劉 芳,鄭莉霞,譚全銀,李金惠 (清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院,固體廢物處理與環(huán)境安全教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,北京100084)

進(jìn)入 21世紀(jì)以來,廢棄電器電子產(chǎn)品(也稱“電子廢物”)從發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家的非法越境轉(zhuǎn)移逐漸成為重要的全球環(huán)境問題之一[1-3],并引起了以保護(hù)發(fā)展中國家環(huán)境利益為宗旨的國際環(huán)境公約《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》(簡稱《巴塞爾公約》)的關(guān)注[4].《巴塞爾公約》分別于2002年和2008年成立了“移動(dòng)電話伙伴關(guān)系舉措(MPPI)”和“計(jì)算設(shè)備行動(dòng)伙伴關(guān)系(PACE)”,以促進(jìn)廢舊移動(dòng)電話和計(jì)算設(shè)備的環(huán)境無害化管理.MPPI和PACE各自在其工作機(jī)制下開展了廢舊移動(dòng)電話和計(jì)算設(shè)備越境轉(zhuǎn)移方面技術(shù)準(zhǔn)則的制訂工作.2008年,《巴塞爾公約》啟動(dòng)了“關(guān)于電子和電器廢物以及廢舊電器和電子設(shè)備的越境轉(zhuǎn)移—尤其是關(guān)于依照《巴塞爾公約》對廢物和非廢物加以區(qū)別準(zhǔn)則”(簡稱“電子廢物準(zhǔn)則”)[5]的制訂工作.電子的技術(shù)廢物準(zhǔn)則通過后,將成為 MPPI和 PACE相關(guān)準(zhǔn)則的制訂或修訂基礎(chǔ).

關(guān)于廢舊電器電子產(chǎn)品的鑒別標(biāo)準(zhǔn)是電子廢物準(zhǔn)則中各方爭議較多的內(nèi)容,歷經(jīng) 7a談判,部分關(guān)鍵條款一直無法達(dá)成一致意見,2015年締約方大會(huì)第十二次會(huì)議最終針對電子廢物準(zhǔn)則中達(dá)成一致的部分作出暫行通過準(zhǔn)則的決定[6].然而,在發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)下,電子廢物準(zhǔn)則的制訂偏離了保護(hù)發(fā)展中國家環(huán)境利益的初衷,名義上為加強(qiáng)電子廢物環(huán)境無害化管理,預(yù)防非法越境轉(zhuǎn)移,實(shí)際上意圖在國際公約層面確立舊電器電子產(chǎn)品尤其是在故障分析、維修和翻新等目的下繼續(xù)出口的合法性.2017年締約方大會(huì)第十三次會(huì)議上,為保護(hù)發(fā)展中國家環(huán)境利益,中國提出作為牽頭國家,繼續(xù)解決電子廢物準(zhǔn)則中的未決問題.目前,關(guān)于國際新形勢解讀和各國現(xiàn)有相關(guān)管理實(shí)踐的研究鮮有發(fā)表.本文選取作為廢舊電器電子產(chǎn)品典型出口方的美國、日本和歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū),以及作為典型進(jìn)口方的泰國、馬來西亞和中國等發(fā)展中國家,開展廢舊電器電子產(chǎn)品越境轉(zhuǎn)移方面國際管理制度以及廢舊鑒別標(biāo)準(zhǔn)的比較研究,對中國完善廢舊電器電子產(chǎn)品進(jìn)口管理體系具有很好的參考價(jià)值.

