，存在大量的不穩(wěn)定因素。

高速發(fā)展期（1979—2000年）。20世紀(jì)80年代初的《北京城市建設(shè)規(guī)劃方案》對(duì)城市發(fā)展定位作出調(diào)整，不再提“經(jīng)濟(jì)中心”和“現(xiàn)代化工業(yè)基地”。首都進(jìn)入高速發(fā)展期，投資拉動(dòng)成為城市發(fā)展的核心動(dòng)力，這給城市管理提出了很多新的要求。首都建設(shè)管理圍繞城市發(fā)展的主要目標(biāo)和工作重心，側(cè)重發(fā)展戰(zhàn)略管理和規(guī)劃功能定位，強(qiáng)調(diào)營造投資環(huán)境，管理方式逐漸市場化、經(jīng)濟(jì)化，管理手段日趨多樣化。這期間，市政管委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)十多個(gè)市屬城市管理部門，形成了城市管理“大綜合”體制。

發(fā)展轉(zhuǎn)型期（2001年至今）。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著政府體制改革推進(jìn)，“大綜合”體制開始向多部門、專業(yè)化的城市管理格局轉(zhuǎn)變。北京奧運(yùn)會(huì)的籌辦，為首都實(shí)現(xiàn)城市跨越式發(fā)展提供了契機(jī)。2008 環(huán)境建設(shè)指揮部和首都城市環(huán)境建設(shè)委員會(huì)先后成立，明確了城市管理過程是多元主體聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)工程，建立了以綜合決策和部門聯(lián)動(dòng)為特點(diǎn)的新型城市運(yùn)行管理機(jī)制。特別是黨的十八大以來，實(shí)現(xiàn)城市的精細(xì)化管理越來越成為各級(jí)黨委政府的共識(shí)。2012年12月28日， 北京市委十一屆二次全會(huì)報(bào)告把提高城市精細(xì)化管理水平作為經(jīng)濟(jì)工作之后的第二項(xiàng)重點(diǎn)工作任務(wù)。2013年市政府工作報(bào)告明確了深入推進(jìn)城市精細(xì)化管理的工作任務(wù)。2016 年 5 月，根據(jù)習(xí)近平總書記視察北京重要講話和2015年底中央城市工作會(huì)議精神，北京市委十一屆十次全會(huì)審議通過《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見》，確定了“建立精細(xì)智能的城市管理體制”總體目標(biāo)，將“首都城市環(huán)境建設(shè)委員會(huì)”調(diào)整更名為“首都城市環(huán)境建設(shè)管理委員會(huì)”，強(qiáng)化了規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營管理的一體化、精細(xì)化，標(biāo)志著首都城市管理工作跨入了一個(gè)嶄新時(shí)代。

城市管理目標(biāo)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變，更加強(qiáng)調(diào)全面城市管理，總體特征表現(xiàn)為綜合整治、戰(zhàn)略調(diào)整、管理轉(zhuǎn)型。城區(qū)建設(shè)開始向科技化、集約化和精致化方向轉(zhuǎn)型，城區(qū)功能和內(nèi)涵進(jìn)一步提升。區(qū)域管理的現(xiàn)代公共管理體系逐步形成，管理日趨完善，社會(huì)城市管理逐步完善、細(xì)化和清晰，開始呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化管理體系。

北京在城市精細(xì)化管理方面存在的問題

歷史證明，北京對(duì)城市管理體制進(jìn)行了積極探索，走過了一條“綜合—專業(yè)—綜合”的發(fā)展道路。加強(qiáng)城市精細(xì)化管理是適應(yīng)首都發(fā)展階段性特征的必然要求。當(dāng)前，北京正處于實(shí)現(xiàn)首都新定位、全面實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展、全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期。由于種種原因，與超大型城市的治理標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)國際一流和諧宜居之都的目標(biāo)相比，首都城市管理工作還存在著諸多問題，集中體現(xiàn)在基層管理工作中。

