文 周德文

隨著國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的出爐，整合進(jìn)入市場監(jiān)管部門的質(zhì)監(jiān)職能肯定要順應(yīng)形勢，加強(qiáng)調(diào)查研究，努力推動自身改革。筆者認(rèn)為，當(dāng)前質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)改革急需解決以下幾個(gè)問題。

盡管深圳、天津等地的改革試點(diǎn)已進(jìn)行了較長時(shí)間，但隨著國家層面市場監(jiān)管局的出現(xiàn)，勢必對質(zhì)監(jiān)部門職能提出全新的定位與要求，深化質(zhì)監(jiān)職能改革迫在眉睫。當(dāng)然，新的改革是依據(jù)法律法規(guī)賦予的職權(quán)和國務(wù)院“三定”方案確定。目前，質(zhì)監(jiān)職能執(zhí)行的法律主體法是《產(chǎn)品質(zhì)量法》，同時(shí)，還有《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《計(jì)量法》、《特種設(shè)備安全法》，再加上幾個(gè)行政法規(guī)：《認(rèn)證認(rèn)可條例》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證條例》、《棉花質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》等。從這些法律法規(guī)來看，質(zhì)監(jiān)部門在政府職能（經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)）定位中，應(yīng)定位于市場監(jiān)管部門，其主要職能是產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管（含特種設(shè)備、棉花纖維制品等特殊專業(yè)產(chǎn)品）及其與之配套的質(zhì)量基礎(chǔ)（標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)量、檢測、認(rèn)證）領(lǐng)域管理。按照黨中央確定的依法治國、依法行政的理念，質(zhì)監(jiān)部門的工作重點(diǎn)應(yīng)放在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管方面。當(dāng)前，全國各地質(zhì)監(jiān)部門大力推進(jìn)質(zhì)量強(qiáng)省、強(qiáng)市建設(shè)，加強(qiáng)宏觀質(zhì)量管理，狠抓質(zhì)量提升，推進(jìn)品牌建設(shè)，為服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了應(yīng)有貢獻(xiàn)，但是如果將工作重點(diǎn)放在這些方面，而忽視了質(zhì)監(jiān)本職職能，就有點(diǎn)偏離方向了。近年來，西安電線電纜事件、一件件特種設(shè)備安全事故，導(dǎo)致全國質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)干部屢屢被追責(zé)；同時(shí)，站在老百姓和政府角度來看，產(chǎn)品質(zhì)量問題既是老百姓步入小康社會越來越關(guān)注的問題，也是政府推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的核心問題，這一問題并沒有得到很好的解決。因此，無論從哪一個(gè)角度來看，新時(shí)期，質(zhì)監(jiān)部門推進(jìn)“放管服”改革，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，有必要進(jìn)一步明確多項(xiàng)工作任務(wù)的序列，將工作職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)到產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管上來。這也是李克強(qiáng)在今年《政府工作報(bào)告》中特別強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)。