1 廢舊電器電子產(chǎn)品越境轉(zhuǎn)移管理國際形勢

1.1 《巴塞爾公約》對電子廢物越境轉(zhuǎn)移的控制

《巴塞爾公約》的管轄范圍涵蓋“危險(xiǎn)廢物”和“其他廢物”,前者包括公約附件一和附件八清單中列明的危險(xiǎn)廢物,以及締約方國家立法確定的危險(xiǎn)廢物,后者包括從住家收集的廢物及其焚化殘?jiān)?公約實(shí)行越境轉(zhuǎn)移控制的核心機(jī)制是事先知情同意(PIC)程序.該程序規(guī)定:只有在出口國向進(jìn)口國和過境國主管部門遞交事先書面通知,并得到書面同意后,才能進(jìn)行危險(xiǎn)廢物和其他廢物的越境轉(zhuǎn)移.同時(shí),從越境轉(zhuǎn)移起始點(diǎn)至處置點(diǎn),危險(xiǎn)廢物和其他廢物的每次裝運(yùn)必須伴有運(yùn)輸文件,否則也被視為非法運(yùn)輸[7].

根據(jù)《巴塞爾公約》的適用范圍可知,公約控制程序不適用于舊電器電子產(chǎn)品,而其對電子廢物的適用性主要取決于特定電子廢物是否屬于公約所管轄的“危險(xiǎn)廢物”.對此,公約附件八(危險(xiǎn)廢物名錄)和附件九(非危險(xiǎn)廢物名錄)分別列出了受管制和不受管制的電子廢物相關(guān)名錄.其中,受管制的電子廢物名錄主要包括:焚燒印刷線路板產(chǎn)生的稀有金屬灰燼,廢鉛酸電池,混雜廢電池,附有危險(xiǎn)性蓄電池和其它電池、汞開關(guān)、陰極射線管的玻璃和其它具有放射性的玻璃以及多氯聯(lián)苯電容器的廢電器和電子裝置或碎片等,除非其不具有公約附件三所描述的危險(xiǎn)特性;而不受管制的電子廢物名錄主要有:符合某一規(guī)格的不含鉛、鎘或汞的電池,僅由金屬或合金構(gòu)成的電子裝置,用于直接再使用而非再循環(huán)或最后處置的電器和電子裝置(包括印刷電路板、電子部件和電線),不含危險(xiǎn)性電池的用過的一次性照相機(jī),以及其他不具有危險(xiǎn)特性的廢電器和電子裝置或碎片等.

1.2 《巴塞爾公約》電子廢物準(zhǔn)則

電子廢物準(zhǔn)則[8]的核心內(nèi)容是電器電子產(chǎn)品的廢舊區(qū)別標(biāo)準(zhǔn),包括電子廢物的判定條件和舊電器電子產(chǎn)品的判定條件.舊電器電子產(chǎn)品的判定分為兩種情況:①按原設(shè)計(jì)用途直接再使用或被原擁有者延長使用的情況(簡稱“直接再使用”);②經(jīng)過故障分析、維修和翻新后按原設(shè)計(jì)用途再使用或被原擁有者延長使用的情況(簡稱“故障分析、維修和翻新后再使用”).其中,第二種情況是各方爭議的焦點(diǎn),部分條款尚未達(dá)成一致意見,主要涉及剩余使用年限、危險(xiǎn)廢物的處理責(zé)任、過時(shí)技術(shù)設(shè)備、危險(xiǎn)成分等問題.

1.2.1 電子廢物的判定標(biāo)準(zhǔn) 關(guān)于電子廢物的判定,準(zhǔn)則首先確立了國家法律優(yōu)先的原則.即,如果越境轉(zhuǎn)移相關(guān)國家的法律規(guī)定將其界定或視為廢物,則為廢物.其次,列出了可以判定為電子廢物的 10種情況.通過分析,對這些情況按照考量因素進(jìn)行了分類,如表1所示.

1.2.2 舊電器電子產(chǎn)品的判定標(biāo)準(zhǔn) 表 2按照“直接再使用”以及“故障分析、維修和翻新后再使用”兩種目的,列出了電子廢物準(zhǔn)則中關(guān)于舊電器電子產(chǎn)品的判定條件,即舊電器電子產(chǎn)品在運(yùn)輸前和運(yùn)輸過程中需要具備的證明文件或滿足的條件.通過比較發(fā)現(xiàn),兩者的主要差別在于是否需要具備功能性證明.與電子廢物的判定條件相比,舊電器電子產(chǎn)品的判定條件主要以企業(yè)合同和聲明為基準(zhǔn),較為寬松,為電子廢物以舊電器電子產(chǎn)品名義進(jìn)行非法越境轉(zhuǎn)移留下漏洞.