管理理念仍顯粗放。主要表現(xiàn)為重建設(shè)、輕管理、靠經(jīng)驗(yàn)、憑直覺、抓當(dāng)下。一些城市管理者還沒有認(rèn)識(shí)到“經(jīng)濟(jì)發(fā)展不等于城市發(fā)展，城市建設(shè)也不等同于城市發(fā)展”，缺乏“一張藍(lán)圖干到底”的戰(zhàn)略定力。這導(dǎo)致在城市規(guī)劃實(shí)施中，長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)讓位于階段性目標(biāo)、相關(guān)利益集團(tuán)博弈等人為干涉調(diào)整規(guī)劃指標(biāo)、建設(shè)突破規(guī)劃紅線等情況還時(shí)有發(fā)生。對(duì)于相對(duì)封閉、流動(dòng)性差、社會(huì)關(guān)系簡單、人口相對(duì)少的治理環(huán)境來講，這種理念有一定的合理性。但對(duì)于北京這種超大型城市，人流、資金流和信息流等各種要素的流動(dòng)性越來越強(qiáng)，社會(huì)關(guān)系愈趨復(fù)雜，這種理念就與現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)。

管理標(biāo)準(zhǔn)仍顯模糊。在北京，不同的區(qū)域、空間形式、經(jīng)營業(yè)態(tài)、運(yùn)行主體、服務(wù)對(duì)象，需要對(duì)應(yīng)不同的管理標(biāo)準(zhǔn)。而現(xiàn)實(shí)中，傳統(tǒng)行政管理的范式仍然存在，指標(biāo)層層分解、層層加碼，縱向一般粗、橫向均質(zhì)化，造成“我決定，你執(zhí)行”，上面決定什么，下面執(zhí)行什么，或停留于治標(biāo)，或停留于運(yùn)動(dòng)式管理，沒有建立起具體的標(biāo)準(zhǔn)體系。

管理體制仍有不暢。管理超大型城市是一項(xiàng)需要高度協(xié)同的系統(tǒng)工程。北京雖然設(shè)置了綜合性城市管理協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)，但城市管理中一些需要跨部門、跨行業(yè)聯(lián)合解決的難點(diǎn)問題尚不能有效解決。城市管理職能“碎片化”問題，造成普遍詬病的“馬路拉鏈”現(xiàn)象，亟須加快推動(dòng)首都城市綜合治理體系現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)城市管理各環(huán)節(jié)的無縫隙銜接和循環(huán)反饋。

動(dòng)員機(jī)制仍有不足。應(yīng)該說，北京充分發(fā)揮市民參與城市管理的條件已經(jīng)成熟，在許多重大活動(dòng)中積累了不少相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。但對(duì)社會(huì)組織和市民群眾在城市管理中發(fā)揮什么樣的作用，尚未有清晰定位，對(duì)市民參與城市管理缺乏必要的引導(dǎo)手段，城市居民對(duì)于城市管理的決策內(nèi)容缺乏評(píng)估與否決的渠道，知情權(quán)、參與權(quán)得不到完全落實(shí)。

實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理的思考和啟示

北京城市發(fā)展已經(jīng)從大規(guī)模建設(shè)擴(kuò)張階段，轉(zhuǎn)換為建管結(jié)合、以管為重的新的歷史階段。城市發(fā)展階段的升級(jí)要求城市管理從細(xì)密專業(yè)分工管理為主的格局向基于精細(xì)化管理的城市整體統(tǒng)籌治理格局轉(zhuǎn)變。

轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立系統(tǒng)思維，是首都實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理的前提。城市是一個(gè)有機(jī)體，城市規(guī)劃是生長坐標(biāo)，城市建設(shè)是骨肉之軀，城市管理是血脈之源，只有三者緊密銜接，良性互動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。要樹立城市整體治理觀，從城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市管理等整體鏈條上通盤考慮，增強(qiáng)城市管理的全局性意識(shí)。城市規(guī)劃要?jiǎng)?chuàng)新規(guī)劃理念，既要考慮城市建設(shè)的效益和美度，也要考慮城市管理的效率和精度，切實(shí)提高規(guī)劃的前瞻性、系統(tǒng)性和科學(xué)性，確?！肮δ荦R全不漏項(xiàng)”。城市建設(shè)要以規(guī)劃為藍(lán)圖，強(qiáng)化規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，從嚴(yán)實(shí)施，紅線管理，保證“設(shè)施建設(shè)不甩項(xiàng)”。城市管理要探索建立評(píng)估反饋促進(jìn)機(jī)制，確保各類設(shè)施按標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，各種功能齊全配套，切實(shí)做到精明規(guī)劃、精美建設(shè)、精確運(yùn)行、精妙監(jiān)督，推動(dòng)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)無縫銜接。

