慕小明

2018年4月19日，美國總統(tǒng)特朗普簽署國家安全總統(tǒng)備忘錄，大幅放寬了美國常規(guī)武器出口與轉(zhuǎn)讓限制，承諾向世界各地的盟友出售更多美制武器裝備。特朗普已指示美國國務(wù)院會同國防部、商務(wù)部和能源部等相關(guān)部門，在接下來的60天內(nèi)著手修改1967年出臺的《武器出口控制法》，并擬定具體執(zhí)行方案，包括常規(guī)武器在內(nèi)的武器出口促進政策的詳細內(nèi)容，以便美國公司更便捷地進行常規(guī)武器轉(zhuǎn)讓。

延續(xù)了美國武器出口的政策傳統(tǒng)

自1935年通過《中立法》加強對武器出口管制以來，美國始終把武器出口作為推進對外戰(zhàn)略、爭奪與維護全球霸權(quán)的重要手段。冷戰(zhàn)后，為適應(yīng)國際政治、經(jīng)濟和安全環(huán)境的變化，應(yīng)對新興大國尤其是中國的崛起以及國際政治權(quán)力的轉(zhuǎn)移，美國政府對武器出口控制進行了一系列改革和調(diào)整?？肆诸D和小布什執(zhí)政時期，美國提出防務(wù)貿(mào)易安全倡議，但由于武器出口控制改革政策主要關(guān)注精簡許可證要求以增加出口，加上試圖繞過國會和未能協(xié)調(diào)國防部的內(nèi)部分歧，其武器出口控制改革沒有取得實質(zhì)性進展。奧巴馬政府在武器出口控制改革上充分汲取了前任的教訓，在制度層面的重組組織機構(gòu)和制定新的出口控制清單，在技術(shù)層面重新調(diào)配各種資源，對武器出口控制體制進行了根本改革，這一改革在相當程度上改變了美國戰(zhàn)后出口控制制度。

武器出口控制是美國阻止其他國家軍事力量增長、削弱其經(jīng)濟力量和影響其國內(nèi)或外交政策的重要工具。無論是克林頓，還是小布什抑或是奧巴馬，在武器出口控制改革過程中，都強調(diào)不得向敵對國或潛在對手出口防務(wù)裝備。非經(jīng)美國同意，盟國或友好國家也不得向美國的敵對國或潛在對手出口來自美國的防務(wù)裝備或技術(shù)，同時也不得向美國的敵對國或潛在對手出口本國的防務(wù)裝備或技術(shù)。奧巴馬政府甚至明確提出把武器出口控制作為加強和鞏固西方聯(lián)盟以應(yīng)對中國等新興大國崛起的重要手段，以此加強以美國為首的軍事和政治聯(lián)盟，鞏固美國的霸權(quán)地位。

即便如此，特朗普認為奧巴馬的武器出口政策束縛了美國軍火商的手腳，不利于美國經(jīng)濟。特朗普上臺后，把加大對盟國出售先進武器裝備作為控制和鞏固同盟關(guān)系的重要手段，其本人也成了美國“軍售外交”的首要代言人。據(jù)不完全統(tǒng)計，特朗普上臺后的前八個月，美國的武器出口額就達到480億美元（意向達成），相比同期增加了一倍。

對軍用無人機市場造成較大沖擊

正值中美貿(mào)易戰(zhàn)峰口之際，負責此次武器出口政策改革的白宮貿(mào)易和制造業(yè)政策辦公室主任納瓦羅，卻將矛頭直指中國。納瓦羅稱，“此舉是針對中國這個戰(zhàn)略競爭對手在國際武器市場上咄咄逼人的行動，也是在落實2018年1月29日《以制裁反擊美國敵人法案》”。事實上，根據(jù)瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所2018年3月的數(shù)據(jù)，2017年中國出口的主要類型常規(guī)武器占全球總量僅為5.7%，而美國的占比高達34%。在過去5年中，美國的常規(guī)武器出口總量要比排名第二的俄羅斯高出58%。

如果仔細觀察特朗普的國家安全總統(tǒng)備忘錄，其改革主要體現(xiàn)在以下四個方面。

一是授權(quán)美國軍工企業(yè)以直接商業(yè)銷售（DDL）的方式，與外國政府直接進行有關(guān)常規(guī)武器出口的談判，美國政府只負責對相關(guān)交易實施必要的監(jiān)管。此前，美國私營軍工企業(yè)與外國政府的無人機交易需要以美國政府為窗口進行，由于國防部和國務(wù)院的有關(guān)武器出口的行政審批程序繁瑣復(fù)雜，出口審批通常需要數(shù)年時間。