重構(gòu)產(chǎn)品監(jiān)督抽查制度

應(yīng)當(dāng)說我國現(xiàn)行產(chǎn)品監(jiān)督抽查制度是“失靈”的。目前，產(chǎn)品監(jiān)督檢驗(yàn)有國抽、省抽、地方抽，抽查不少，但成效較差。質(zhì)監(jiān)部門屬地管理，生產(chǎn)企業(yè)是質(zhì)監(jiān)部門固定監(jiān)管服務(wù)對象，由質(zhì)監(jiān)行政部門下達(dá)轄區(qū)抽查計(jì)劃，委托檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)實(shí)施，由于省屬檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)與抽查企業(yè)大多有業(yè)務(wù)聯(lián)系，有的還有委托檢測業(yè)務(wù)關(guān)系，抽查有問題企業(yè)交由屬地質(zhì)監(jiān)部門后處理，由此造成“熟人”檢驗(yàn)與監(jiān)管，造成監(jiān)督檢驗(yàn)數(shù)據(jù)失真，監(jiān)管失靈；同時(shí)地方生產(chǎn)企業(yè)大都是地方政府招商引資企業(yè)，難免存在地方保護(hù)。改革產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度，就是要認(rèn)真貫徹國務(wù)院提出的“雙隨機(jī)一公開”制度。一是要從國家層面建立全國監(jiān)督抽查“一張網(wǎng)”，通過網(wǎng)絡(luò)化管理，并與其他部門，重點(diǎn)是監(jiān)管流通領(lǐng)域的工商部門相聯(lián)網(wǎng)，將全國產(chǎn)品企業(yè)產(chǎn)品監(jiān)督抽查與監(jiān)管統(tǒng)一起來，統(tǒng)一制度，統(tǒng)一抽查，互相信息交流，統(tǒng)一尺度監(jiān)管執(zhí)法。尤其是當(dāng)前面臨網(wǎng)購等新興業(yè)態(tài)，生產(chǎn)與銷售完全分離，建立全國生產(chǎn)企業(yè)與流通領(lǐng)域“一張網(wǎng)”的監(jiān)管抽查制度勢在必行；二是嚴(yán)格實(shí)行“雙隨機(jī)”抽查。要建立授權(quán)檢測機(jī)構(gòu)與生產(chǎn)、流通企業(yè)兩個(gè)數(shù)據(jù)庫，全國統(tǒng)一力量，堅(jiān)持異地回避抽查檢測原則，分季度組織全國隨機(jī)抽查、市場買樣抽查、飛行檢查，盲樣送檢，結(jié)果上網(wǎng)，數(shù)據(jù)公開、共享；三是建立統(tǒng)一、異地執(zhí)法制度，對監(jiān)督抽查不合格企業(yè)，要統(tǒng)一執(zhí)法尺度，借鑒檢察院法院異地辦案、審案做法，大膽探索異地執(zhí)法、辦案新模式，嚴(yán)格實(shí)行行政處罰結(jié)果全國公開；四是實(shí)行企業(yè)分類監(jiān)管與信用監(jiān)管創(chuàng)新。綜合企業(yè)監(jiān)督抽查與執(zhí)法處罰數(shù)據(jù)與其他部門監(jiān)管數(shù)據(jù)，對企業(yè)實(shí)行信用分類，對長期無違法行業(yè)企業(yè)劃為A類，實(shí)施“遠(yuǎn)距離”監(jiān)管，減少監(jiān)督抽查頻次；對偶有違法違規(guī)企業(yè)劃為B類，實(shí)行年度抽檢；對屢次違規(guī)企業(yè)劃為C類，實(shí)行季度必檢；對嚴(yán)重違法企業(yè)，劃為D類企業(yè)“黑名單”，在全國范圍內(nèi)禁入市場。

改革強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證工作

強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證（3C）是與國際接軌的一項(xiàng)制度。目前，我國3C認(rèn)證項(xiàng)目涉及產(chǎn)品20大類158種，加上2017年6月國務(wù)院關(guān)于工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證改革取消轉(zhuǎn)入3C三個(gè)產(chǎn)品?？傮w上看，一是產(chǎn)品種類偏多，有些產(chǎn)品如電線電纜、乳膠制品、汽車輪胎、電信終端設(shè)備、信息技術(shù)設(shè)備、家用電器需不需要都列入強(qiáng)制認(rèn)證產(chǎn)品目錄值得商榷；二是每一種產(chǎn)品項(xiàng)目單元分得過細(xì)，以汽車專用車為類，大多根據(jù)客戶要求定制，每作一處小的改動，均需3C認(rèn)證，費(fèi)用高，周期長，等認(rèn)證通過，產(chǎn)品在市場上已失去先機(jī)。三是收費(fèi)偏高，一次3C認(rèn)證動輒數(shù)萬，有的大型企業(yè)集團(tuán)，一年需認(rèn)證產(chǎn)品單元上千個(gè)，費(fèi)用達(dá)數(shù)千萬元。四是程序較繁雜，都需進(jìn)現(xiàn)場，看工序，看管理體系。取得認(rèn)證后，每年還進(jìn)場監(jiān)督檢查。而事實(shí)上，并沒有達(dá)到嚴(yán)格管控效果。西安電線電纜事件、大量拼裝、改裝車在市場出現(xiàn)即是例證。改革3C認(rèn)證制度，就是要認(rèn)真貫徹國務(wù)院“放、管、服”改革要求，象精簡清理工業(yè)產(chǎn)品許可證一樣，精簡一批目錄，對精簡下來的目錄產(chǎn)品涉及安全指標(biāo)要求的，納入國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督執(zhí)法管理范圍；合并產(chǎn)品單元，對產(chǎn)品類似，只是局部少量改進(jìn)的產(chǎn)品單元，要簡化認(rèn)證程序，從快予以認(rèn)證通過；從重過程、重前置的3C認(rèn)證認(rèn)可向重終端產(chǎn)品質(zhì)量把關(guān)上轉(zhuǎn)變，簡化前置條件審查，重點(diǎn)監(jiān)控出廠產(chǎn)品是否符合國家安全標(biāo)準(zhǔn)，加大日?！半p隨機(jī)”抽查，對不合規(guī)產(chǎn)品嚴(yán)處，直至趕出市場；3C認(rèn)證是國家行政法規(guī)安排，出于公益需要，所以，要加大政府投入，降低企業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為企業(yè)減負(fù)。

