賀佳雯 張笛揚 孟婉晴 陳玨伶

中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任楊偉民說，這次改革涉及的范圍之廣，職能調(diào)整之深刻，是新中國成立以來前所未有的。

2018年3月13日上午，國務委員王勇就方案向十三屆全國人大一次會議第四次全體會議作了說明。王勇說，改革后，國務院正部級機構(gòu)減少8個，副部級機構(gòu)減少7個。

新亮相的部門名單中，既有像國際發(fā)展合作署這樣完全新設的，也有如國家市場監(jiān)督管理總局這樣經(jīng)過整合后的“超級”部門。

自1982年起，國務院每逢換屆年都會進行機構(gòu)改革，至今已進行了7次。全國政協(xié)委員、中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任楊偉民接受記者采訪時說：“（這次改革）涉及的范圍之廣，職能調(diào)整之深刻，是新中國成立以來前所未有的。”

四個“國際范兒”

“成立國際發(fā)展合作署，這是國際范兒非常典型的。一般發(fā)達國家都有類似的機構(gòu)，（成立）可以表明我們從一個受援國家變?yōu)橐粋€援助國家?！?/p>

2018年3月13日下午，全國政協(xié)委員谷樹忠在政協(xié)經(jīng)濟界別分組討論時，一連用了好幾個“國際范兒”來形容他對國務院機構(gòu)改革方案（下稱“方案”）的印象。

在谷樹忠眼里，有4個新設部門具有“國際范兒”，除了國際發(fā)展合作署，還包括退役軍人事務部、應急管理部和國家移民管理局。

看到“退役軍人事務部”這個機構(gòu)的名字，華南師范大學政府改革與法治建設研究院院長薛剛凌的第一反應是“不敢想”：之前覺得能成立一個“局”就是進步了，沒想到直接成立了一個“部”。。

過去，中國退役軍人的管理保障力量較為分散：退伍軍人安置工作由軍委參謀部和民政部負責，民政部設有優(yōu)撫安置局；而軍官安置則由軍委政治部、人力資源和社會保障部負責，在人社部設立了軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置司。此外軍委政治部、后勤保障部也有相關(guān)職能。

此次設立退役軍人事務部，能在一定程度上解決多頭管理的局面，也是黨的十八大之后軍隊改革的延續(xù)。

應急管理部在谷樹忠看來，則很像俄羅斯的“緊急情況部”，令他想到過去一個非常出名的、在國際上出鏡率非常高的俄羅斯緊急情況部部長。

新組建的應急管理部，除了安監(jiān)總局總體歸入，還整合了國務院辦公廳的應急管理職能，以及民政、水利、農(nóng)業(yè)等多個部門的相關(guān)職責，此外，國家防總、減災委、抗震指揮部、森林防火指揮部、公安消防的職能也都被劃入。中國地震局也改由應急管理部管理。

中國應急管理學會副會長龔維斌認為，成立應急管理部，實現(xiàn)了常態(tài)管理和應急管理相結(jié)合，相關(guān)職能整合后，會更加專業(yè)、高效，力量配置也會更加合理。

龔維斌覺得，這次機構(gòu)改革“整體上體現(xiàn)了市場化經(jīng)濟發(fā)展背景下，國家治理體系現(xiàn)代化的要求”。

現(xiàn)代化的治理體系中，移民管理局是標配之一。移民管理重在服務管理，不同于之前出入境管理的管控色彩。隨著中國外來移民越來越多，以及對海外人才的需求越來越大，成立國家移民管理局將更加方便對外交流。

“吵”得比較厲害的，都合了

國務院直屬機構(gòu)中的新成員——國家醫(yī)療保障局的組建方案一亮相，就引起了中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳的注意。

國家醫(yī)療保障局成立后，將具體負責“三險”管理工作，終結(jié)由兩個部門“分治”的局面。

此前在國務院層面，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險一直由人社部負責，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療則由國家衛(wèi)計委負責。

此次新組建的國家醫(yī)療保障局，除了完成上一輪改革“三險合一”的遺留任務，還將承接國家發(fā)改委的藥品和醫(yī)療服務價格管理職責和民政部的醫(yī)療救助職責。