二是美國政府鼓勵本國駐外使館人員與外國軍火商主動接洽，使其成為名副其實的軍火“推銷員”。為推銷美國軍火，負責政治軍事事務(wù)的美國國務(wù)院首席助理國務(wù)卿幫辦蒂娜·凱達諾出席了今年2月在新加坡舉行的航空展，派這一級別的高官出席防務(wù)展在美國歷史上是比較罕見的。

三是放寬須經(jīng)過嚴格審查的武器型號，特別是軍用無人機方面。目前，包括美國在內(nèi)的34個國家簽署了“導彈技術(shù)控制機制”（MTCR），無人機也屬于這一機制的管控范圍。受制于此機制，攜帶超過500千克有效載荷、航程超過300千米的無人機屬于嚴控出口的類型。因此，特朗普特別要求，修改或重新解釋現(xiàn)有的MTCR中第一類清單有關(guān)無人機規(guī)定的辦法，如將一些常規(guī)武器從管控嚴格的MTCR一類清單中劃出，不再限制搭載激光指示器的無人機的出口等。

四是簡化美國國務(wù)院、商務(wù)部、國防部和能源部等行政部門在武器出口審批的“繁文縟節(jié)”，加快對盟友武器銷售的速度。正如特朗普所言，“只要同盟國提出請求，就能夠馬上從美國獲得裝備”。

所以，納瓦羅的說辭是完全站不住腳的，體現(xiàn)的是以“美國制造”實現(xiàn)“美國優(yōu)先”的霸權(quán)邏輯，其根本目的是通過進一步放松武器出口管制，維持美國技術(shù)優(yōu)勢、強化和擴大美國的全球伙伴關(guān)系，保持美國對全球武器市場的掌控能力。

在奧巴馬時期，軍用無人機被視為高度敏感的軍用武器裝備，出口對象即便像日本、沙特和阿聯(lián)酋這樣的盟友也層層設(shè)卡。隨著特朗普取消了奧巴馬于2015年簽署的“禁止向外國政府直接出售軍用無人機”的禁令，今后美國防務(wù)承包商可以直接向外國政府出售軍用無人機（或其它武器），而無需經(jīng)過美國國防部的審批，從而使包括波音、洛·馬、雷錫恩、通用動力以及諾·格等美國頂級防務(wù)承包商從中收益。

今年年內(nèi)，美國空軍的150架MQ-1“捕食者”察打一體無人機將全部退出現(xiàn)役。此前由于奧巴馬政府較為嚴格的限制和審查，MQ-1“捕食者”只出口過意大利、土耳其、阿聯(lián)酋和摩洛哥。鑒于美國一向有向盟國和伙伴國傾銷退役裝備的傳統(tǒng)，MQ-1“捕食者”很可能隨著政策的解禁被美國投放到國際軍售市場，其前景頗為可觀。這不僅將對全球軍用無人機市場造成較大沖擊，無疑也會對中國正在興起的軍用無人機出口造成較大沖擊。

放寬武器出口的潛在意圖

應(yīng)當說，特朗普放寬常規(guī)武器出口限制的新政具有其鮮明的“美國優(yōu)先”色彩，其所要達到的戰(zhàn)略目標也具有多重用意。

在經(jīng)濟領(lǐng)域，特朗普想通過此舉實現(xiàn)貿(mào)易收支平衡。美國政府統(tǒng)計，美國軍工領(lǐng)域的從業(yè)人員超過170萬，如果再加上航空業(yè)就達到了250余萬，對美國經(jīng)濟的貢獻每年超過一萬億美元。特朗普認為奧巴馬政府2014年制定的政策“缺乏遠見”，本屆政府修改這一政策是要幫助美國公司拓展出口武器的機會，創(chuàng)造出數(shù)以千計的高工資就業(yè)崗位和巨大的出口收益。雖然美國憑借技術(shù)性能等方面的比較優(yōu)勢在全球軍售市場占據(jù)主要份額，但仍然在部分領(lǐng)域面臨著俄羅斯、中國等國的激烈競爭。正如納瓦羅所言，“經(jīng)濟安全就是國家安全”。新政策旨在進一步鞏固美國制造業(yè)和國防工業(yè)基礎(chǔ)，提升美軍工企業(yè)的全球競爭力。

在政治領(lǐng)域，特朗普放寬常規(guī)武器出口限制的新政，也是希望在政治領(lǐng)域籠絡(luò)美國軍工復(fù)合體的密切聯(lián)系。統(tǒng)計顯示，美國2017財年對外軍售額達420億美元，比上一財年上漲110億美元。受此影響，美國主要國防承包商的股票價格不斷攀升。作為政策回饋，美軍工界也將動用其在國會中的影響力，協(xié)助共和黨贏得今年秋季的國會中期選舉。