表1 《巴塞爾公約》電子廢物準(zhǔn)則關(guān)于電子廢物的判定條件Table 1 Criteria on identification of WEEE in the e-waste guidelines under Basel Convention

表2 《巴塞爾公約》電子廢物準(zhǔn)則關(guān)于舊電器電子產(chǎn)品的判定條件Table 2 Criteria on identification of UEEE (non-waste) used electrical and electronic equipment in the e-waste guidelines under Basel Convention

2 典型國家廢舊電器電子產(chǎn)品越境轉(zhuǎn)移管理概況

2.1 廢舊電器電子產(chǎn)品越境轉(zhuǎn)移管制

2.1.1 發(fā)達(dá)國家和地區(qū) 發(fā)達(dá)國家和地區(qū)對廢舊電器電子產(chǎn)品的越境轉(zhuǎn)移管制基本與《巴塞爾公約》一致,原則上僅限制屬于危險(xiǎn)廢物的電子廢物,舊產(chǎn)品則不受特別管制.

美國主要依據(jù)《資源保護(hù)與回收法》(RCRA)對電子廢物進(jìn)出口進(jìn)行管制.美國雖不是《巴塞爾公約》締約方,但與公約相似,僅對危險(xiǎn)廢物的越境轉(zhuǎn)移進(jìn)行管制,基本要求包括事先知情同意程序、電子化出口信息提交、記錄保持和報(bào)告等[5].目前,明確受RCRA進(jìn)出口管制的電子廢物只有廢舊陰極射線管(CRT)、廢鉛酸電池以及列于“普遍性廢物”(Universal waste)中的危險(xiǎn)廢電池、廢含汞燈泡/燈管和廢含汞設(shè)備(如恒溫控制器).對于舊電器電子產(chǎn)品的進(jìn)出口,美國遵循自由貿(mào)易的原則,除了RCRA對以再使用為目的出口的完整舊CRT有通知環(huán)保局和記錄保持要求外,不做特別管制.

日本對屬于危險(xiǎn)廢物的電子廢物的進(jìn)出口實(shí)行審批制度以及事先知情同意程序,主要法律依據(jù)包括《特定危險(xiǎn)廢物和其他廢物進(jìn)出口控制法》和《巴塞爾公約》.進(jìn)出口審批主管部門是經(jīng)濟(jì)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)省(簡稱經(jīng)產(chǎn)省),環(huán)境省在環(huán)境污染預(yù)防方面協(xié)助經(jīng)產(chǎn)省進(jìn)行確認(rèn).對于《家電回收法》指定回收利用的4類大型家電(空調(diào)、CRT和液晶電視機(jī)、電冰箱和冷凍柜、洗衣機(jī)和干衣機(jī)),根據(jù)《廢物管理和公共清潔法》,日本原則上不允許其出口[6].對于舊電器電子產(chǎn)品的進(jìn)出口,日本不予額外管制,而是將其視為一般產(chǎn)品貿(mào)易[11].