“凡是在以前兩家吵得比較厲害的，這次就合了?！比珖f(xié)委員、中國氣象局局長劉雅鳴在分組討論時，說出了她看過方案之后的感覺。

過去，草原和林業(yè)分別由農(nóng)業(yè)部和國家林業(yè)局長期管理。這次改革，將林業(yè)和草原的監(jiān)管職能合到一個部門，成立國家林業(yè)和草原局，對資源的保護更加有效。

說到林、草矛盾，農(nóng)業(yè)部原副部長陳曉華感受很深：“尤其是在牧區(qū)，草原和林業(yè)的矛盾是比較大的。退林好還是退草好？說法不一，標準也不一樣?！?/p>

在非牧區(qū)，矛盾同樣存在。尤其在北方防治沙塵暴時，到底是植樹還是種草，雙方也長期相持不下。主管草原的農(nóng)業(yè)部傾向于植草，主管林業(yè)的國家林業(yè)局則傾向于種樹。當達成“宜林則林、宜草則草”的其識后，雙方卻又對“灌木到底是樹還是草”產(chǎn)生了分歧。

草原與森林“你中有我、我中有你”的局面一直存在，而由于分屬不同部門管理，很多統(tǒng)計數(shù)據(jù)和口徑標準都不一樣。作為國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長，谷樹忠有次開會時就碰到，林業(yè)局和農(nóng)業(yè)部之間因為數(shù)據(jù)的誤差“打起架來”。

過去工作中的薄弱環(huán)節(jié)得到加強

新組建的國家林業(yè)和草原局，還整合了原來分散在國土、住建、水利等部門的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等部分職權(quán)，加掛國家公園管理局的牌子。

職權(quán)得到了“擴張”，但機構(gòu)的地位卻被降格。此前國家林業(yè)局是國務院直屬機構(gòu)，重組后的林業(yè)和草原局則由自然資源部管理。

自然資源部以國土資源部為基礎(chǔ)組建，整合了國家發(fā)改委、住建、水利、農(nóng)業(yè)等部門的職能。與自然資源部一起被頻繁提及的另一個部門是生態(tài)環(huán)境部，后者以環(huán)境保護部為基礎(chǔ)組建。

這兩個部門的設立都是本次機構(gòu)改革的亮點?！巴怀隽松鷳B(tài)文明建設，適應了我們下一步加強生態(tài)文明建設的需要?！睏顐ッ窀嬖V記者。

“實際上也能看出這輪改革的思路之一，就是對過去工作中的薄弱環(huán)節(jié)進行了加強。”王滿傳說，盡管過去多次提及生態(tài)保護，但這項工作一直是短板。

在討論機構(gòu)改革方案時，楊偉民提到，目前環(huán)保部的職能“很弱”，主體都分布在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門。

即將組建的生態(tài)環(huán)境部會從這些部門劃入不少職能，如發(fā)改委的應對氣候變化和減排職責，此外，水利部、農(nóng)業(yè)部、海洋局所負責的水污染、農(nóng)田耕地污染、海洋污染等防治工作也將被并入。

他的回答是：“自然資源部有兩個‘統(tǒng)一行使，生態(tài)環(huán)境部有一個‘統(tǒng)一行使。把這三個‘統(tǒng)一行使分清楚，就不存在字面上的交叉問題。”

根據(jù)方案，自然資源部的職能是，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責。而生態(tài)環(huán)境部的職能為，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責。

決策部門加強執(zhí)行部門集中

楊偉民告訴記者，十八屆三中全會之后中央推進了很多領(lǐng)域的改革，但改革越深就越發(fā)現(xiàn)，阻力多來自現(xiàn)行不合理的機構(gòu)設置。機構(gòu)重疊、職責交叉、權(quán)責不一致。既有越位的問題，又有缺位的問題。

農(nóng)業(yè)部原副部長陳曉華在政協(xié)分組會議上提到，農(nóng)業(yè)發(fā)展項目是在一個部門，而經(jīng)費安排又在一個部門。過去發(fā)改、農(nóng)業(yè)、財政這幾家都是密切合作的，有事也是多商量。但是從體制的角度、責任的角度來講是脫節(jié)的。