在軍事領(lǐng)域，特朗普政府同樣持有濃厚的現(xiàn)實利益考慮。奧巴馬時期采取了較為謹慎的武器出口政策，使得不是所有盟國都能如愿買到美制先進武器。特朗普上臺以來，一直要求盟友承擔更多的防務(wù)責任。除了要求盟友增加軍費開支，主要的手段就是幫助其增強軍事力量，加大出售美國制造的先進武器裝備。這次美國放寬武器出口政策，很大一部分是針對盟友出售那些此前不允許購買的先進武器。在特朗普“美國優(yōu)先”的大旗下，通過向地區(qū)盟友和伙伴國輸出更多更先進的武器裝備，能夠有效降低美國軍事成本，規(guī)避美軍安全風險和減輕軍事負擔，強化與美軍協(xié)同作戰(zhàn)的能力，降低對美軍地面部隊介入的需求。這一做法，在特朗普上臺后調(diào)整美國的中東政策，通過加大對沙特的軍售，扶持沙特重塑阿拉伯世界的盟主地位，將沙特推向反伊朗陣營和后敘利亞內(nèi)戰(zhàn)的前沿體現(xiàn)的尤為明顯。

對中國周邊安全的影響

中國周邊地區(qū)是世界也是美國最大的武器出口目的地。隨著特朗普“印太安全戰(zhàn)略”等一系列國家安全戰(zhàn)略和國防戰(zhàn)略的出爐，放寬對印太地區(qū)盟友和伙伴國的武器出口，將繼續(xù)成為美國制衡中國的重要手段，并對我周邊安全形勢造成顯而易見的影響。

美國向日本、韓國、中國臺灣、新加坡等國出口的多是技術(shù)性能先進、價格昂貴的大型作戰(zhàn)平臺，出口方式主要是直接商業(yè)銷售（DDL）和對外軍售（CFMS）等有償方式。2010—2016年，美國對日本武器出口增加了2.86倍，對韓國武器出口翻了一番。日本于2015年謀求從美國引進3架“全球鷹”長航時無人偵察機，以強化對西南地區(qū)離島?？沼騻刹炫c監(jiān)視能力。但是，受到美國常規(guī)武器出口與轉(zhuǎn)讓政策限制，日美相關(guān)談判遲遲未能順利推進。在4月18日與日本首相安倍晉三的會晤中，特朗普做出承諾將向日本出售更多的先進軍事裝備。預(yù)計隨著此次針對無人機的出口限制的放寬，“全球鷹”入駐東瀛將是大概率事件，屆時在東海海域，日本將實現(xiàn)對西南地區(qū)離島?？沼虻?4小時全天候監(jiān)控。此外，日本很可能在?；皯?zhàn)斧”巡航導彈、聯(lián)合制造瀕海戰(zhàn)斗艦等方面取得突破，具備對“敵方軍事基地”的攻擊能力，從而進一步突破“專守防衛(wèi)”政策，其后續(xù)影響不容低估。韓國受制于“導彈技術(shù)控制機制”（MTCR）和“韓美導彈協(xié)定”，一直不能在AGM-158防區(qū)外打擊武器、中遠程彈道導彈、長航時無人偵察機等方面獲得美國相關(guān)支持，隨著政策的解禁，韓國如愿增強相關(guān)作戰(zhàn)能力并非遙不可及。

對于美國在中國周邊的伙伴國或準盟國，越南自2016年5月美國全面解除軍事禁運后，雙邊關(guān)系日益熱絡(luò)，預(yù)計越南也將成為該政策的受益者。印度近年在美全球戰(zhàn)略中的地位日益凸顯，與美關(guān)系不斷升溫。去年，印度從美國購買22架MQ-9B無人機，此項目受制于美國武器出口程序進展緩慢，預(yù)計未來將加快交付進程。并且，印度在引進美制先進戰(zhàn)斗機、航母電磁彈射器等方面也可能會有更大斬獲。

可以預(yù)見，隨著國際形勢和戰(zhàn)略需求變化，美國對中國周邊地區(qū)武器出口的數(shù)量規(guī)模、區(qū)域布局都將出現(xiàn)較大調(diào)整。通過有計劃地、有選擇地推進對中國周邊地區(qū)的武器出口，美國將進一步鞏固盟友和拓展伙伴國關(guān)系，達到遏制中國和主導印太地區(qū)事務(wù)的戰(zhàn)略目的，并將對我國周邊安全造成不容低估的影響。