歐盟主要依據(jù)《廢物運(yùn)輸條例》[12]對電子廢物進(jìn)出口進(jìn)行管制,實(shí)行管制的條件是:①電子廢物的進(jìn)出口是以處置為目的;②電子廢物屬于危險(xiǎn)廢物,主要管理制度是事先知情同意程序.因此,對于以回收利用為目的進(jìn)出口的非危險(xiǎn)性電子廢物,歐盟基本不進(jìn)行管制.但是,歐盟對于向非經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)國家的出口管理更為嚴(yán)格.根據(jù)第 EC 1418/2007號(hào)法規(guī)[13],禁止向非OECD國家出口危險(xiǎn)性電子廢物,而非危險(xiǎn)性電子廢物的出口須根據(jù)進(jìn)口國法律,適用相應(yīng)規(guī)定或程序.對于舊電器電子產(chǎn)品,歐盟不予特別管制,但《報(bào)廢電器電子設(shè)備指令》(WEEE指令)[14]規(guī)定,成員國應(yīng)對舊電器電子設(shè)備的運(yùn)輸進(jìn)行檢查監(jiān)督,以預(yù)防電子廢物的非法運(yùn)輸尤其是出口,舊電器電子設(shè)備越境轉(zhuǎn)移應(yīng)滿足相關(guān)最低要求,否則應(yīng)視為廢物,即構(gòu)成非法運(yùn)輸.

2.1.2 發(fā)展中國家 發(fā)展中國家一般都實(shí)施了比公約規(guī)定更緊的越境轉(zhuǎn)移控制,尤其對電子廢物進(jìn)口方面的管制十分嚴(yán)格.由于存在舊電器電子產(chǎn)品進(jìn)口及其帶來的隱患,一些國家也出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定對其進(jìn)行管制.

泰國根據(jù)《危險(xiǎn)物質(zhì)法》,對廢舊電器電子產(chǎn)品及其部件的進(jìn)出口實(shí)行許可管理制度,主管部門是工業(yè)工程部門.此外,泰國于 2007年發(fā)布了《舊電器電子產(chǎn)品進(jìn)口標(biāo)準(zhǔn)》(第3版)[15],給出了用于再使用、維修、翻新和拆解回收4種目的下的進(jìn)口條件.其中規(guī)定,當(dāng)以拆解和回收利用為目的進(jìn)口時(shí),應(yīng)視為電子廢物,需遵循《巴塞爾公約》控制程序.

馬來西亞根據(jù)《環(huán)境質(zhì)量法》和《環(huán)境質(zhì)量(受管制廢物)規(guī)章》,將特定電子廢物(廢棄電器電子組件,含有蓄電池、汞開關(guān)、陰極射線管玻璃和其他具有放射性的玻璃、多氯聯(lián)苯電容器,或被鎘、汞、鉛、鎳、鉻、銅、鋰、銀、錳或多氯聯(lián)苯污染)列為受管制廢物(即危險(xiǎn)廢物),這類電子廢物的進(jìn)出口及轉(zhuǎn)運(yùn)需要預(yù)先獲得環(huán)境質(zhì)量主管部門頒發(fā)的書面批準(zhǔn).對于舊電器電子產(chǎn)品,馬來西亞《使用過電器電子產(chǎn)品的分類準(zhǔn)則》(第2版,2010年)[16]規(guī)定,僅允許以直接再使用為目的進(jìn)口或出口舊電器電子產(chǎn)品,進(jìn)口者或出口者需向環(huán)境部門提交申請文件.

中國根據(jù)《固體廢物進(jìn)口管理辦法》及配套的《進(jìn)口廢物管理目錄》,除了對廢五金電器、廢電機(jī)和廢電線電纜實(shí)行許可管理外,禁止進(jìn)口所有廢棄機(jī)電產(chǎn)品及其零部件.在出口方面,根據(jù)《危險(xiǎn)廢物出口核準(zhǔn)管理辦法》和《巴塞爾公約》,對屬于危險(xiǎn)廢物的電子廢物實(shí)行出口核準(zhǔn)的管理制度,并遵循事先知情同意程序.對于舊機(jī)電產(chǎn)品(包括舊電器電子產(chǎn)品),中國根據(jù)《機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)口管理辦法》實(shí)行禁止進(jìn)口、限制進(jìn)口(許可管理)和自由進(jìn)口(部分實(shí)施自動(dòng)許可管理)的分類管理制度,并依據(jù)《進(jìn)口舊機(jī)電產(chǎn)品檢驗(yàn)監(jiān)督管理辦法》實(shí)施檢驗(yàn)制度.研究發(fā)現(xiàn),多數(shù)常見的舊電器電子產(chǎn)品屬于自由進(jìn)口范圍,其進(jìn)口控制主要依賴于質(zhì)檢環(huán)節(jié)[11].另外,以維修、檢測為目的進(jìn)口舊電器電子產(chǎn)品的情況另由海關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)管.根據(jù)《關(guān)于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)保稅維修業(yè)務(wù)有關(guān)監(jiān)管問題的公告》等相關(guān)規(guī)定,進(jìn)口的舊產(chǎn)品必須是中國生產(chǎn)并出口的產(chǎn)品,并且維修后在一定期限內(nèi)復(fù)運(yùn)出境.

