四川省委編辦
2015年3月,我省成都、攀枝花、瀘州、綿陽、樂山、宜賓、涼山、德陽8個(gè)市(州)被中央編辦確定為全國綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)地區(qū)。兩年多來,省委編辦認(rèn)真指導(dǎo)8個(gè)試點(diǎn)地區(qū),結(jié)合實(shí)際依法探索、大膽創(chuàng)新、積極推進(jìn),改革呈現(xiàn)出精準(zhǔn)發(fā)力、多點(diǎn)突破、漸次深入、成效初顯的良好態(tài)勢。
為進(jìn)一步深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革,省委編辦會(huì)同省法制辦等相關(guān)部門組織開展了綜合執(zhí)法體制改革試點(diǎn)中期評估。采取實(shí)地調(diào)研、問卷調(diào)查、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等方式進(jìn)行評估,期間分別向8個(gè)試點(diǎn)地區(qū)市、縣兩級“四大班子”領(lǐng)導(dǎo)、編委成員、人大代表、政協(xié)委員、黨政群機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)同志、涉改部門(單位)和編辦發(fā)放并收回調(diào)查問卷2847份。此次評估,系統(tǒng)總結(jié)前期改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)做法,詳細(xì)梳理改革遇到的困難問題,進(jìn)一步深化了對改革的認(rèn)識和下一步工作思路。
彭州市綜合行政執(zhí)法局工作人員執(zhí)法現(xiàn)場
問卷調(diào)查顯示,91%的受訪對象對改革比較滿意或非常滿意。改革呈現(xiàn)以下一些做法和特點(diǎn):
整合執(zhí)法機(jī)構(gòu),推動(dòng)事權(quán)分散向相對集中轉(zhuǎn)變。一是推進(jìn)大部門制度與綜合執(zhí)法改革融合,探索一個(gè)部門一支隊(duì)伍管市場。攀枝花、涼山等兩個(gè)試點(diǎn)市(州)在整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)機(jī)構(gòu)職責(zé)基礎(chǔ)上,整合下屬執(zhí)法隊(duì)伍,重新組建市場監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu),構(gòu)建起基層大市場綜合執(zhí)法體系,減少執(zhí)法隊(duì)伍36支。二是推進(jìn)部門內(nèi)部綜合執(zhí)法,探索一個(gè)領(lǐng)域一支隊(duì)伍管執(zhí)法。瀘州、德陽等6個(gè)試點(diǎn)市(州)在交通、農(nóng)業(yè)、文化、城管等領(lǐng)域?qū)⒉块T內(nèi)業(yè)務(wù)相近的多支執(zhí)法隊(duì)伍合并為一支,整合減少執(zhí)法隊(duì)伍28支。三是推進(jìn)跨部門綜合執(zhí)法,探索綜合執(zhí)法全覆蓋或重點(diǎn)覆蓋。成都市按照全域、重點(diǎn)領(lǐng)域綜合執(zhí)法兩種模式推進(jìn)試點(diǎn),彭州等5個(gè)市(區(qū)、縣)先后組建綜合執(zhí)法局,其中,彭州市對除公安外所有的執(zhí)法職責(zé)進(jìn)行整合,實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍全覆蓋”。樂山市在市級整合組建旅游綜合執(zhí)法支隊(duì),集中行使多個(gè)部門的行政處罰權(quán),實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管旅游執(zhí)法”。四是推進(jìn)部門間聯(lián)合執(zhí)法,探索綜合執(zhí)法大聯(lián)動(dòng)大協(xié)作。攀枝花在交通運(yùn)輸領(lǐng)域、樂山在旅游領(lǐng)域、綿陽在城市管理領(lǐng)域通過與公安局、安監(jiān)局、城管等部門采取集中辦公、聯(lián)合行動(dòng)等方式開展執(zhí)法,創(chuàng)新探索行政執(zhí)法從系統(tǒng)內(nèi)部的“小綜合”向內(nèi)外聯(lián)合的“大綜合”轉(zhuǎn)變。
理清執(zhí)法職能,推動(dòng)職能交叉向權(quán)責(zé)明晰轉(zhuǎn)變。一是全面梳理行政執(zhí)法權(quán)力。各地認(rèn)真清理部門權(quán)力事項(xiàng),分層分類建立行政權(quán)力庫,為調(diào)整執(zhí)法職能、開展綜合行政執(zhí)法提供了準(zhǔn)確依據(jù)。二是明晰職責(zé)關(guān)系。攀枝花、瀘州、宜賓通過修訂部門“三定”規(guī)定,重新明確行業(yè)主管部門職責(zé),理順主管部門與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)邊界。彭州市制定協(xié)作管理規(guī)定,明確了綜合執(zhí)法局和主管部門的協(xié)作關(guān)系。三是推進(jìn)行政執(zhí)法與技術(shù)檢驗(yàn)檢測、技術(shù)推廣等職能相對分離。涼山在農(nóng)業(yè)和市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革中,將技術(shù)檢驗(yàn)檢測、技術(shù)推廣等事業(yè)單位承擔(dān)的執(zhí)法職責(zé),逐步交由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)。