推進(jìn)質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)技術(shù)檢測機(jī)構(gòu)改革

當(dāng)前質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)眾多，大多為公益一類或公益二類事業(yè)單位。承擔(dān)的業(yè)務(wù)既有政府委托檢測檢定公益業(yè)務(wù)，也有市場化企業(yè)委托檢驗(yàn)、校準(zhǔn)業(yè)務(wù)。政府公益檢測、檢定業(yè)務(wù)與企業(yè)委托市場業(yè)務(wù)不分，容易造成檢測機(jī)構(gòu)職能“異化”，存在“搭車”謀利的嫌疑。同時(shí)，隨著各地政府減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)力度加大，政府公益類業(yè)務(wù)類收費(fèi)取消（湖北省從2015年10月起，質(zhì)監(jiān)監(jiān)督檢驗(yàn)、特種設(shè)備檢定、計(jì)量檢定業(yè)務(wù)全部免費(fèi)），政府機(jī)構(gòu)存在免費(fèi)業(yè)務(wù)檢測、檢定周期拖延，積極性不高和將免費(fèi)業(yè)務(wù)與收費(fèi)業(yè)務(wù)混淆的問題。推進(jìn)質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)技術(shù)機(jī)構(gòu)改革，首先要厘清機(jī)構(gòu)公益類業(yè)務(wù)與市場化業(yè)務(wù)邊界，然后，將技術(shù)機(jī)構(gòu)一分為二，一部分為政府公益類事業(yè)單位，其業(yè)務(wù)集中在事關(guān)國計(jì)民生的產(chǎn)品質(zhì)量安全抽檢、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分析、執(zhí)法檢驗(yàn)、計(jì)量強(qiáng)制檢定等方面，這方面檢測檢定費(fèi)用政府埋單，不向市場收費(fèi)。另一部分市場化檢測業(yè)務(wù)，逐步與現(xiàn)行公益類技術(shù)機(jī)構(gòu)分離，推向市場，走企業(yè)化之路。為推動技術(shù)機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行，建議國家象推行文化體制、科技體制改革一樣，出臺人員編制過渡、稅收、財(cái)政扶持、人才激勵相關(guān)政策，給走向市場的質(zhì)監(jiān)技術(shù)機(jī)構(gòu)一個(gè)過渡扶持期，“扶上馬，送一程”，支持平穩(wěn)發(fā)展。

調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)化工作的重點(diǎn)方向

當(dāng)前，我國標(biāo)準(zhǔn)化工作方向有點(diǎn)“跑偏”，一是將企業(yè)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)作為重點(diǎn)，下大力組織企業(yè)制訂標(biāo)準(zhǔn)，開展自我聲明；二是將標(biāo)準(zhǔn)“泛化”，干什么都提標(biāo)準(zhǔn)，將有些工作要求、制度性規(guī)范都轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)化工作；三是標(biāo)準(zhǔn)化制訂與執(zhí)行相脫節(jié)，存在重標(biāo)準(zhǔn)制訂，輕宣貫執(zhí)行的問題。現(xiàn)經(jīng)過清理，光國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)就有近2000項(xiàng)，但質(zhì)監(jiān)部門每年圍繞這些標(biāo)準(zhǔn)開展宣貫、監(jiān)管執(zhí)法卻很少。政府標(biāo)準(zhǔn)化工作要圍繞政府職能展開，重點(diǎn)加強(qiáng)政府強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制訂、完善與宣貫執(zhí)行。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、推薦性標(biāo)準(zhǔn)是市場的事、社會團(tuán)體的事，政府不是不抓，要指導(dǎo)抓，但不能作為工作的重點(diǎn)；標(biāo)準(zhǔn)化工作也不能“泛化”，言必稱標(biāo)準(zhǔn)，要將標(biāo)準(zhǔn)化工作的重點(diǎn)放在一些安全性領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)的建立與完善上來；要將強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的宣貫、執(zhí)法作為質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的核心工作內(nèi)容，有組織、有計(jì)劃地組織宣貫、監(jiān)督抽查與執(zhí)法，形成制訂、宣貫、執(zhí)行、信息反饋到修訂的完整閉環(huán)管理。