2.2 廢舊電器電子產(chǎn)品鑒別標(biāo)準(zhǔn)

目前,日本、歐盟、泰國和馬來西亞均已出臺(tái)了針對電器電子產(chǎn)品的廢舊鑒別標(biāo)準(zhǔn).日本針對廢棄家用電器以舊產(chǎn)品名義出口的情況,于2014年4月開始實(shí)施《淘汰的電器電子產(chǎn)品作為二手商品出口時(shí)的判定標(biāo)準(zhǔn)》(簡稱《判定標(biāo)準(zhǔn)》)[17],要求企業(yè)出口前需對舊家電產(chǎn)品的廢物屬性進(jìn)行判定.《判定標(biāo)準(zhǔn)》適用于家用電器電子產(chǎn)品(或普通商業(yè)活動(dòng)用電器電子產(chǎn)品)以再使用目的出口的情況,從制造日期和外觀、功能性證明、包裝、交易合同、二手市場存在性等5個(gè)方面給出了舊電器電子產(chǎn)品的判定條件.對于需要在進(jìn)口國經(jīng)過維修后再使用的情況,《判定標(biāo)準(zhǔn)》提出建立一個(gè)機(jī)制,在廢棄電器電子產(chǎn)品出口后在進(jìn)口國不能維修的情況下,確保其能切實(shí)退運(yùn)回日本.

歐盟參考WEEE指令和《巴塞爾公約》電子廢物準(zhǔn)則,制定了《廢舊電器電子設(shè)備運(yùn)輸準(zhǔn)則》[18],自2017年4月3日起開始實(shí)施.歐盟準(zhǔn)則關(guān)于電子廢物與可直接再使用的舊電器電子產(chǎn)品的具體判定標(biāo)準(zhǔn)基本與《巴塞爾公約》一致,但關(guān)于故障分析、維修和翻新等情況的豁免條款則更為具體,包括 3種情況:①以再使用為目的,在質(zhì)保期內(nèi)返回生產(chǎn)者或其第三代表進(jìn)行維修;②以再使用為目的,在有效合同下將舊的專業(yè)用途電器電子設(shè)備送至 OECD國家的生產(chǎn)者或其第三方代表或一個(gè)第三方獨(dú)立設(shè)施,進(jìn)行翻新或維修;③在有效合同下,將舊的專業(yè)用途電器電子設(shè)備(例如醫(yī)療設(shè)備或其部件)送至生產(chǎn)者或其第三方代表進(jìn)行故障分析,前提是這種分析只能由生產(chǎn)者或其第三方代表進(jìn)行.

泰國在《舊電器電子產(chǎn)品進(jìn)口標(biāo)準(zhǔn)》中,將舊電器電子產(chǎn)品界定為可繼續(xù)使用的或經(jīng)過維修后能以原用途使用的二手電器電子產(chǎn)品,將進(jìn)口后用于拆解、清洗、分類或采用任何其他處置方法的舊電器電子產(chǎn)品界定為電子廢物.標(biāo)準(zhǔn)按照用于銷售或再使用、用于維修、用于翻新以及用于回收利用 4個(gè)進(jìn)口目的,對進(jìn)口舊電器電子產(chǎn)品需要滿足的條件進(jìn)行了規(guī)定.這些條件包括產(chǎn)品可用性的證明、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)口者資質(zhì)、制造年限、維修后產(chǎn)品的再出口、維修或翻新產(chǎn)生廢物的管理等方面.