完善標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)網(wǎng)格化城市管理體系建設(shè)，是首都實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理的基礎(chǔ)。一是健全城市管理標(biāo)準(zhǔn)體系，明確城市精細(xì)化管理范疇，需要哪些標(biāo)準(zhǔn)。二是各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)要細(xì)、操作性要強(qiáng)，使工作推進(jìn)、日常管理、責(zé)任落實(shí)有章可循。實(shí)行分類分級(jí)管理，針對(duì)管理特征不同的功能區(qū)域，制定各具特色的區(qū)域管理標(biāo)準(zhǔn)。三是標(biāo)準(zhǔn)要明確和量化，細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，可供檢查考核。進(jìn)一步推廣網(wǎng)格化城市管理，把人、地、事、物、組織等網(wǎng)格管理因素納入網(wǎng)格，明確網(wǎng)格化服務(wù)管理責(zé)任主體、責(zé)任部門、責(zé)任單位和具體責(zé)任人。建立科學(xué)的閉環(huán)式管理流程，建立“統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)，統(tǒng)一管理體系、統(tǒng)一網(wǎng)格劃分、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)平臺(tái)、統(tǒng)一地理信息、統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)”即“六統(tǒng)一”的市、區(qū)兩級(jí)網(wǎng)格化服務(wù)管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源共享，加快推進(jìn)“三網(wǎng)合一”網(wǎng)格化服務(wù)管理體系建設(shè)，全面提升首都城市精細(xì)化管理水平。牢固樹立物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)支撐下的精細(xì)化、智能化意識(shí)，充分發(fā)揮首都科技資源優(yōu)勢，抓住現(xiàn)代信息技術(shù)快速發(fā)展機(jī)遇，加快形成以城市運(yùn)行數(shù)據(jù)開放共享為基礎(chǔ)，以提升數(shù)據(jù)分析挖掘能力為核心、以服務(wù)城市管理科學(xué)決策為目標(biāo)的智能化、精細(xì)化管理發(fā)展新格局。

創(chuàng)新管理模式，深化城市管理體制改革，是首都實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理的關(guān)鍵。一要進(jìn)一步處理好綜合管理與專業(yè)管理的關(guān)系，增強(qiáng)超大城市管理的系統(tǒng)性。進(jìn)一步明確管理范圍、權(quán)力清單和責(zé)任清單，把城市管理的職責(zé)細(xì)化落實(shí)到位，避免出現(xiàn)城市管理部門化、碎片化傾向。健全城市管理系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)、議事、溝通、聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建議吸取20世紀(jì)體制層級(jí)過多的教訓(xùn)，形成以政務(wù)公開、程序一體的扁平化執(zhí)行機(jī)構(gòu)。二要處理好“高位統(tǒng)籌”與“重心下沉”的關(guān)系，增強(qiáng)超大城市管理的持續(xù)性?！案呶唤y(tǒng)籌”主要是指市級(jí)城市管理部門履行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和考核評(píng)價(jià)職能，完善管理標(biāo)準(zhǔn)、健全制度體系、強(qiáng)化決策指導(dǎo)，不斷創(chuàng)新城市綜合管理新模式。“重心下沉”主要是指賦予區(qū)、街道等基層必要的人、財(cái)、物和執(zhí)法手段，在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面形成集中統(tǒng)一、歸口管理、密切配合、上下一致、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的機(jī)制，集中發(fā)揮屬地管理、精細(xì)執(zhí)法、服務(wù)民生、促進(jìn)和諧效能。

動(dòng)員群眾參與，形成良性機(jī)制，是首都實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理的保障。實(shí)踐證明，無論是東城的網(wǎng)格化管理、西城的全響應(yīng)社會(huì)服務(wù)管理模式，還是豐臺(tái)的市民勸導(dǎo)隊(duì)等行之有效的城市管理模式，均來源于基層的探索創(chuàng)新。要堅(jiān)持以人民為中心的指導(dǎo)思想，統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體的積極性，發(fā)揮“政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手”的力量。尊重市民對(duì)城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，搭建多層次、多領(lǐng)域、多形式的公眾參與平臺(tái)，形成多元共治、良性互動(dòng)的城市治理體制、機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市共建共享。

（執(zhí)筆人：王錦輝）

責(zé)任編輯 / 高 斌