下決心推進(jìn)特種設(shè)備監(jiān)管體制改革

目前，我國對特種設(shè)備監(jiān)管是最具“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩”的監(jiān)管模式，實(shí)行的是從設(shè)計(jì)到報(bào)廢全過程、全方位監(jiān)管，并且獨(dú)家檢測檢驗(yàn)，管檢不分，封閉運(yùn)作。這種大包大攬的監(jiān)管方式忽視了企業(yè)的主體責(zé)任，加重了企業(yè)對政府監(jiān)管的依賴，同時(shí)，也使質(zhì)監(jiān)部門出了事故必被追責(zé)成了必然。隨著特種設(shè)備數(shù)量每年以接近兩位數(shù)速度的增長，政府監(jiān)管力量也越來越促襟見肘，特種設(shè)備監(jiān)管體制改革勢在必行：一是要將現(xiàn)有特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)一分為二，分為技術(shù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)與檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。技術(shù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)為特種設(shè)備監(jiān)察管理提供專家技術(shù)支撐，作為政府公益類事業(yè)單位。將特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測業(yè)務(wù)分離出來，組建專業(yè)化的檢測公司；二是打破行政壟斷，將部分定期檢驗(yàn)業(yè)務(wù)放開，推向市場，政府只是按照“雙隨機(jī)”原則，對特種設(shè)備進(jìn)行監(jiān)督抽查檢驗(yàn)，對市場檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)管理。當(dāng)前，可重點(diǎn)從電梯入手，試行將電梯定期檢驗(yàn)資質(zhì)放開，電梯定期檢驗(yàn)業(yè)務(wù)向市場開放；三是明確企業(yè)主體與政府監(jiān)管邊界。要將特種設(shè)備的安全責(zé)任落實(shí)到企業(yè)，加強(qiáng)企業(yè)法規(guī)和安全知識培訓(xùn)，讓企業(yè)真正擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任。要明確政府特種設(shè)備監(jiān)管的職責(zé)邊界，修訂現(xiàn)有特種設(shè)備監(jiān)察、檢驗(yàn)規(guī)程，避免“大包大攬”式的監(jiān)管模式。

加快質(zhì)監(jiān)體系信息化建設(shè)

質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)是現(xiàn)在部委局中少數(shù)沒有全國性綜合業(yè)務(wù)軟件運(yùn)行的單位之一。各省市業(yè)務(wù)軟件各行其是，條塊分割，地域間、業(yè)務(wù)部門間信息分割，形成“信息孤島”。不利于全國“一盤棋”，進(jìn)行業(yè)務(wù)統(tǒng)籌和質(zhì)量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析。建議盡快建設(shè)全國質(zhì)監(jiān)綜合業(yè)務(wù)網(wǎng)和企業(yè)質(zhì)量誠信網(wǎng)。將工業(yè)產(chǎn)品認(rèn)可證管理、3C認(rèn)證、標(biāo)準(zhǔn)化管理、計(jì)量管理、認(rèn)證認(rèn)可機(jī)構(gòu)管理、監(jiān)督抽查管理、企業(yè)日常巡查管理、行政執(zhí)法、特種設(shè)備管理與棉花纖維制品管理集中于綜合業(yè)務(wù)網(wǎng)進(jìn)行管理，并與相關(guān)質(zhì)量技術(shù)檢測檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)信息互通互享，形成質(zhì)量數(shù)據(jù)“一張網(wǎng)”。同時(shí)，在綜合業(yè)務(wù)中挖掘分類信息，建立企業(yè)質(zhì)量誠信網(wǎng)，并探索依據(jù)企業(yè)質(zhì)量誠信數(shù)據(jù)綜合分析對企業(yè)進(jìn)行分類管理、信用管理。要通過質(zhì)量大數(shù)據(jù)分析，加強(qiáng)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，做到質(zhì)量問題預(yù)防性管理，防患于未然。加強(qiáng)質(zhì)量數(shù)據(jù)的整理分析，為政府宏觀決策、質(zhì)量監(jiān)管提供依據(jù)。