馬來西亞《使用過電器電子產(chǎn)品的分類準(zhǔn)則》將電子廢物定義為用于再循環(huán)利用、回收或處置的電器電子設(shè)備或元器件.在進(jìn)出口方面對舊電器電子產(chǎn)品的要求包括:①不是用于再循環(huán)利用、回收或處置;②用于直接再使用;③產(chǎn)品自制造日期起不超過 3a;④經(jīng)過測試且功能良好(測試記錄經(jīng)出口國主管部門或認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證).此外,馬來西亞也允許以維修為目的進(jìn)口舊電器電子產(chǎn)品,條件是該產(chǎn)品是馬來西亞制造的新的電器電子產(chǎn)品或元器件,作為缺陷產(chǎn)品退回制造商(在保修期內(nèi))進(jìn)行維修,并以再出口為目的.

3 分析與討論

3.1 廢舊電器電子產(chǎn)品的越境轉(zhuǎn)移管制

表3 《巴塞爾公約》及典型國家或地區(qū)廢舊電器電子產(chǎn)品越境轉(zhuǎn)移管制比較Table 3 Comparisons on transboundary movement control of waste and used electrical and electronic equipment among Basel Convention and typical countries/region

表3對比列出了《巴塞爾公約》及上述典型國家對廢舊電器電子產(chǎn)品越境轉(zhuǎn)移的管制情況.圖1進(jìn)一步表明了各國電子廢物越境轉(zhuǎn)移審批條件和程序.可以看出,對于電子廢物,《巴塞爾公約》以控制越境轉(zhuǎn)移的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為原則,只對屬于危險(xiǎn)廢物的電子廢物的越境轉(zhuǎn)移進(jìn)行管制(PIC程序).在《巴塞爾公約》相關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上.日本和歐盟比較注重電子廢物的出口管理,日本原則上禁止部分電子廢物的出口,歐盟加強(qiáng)了電子廢物向非 OECD國家的出口限制.而美國尚未批準(zhǔn)《巴塞爾公約》,對大部分電子廢物的出口基本不予管制.相對而言,泰國、馬來西亞和中國等發(fā)展中國家作為電子廢物的實(shí)際或潛在進(jìn)口(包括非法進(jìn)口)國家,在遵循公約PIC程序基礎(chǔ)上,一般對電子廢物整體或分類采用禁止或許可證進(jìn)口管理政策,比公約管制范圍更廣,也更加嚴(yán)格.

圖1 典型國家或地區(qū)電子廢物越境轉(zhuǎn)移審批條件和程序Fig.1 Conditions and procedures for transboundary movement control of e-waste in typical countries/region HW: 危險(xiǎn)廢物; nHW: 非危險(xiǎn)廢物

對于舊電器電子產(chǎn)品越境轉(zhuǎn)移的管制情況,與電子廢物的情況類似,而且更能體現(xiàn)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家分別作為出口國和進(jìn)口國立場的鮮明對立.美國、日本和歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在保護(hù)合法貿(mào)易和促進(jìn)再使用的呼吁下,實(shí)際上也希望通過舊產(chǎn)品的出口減少其廢物處理負(fù)擔(dān),因此不存在限制舊產(chǎn)品越境轉(zhuǎn)移的驅(qū)動(dòng)力,基本不予管制.而泰國、馬來西亞和中國等發(fā)展中國家作為主要進(jìn)口國,通常采取了禁止或限制進(jìn)口的管理政策,則主要是為了減少電子廢物非法越境轉(zhuǎn)移給其帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和管理負(fù)擔(dān)[14],希望通過嚴(yán)格限制舊電器電子產(chǎn)品的進(jìn)口來避免電子廢物以舊電器電子產(chǎn)品的名義進(jìn)行非法輸入.