“我記得實際上在1998年、2008年機構(gòu)改革的時候就把這個問題提了出來。但是一直拖，沒有解決?！标悤匀A說，這次力度比較大。

經(jīng)過整合，農(nóng)業(yè)部將改成農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，原屬發(fā)改委的農(nóng)業(yè)投資項目、財政部的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目今后將都由它管理，原屬國土部和水利部的農(nóng)田整治、農(nóng)田水利建設等職能也將劃入。

職能整合過程中，還形成了國家市場監(jiān)管總局這樣的“超級部門”，它將承接原食藥總局、工商總局、質(zhì)檢總局3個正部級單位的絕大多數(shù)職能，此外還囊括了發(fā)改委、商務部的價格監(jiān)督檢查、反壟斷執(zhí)法等多項職能。

王滿傳認為，“××總局”這類機構(gòu)作為國務院直屬機構(gòu)，是執(zhí)行部門，過去職能分散降低了執(zhí)行效率，現(xiàn)在將職能集中起來可以提高效率。

此次機構(gòu)改革，所組建的新部門在規(guī)模和職能上都有合并增加的趨勢，進而減少了機構(gòu)總數(shù)，如王勇所作的說明，正部級機構(gòu)少了8個，副部級機構(gòu)少了7個。

“但機構(gòu)改革不是一味地追求削減數(shù)量。”王滿傳說，這次雖然機構(gòu)總數(shù)減少了，但國務院組成部門還是增加了，除了國務院辦公廳，上次組成部門是25個，這次是26個。

在王滿傳看來，在國務院的市門構(gòu)中，組成部門強調(diào)決策功能，這次得到了加強，而直屬機構(gòu)作為執(zhí)行部門，更強調(diào)集中，這次劃轉(zhuǎn)歸并得更多。

“小國務院”簡化，一些部門消失

一些部門職能強化、優(yōu)化，另一些部門職能則在簡化。素有“小國務院”之稱的國家發(fā)改委，在此輪改革中至少有7項“含金量”較高的職能被劃入審計署、醫(yī)療保障局等7個部門。

還有一些部門即將成為歷史。

3月13日，政協(xié)中共界別進行小組討論，國務院三峽辦主任聶衛(wèi)國表示，對于撤銷三峽辦，“我早做好了思想準備”。

和三峽辦一起被撤銷的還有南水北調(diào)辦，這兩個機構(gòu)將被撤銷，職能并入水利部。因為三峽主體工程建設任務已經(jīng)完成，南水北調(diào)東線和中線工程也已竣工。

與三峽辦因為結(jié)束使命被撤銷不同，國務院法制辦的職能非常重要，但機構(gòu)被并入了司法部。

原有25個國務院組成部門中，僅有國防部、教育部和國家民委，在此輪機構(gòu)改革中沒有發(fā)生職能變化。交通運輸部承接了農(nóng)業(yè)部的漁船檢驗和監(jiān)督管理職責，相對龐大的交通系統(tǒng)來說，這一項變化只算得上是微調(diào)。

判斷一個機構(gòu)的職能變化，通過名稱也能看出大致。這次改革中，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會不再保留，組建了國家衛(wèi)生健康委員會，“計劃生育”4個字消失。

其實，在著手進行2013年的機構(gòu)改革時，這4個字就曾有意去掉。參與過上輪方案設計的王滿傳告訴記者，當時衛(wèi)生部和人口計生委要合并，但新機構(gòu)取什么名字難以定奪，有人想用“人口”取代計劃生育。

但考慮到計劃生育是基本國策，擔心一旦在機構(gòu)名稱中不出現(xiàn)“計劃生育”四個字，外界就會產(chǎn)生中國要取消計劃生育政策的解讀，加之制定人口政策的職能被劃歸發(fā)改委，所以名稱中就舍棄了“人口”，定名“衛(wèi)生和計劃生育委員會”。

“計劃生育是特定歷史階段的產(chǎn)物，現(xiàn)在人口增長壓力已經(jīng)下降，已全面放開二孩，人口工作重點是合理調(diào)整人口結(jié)構(gòu)?！蓖鯘M傳說，機構(gòu)名稱中不體現(xiàn)“計劃生育”是正常的，但這項職能還是存在的。

摘編自《南方周末》2018年3月15日