下移執(zhí)法重心,推動(dòng)“看得見、管不著”向“管到底、管到位”轉(zhuǎn)變。一是減少執(zhí)法層級。按照“一級政府執(zhí)法”的基本思路,8個(gè)試點(diǎn)城市共撤銷市級執(zhí)法隊(duì)伍3支,減少了區(qū)級執(zhí)法隊(duì)伍84支;保留市級隊(duì)伍的5個(gè)市也打破傳統(tǒng)模式,強(qiáng)化重點(diǎn)區(qū)域派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置。二是下沉執(zhí)法重心。德陽、綿陽、宜賓、涼山等地在市場監(jiān)管、環(huán)境衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化市場等領(lǐng)域推行“一級政府”執(zhí)法的基礎(chǔ)上,按照“小支隊(duì)”“中大隊(duì)”“大分隊(duì)”的模式,以機(jī)構(gòu)編制資源下沉推動(dòng)執(zhí)法重心下沉。三是延伸執(zhí)法范圍。攀枝花、綿陽充分發(fā)揮市級便于統(tǒng)籌執(zhí)法資源的優(yōu)勢,實(shí)時(shí)調(diào)動(dòng)市轄區(qū)執(zhí)法隊(duì)伍,實(shí)現(xiàn)執(zhí)法全面覆蓋。德陽、綿陽在城區(qū)、園區(qū)設(shè)立綜合執(zhí)法派出機(jī)構(gòu),涼山縣級有關(guān)部門按鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)或片區(qū)設(shè)置綜合執(zhí)法派出機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)了問題發(fā)現(xiàn)在基層、執(zhí)法在基層、解決在基層。
加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),推動(dòng)執(zhí)法由突擊型、粗放型向長效型、精細(xì)型轉(zhuǎn)變。一是規(guī)范執(zhí)法行為。通過建立執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核、行政執(zhí)法公示、雙隨機(jī)抽查等制度,進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法流程,確保嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。成都、攀枝花、綿陽等地還充分利用網(wǎng)上執(zhí)法辦案系統(tǒng)、應(yīng)急大聯(lián)動(dòng)平臺等現(xiàn)代技術(shù)手段,構(gòu)建開放共享、互聯(lián)互通的執(zhí)法信息系統(tǒng)平臺,提升了執(zhí)法效能。二是強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督。著力建立健全法律監(jiān)督、行政監(jiān)察和社會(huì)參與的執(zhí)法監(jiān)督新機(jī)制。德陽等地通過建立人大代表等參與的執(zhí)法案件監(jiān)督和評議機(jī)制,公開了行政處罰和行政強(qiáng)制權(quán)條目種類等事項(xiàng),完善了執(zhí)法的內(nèi)部和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。三是提升執(zhí)法隊(duì)伍能力。嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度,加強(qiáng)對執(zhí)法人員法治理論和業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn),不斷提高執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)和執(zhí)法水平。
我省綜合執(zhí)法改革雖取得一些成效,但改革進(jìn)入“深水區(qū)”后的困難和問題越來越突出,主要表現(xiàn)為:
改革積極性有待進(jìn)一步調(diào)動(dòng)。由于缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),支持綜合執(zhí)法的制度體系還未形成,一些地方擔(dān)心改革走“回頭路”,一些地方擔(dān)心“老實(shí)人”吃虧。問卷調(diào)查中,63.8%的受訪對象認(rèn)為頂層設(shè)計(jì)滯后,49.7%的受訪對象認(rèn)為改革配套政策不完善。
“管”“執(zhí)”邊界有待進(jìn)一步界定。一些地區(qū)和部門認(rèn)為監(jiān)管與執(zhí)法職責(zé)不可分割,尤其是基層很難截然分開,如何準(zhǔn)確劃分行業(yè)主管部門與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)邊界,還需進(jìn)一步認(rèn)真研究和探索。問卷調(diào)查中,75.6%的受訪對象認(rèn)為應(yīng)理順主管部門管理職責(zé)和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法職責(zé),48.1%的受訪對象認(rèn)為綜合執(zhí)法改革中還存在職責(zé)邊界不清、交叉重疊的問題。