3.2 廢舊電器電子產(chǎn)品的鑒別

通過對比分析《巴塞爾公約》及上述典型國家廢舊電器電子產(chǎn)品鑒別相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)現(xiàn),舊電器電子產(chǎn)品越境轉(zhuǎn)移的最終目的:①按產(chǎn)品原有設(shè)計(jì)用途再使用,②用于資源回收利用,是區(qū)分舊產(chǎn)品與廢物的根本判定依據(jù).但是,是否對使用過的產(chǎn)品進(jìn)行再使用,在進(jìn)出口發(fā)生階段不易于判斷,只有對進(jìn)口后歸宿的跟蹤才能證實(shí),但難以操作.因此,在進(jìn)出口階段,物品自身的特性或滿足的條件成為鑒別舊產(chǎn)品與廢物的一般依據(jù).

其中,功能完好或具備基本功能是最為關(guān)鍵的判定依據(jù).根據(jù)使用過的產(chǎn)品是否具備完整功能或基本功能,“再使用”這一目的可分為“直接再使用”和“故障分析、維修或翻新后再使用”兩種情況.表4按照這兩種情況,對《巴塞爾公約》以及已出臺(tái)鑒別標(biāo)準(zhǔn)的日本、歐盟、泰國和馬來西亞關(guān)于舊電器電子產(chǎn)品鑒別的考量因素進(jìn)行了比較.這些考量因素大致可分為3類:①商品貿(mào)易相關(guān)文件要求;②對舊電器電子產(chǎn)品的要求;③與進(jìn)口方有關(guān)的要求.通過比較發(fā)現(xiàn),發(fā)展中國家關(guān)于舊電器電子產(chǎn)品判定的標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格或更具操作性.

3.2.1 直接再使用的情況 如果舊電器電子產(chǎn)品是用于直接再使用,功能性證明、外觀、包裝和二手市場是采用較多的考量因素.商品貿(mào)易相關(guān)文件要求基本均由發(fā)達(dá)國家提出,銷售合同和運(yùn)輸文件基本屬于商品貿(mào)易的最低條件,非廢物聲明的要求體現(xiàn)了公約對各國立法存異的尊重,以及對越境轉(zhuǎn)移責(zé)任的認(rèn)定,也是對企業(yè)操作層面的要求.而進(jìn)口國更加注重自身對舊電器電子產(chǎn)品的市場需求以及舊產(chǎn)品本身的質(zhì)量狀況.其中,對于制造年限的考慮體現(xiàn)了廢物預(yù)防意識(shí),公約尚未形成定論,而各國現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)差異較大,例如,日本要求出口舊空調(diào)的制造年限不超過 15a,馬來西亞則要求所有進(jìn)口舊電器電子產(chǎn)品的制造年限不超過3a.

3.2.2 故障分析、維修或翻新后再使用的情況 對于故障分析、維修或翻新后再使用的情況,舊電器電子產(chǎn)品判定考慮較多的因素主要是二手市場、外觀、包裝、制造年限和銷售合同.與公約和發(fā)達(dá)國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)相比,作為進(jìn)口國的發(fā)展中國家的標(biāo)準(zhǔn)更加注重進(jìn)口后的實(shí)際使用與監(jiān)管.值得注意的是,對于維修,泰國和馬來西亞僅允許瑕疵或故障產(chǎn)品以返廠維修為目的臨時(shí)進(jìn)口,維修后需在一定期限內(nèi)再出口.這種情況屬于售后服務(wù)范疇,并非一般的貿(mào)易行為.目前中國實(shí)施的有關(guān)機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)口維修的規(guī)定也是如此.