法律法規(guī)有待進(jìn)一步完善。現(xiàn)行的法律法規(guī)中僅有《行政處罰法》第16條為綜合行政執(zhí)法提供了法律依據(jù)和支撐,大多數(shù)法律法規(guī)明確賦予行政主管部門行政執(zhí)法權(quán),在既定法律框架下統(tǒng)籌和集中各相關(guān)執(zhí)法權(quán)限,存在一定難度。問卷調(diào)查中,39%的受訪對象反映這一困難。
綜合執(zhí)法改革有難度,但方向是挑戰(zhàn)。困難和問題有許多客觀因素,只有主動(dòng)作為才能實(shí)現(xiàn)改革突圍。
堅(jiān)定信心,凝聚共識,形成合力。問卷調(diào)查中,96.8%的受訪對象贊成綜合執(zhí)法改革。實(shí)踐證明,綜合行政執(zhí)法體制改革推進(jìn)較好的地方,群眾叫好、企業(yè)叫好、地方黨委政府叫好。把改革推向縱深,省級層面將堅(jiān)定“志不求易而志在必得”的信心,發(fā)揮好改革工作指導(dǎo)小組的作用,凝聚改革共識,協(xié)同制定支持改革試點(diǎn)的差異化、鼓勵(lì)性政策,抓好改革的細(xì)節(jié)。試點(diǎn)地區(qū)繼續(xù)保持“事不畏難而敬終如始”的韌勁,發(fā)揮主觀能動(dòng)性,不等不靠,主動(dòng)推進(jìn)改革、突破瓶頸、取得實(shí)效。比如:按照“責(zé)、權(quán)、利”對等原則進(jìn)一步厘清執(zhí)法隊(duì)伍與職能部門的職權(quán)關(guān)系,探索綜合執(zhí)法改革與構(gòu)建簡約高效基層管理體制統(tǒng)籌推進(jìn)等。
明確方向,突出重點(diǎn),穩(wěn)步實(shí)施。實(shí)踐探索兩年來,改革方向和路徑越來越清晰。在理順執(zhí)法層級、下沉執(zhí)法重心方面,前階段改革做得比較扎實(shí),下一階段的主要方向是如何搞好橫向綜合。從實(shí)踐來看,橫向綜合不一定越多越好,符合行政管理、法治建設(shè)規(guī)律,切合地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)重心、社會(huì)發(fā)展方向、行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀,才符合改革初衷,使改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)。問卷調(diào)查中,58.3%的受訪對象贊同因地制宜推進(jìn)改革,55.6%的受訪對象贊同部門內(nèi)推進(jìn),31%的受訪對象贊同推進(jìn)大部門制,28.5%的受訪對象贊同跨領(lǐng)域推進(jìn)。改革領(lǐng)域方面,我們將全力推進(jìn)中央有明確要求的市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)等5個(gè)領(lǐng)域。改革模式方面,在大力推進(jìn)部門內(nèi)綜合執(zhí)法基礎(chǔ)上,加大對跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法的探索,鼓勵(lì)有條件的地區(qū)整合相關(guān)執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍,組建綜合執(zhí)法局,實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。
政策引導(dǎo),機(jī)制保障,系統(tǒng)推進(jìn)。綜合行政執(zhí)法體制改革是一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程,必須加強(qiáng)統(tǒng)籌,整體發(fā)力。頂層設(shè)計(jì)上,統(tǒng)籌于行政管理體制改革的大背景,上改才好下改,法律法規(guī)、配套政策支持,地方才好操作。我們將繼續(xù)通過多種渠道向中央呼吁,加強(qiáng)改革統(tǒng)籌研究和對試點(diǎn)地區(qū)的工作指導(dǎo)及政策支持。機(jī)制保障上,突出解決實(shí)際問題,調(diào)動(dòng)改革積極性,營造有利于改革的制度環(huán)境。我們將健全完善容錯(cuò)糾錯(cuò)、動(dòng)力激勵(lì)、編制使用等機(jī)制,對失誤的允許及時(shí)糾正,鼓勵(lì)大膽創(chuàng)新;不收回或核減改革整合的機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制,允許用于加強(qiáng)黨委、政府中心工作;探索建立體現(xiàn)綜合執(zhí)法特點(diǎn)的編制管理方式,逐步規(guī)范綜合執(zhí)法隊(duì)伍人員編制管理。工作方式上,以先進(jìn)引領(lǐng)改革,以督導(dǎo)促進(jìn)改革,以評估推動(dòng)改革。一是加大對典型經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)提煉,召開改革現(xiàn)場會(huì),推廣可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)做法。二是開展定期督導(dǎo)調(diào)研,以壓力促動(dòng)力,推動(dòng)解決改革難題,適時(shí)通報(bào)流于形式的改革。三是建立改革評估機(jī)制,適時(shí)委托第三方對全省改革情況進(jìn)行全面評估,系統(tǒng)總結(jié)改革成效和經(jīng)驗(yàn),為全國推廣改革提供“四川方案”和“四川智慧”。
樂山旅游綜合執(zhí)法支隊(duì)普法宣傳進(jìn)景區(qū)