表4 《巴塞爾公約》及典型國家或地區(qū)舊電器電子產(chǎn)品鑒別的考量因素比較Table 4 Comparisons on distinction criteria between waste and used electrical and electronic equipment among Basel Convention and typical countries/region

而公約準(zhǔn)則中所謂的維修或翻新后再使用是指在進(jìn)口國維修或翻新后并在進(jìn)口國進(jìn)行再使用,是舊電器電子產(chǎn)品的二次銷售行為,一旦發(fā)生則產(chǎn)品廢棄后的處理責(zé)任轉(zhuǎn)移至進(jìn)口國.這種情況下,可能會(huì)存在某些國家為擺脫廢物處理責(zé)任,將不可維修的或臨近報(bào)廢的舊電器電子產(chǎn)品以維修名義出口的風(fēng)險(xiǎn),造成舊電器電子產(chǎn)品維修不好或在短期內(nèi)報(bào)廢而轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮訌U物,從而增加進(jìn)口國電子廢物管理負(fù)擔(dān).日本標(biāo)準(zhǔn)中提出建立針對用于維修的舊電器電子產(chǎn)品的退運(yùn)保障機(jī)制,確保舊電器電子產(chǎn)品在進(jìn)口國不能維修時(shí)能夠退回到日本,但這一機(jī)制如何操作并未明確.

4 結(jié)論與建議

4.1 主要結(jié)論

關(guān)于廢舊電器電子產(chǎn)品的越境轉(zhuǎn)移控制,發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家立場具有較為明顯的對立性.一方面,發(fā)達(dá)國家通過寬松的出口政策試圖出口更多的廢舊產(chǎn)品來減少其本國廢物處理負(fù)擔(dān);另一方面,發(fā)展中國家作為長期以來國際電子廢物越境轉(zhuǎn)移的目的地,開始意識(shí)到電子廢物帶來的危害并采取措施限制進(jìn)口.

廢舊電器電子產(chǎn)品鑒別國際準(zhǔn)則的制定,正是為了協(xié)調(diào)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家一松一緊兩種管理尺度,但《巴塞爾公約》的努力尚未能破解兩者的對立困局,部分關(guān)鍵條款難于達(dá)成一致.準(zhǔn)則暫行通過的條款較為形式化和原則化,發(fā)展中國家仍然面臨較大的電子廢物以廢充舊入境風(fēng)險(xiǎn).

4.2 政策建議

中國電子廢物與舊電器電子產(chǎn)品進(jìn)口管理體系相對獨(dú)立,缺乏明確的廢舊電器電子產(chǎn)品鑒別標(biāo)準(zhǔn),不利于應(yīng)對國際廢舊電器電子產(chǎn)品管理的新形勢.在國際社會(huì)明確舊電器電子產(chǎn)品越境轉(zhuǎn)移合法化的背景下,中國打擊電子廢物走私將會(huì)面臨新的挑戰(zhàn).因此,有必要對中國現(xiàn)有廢舊電器電子產(chǎn)品進(jìn)口管理體系進(jìn)行統(tǒng)籌考慮和完善.

建議完善中國相關(guān)法律制度,促進(jìn)廢舊電器電子產(chǎn)品進(jìn)口管理協(xié)調(diào)與銜接,并參考《巴塞爾公約》及各國管理經(jīng)驗(yàn),制定廢舊電器電子產(chǎn)品鑒別標(biāo)準(zhǔn).明確舊電器電子產(chǎn)品進(jìn)口需要滿足的條件,包括制造年限、市場存在性、功能性證明、質(zhì)量和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、外觀和包裝、進(jìn)口者資質(zhì)、進(jìn)口后監(jiān)管及廢物管理責(zé)任等方面,區(qū)別考慮直接再使用、維修、翻新、故障分析、再制造等不同進(jìn)口用途的情況,并明確界定再使用、維修、翻新等相關(guān)定義,以避免電子廢物以舊電器電子產(chǎn)品名義非法進(jìn)入中國,以及舊電器電子產(chǎn)品進(jìn)口維修造成的電子廢物管理負(fù)擔(dān)加重.

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