董秀芝 朱孔來

（第一作者單位為《山東科技報(bào)》編輯部；第二作者單位為濟(jì)南大學(xué)）

董秀芝 朱孔來

一、政府養(yǎng)老補(bǔ)貼目前存在的主要問題

1.財(cái)政補(bǔ)貼名目繁多，社會(huì)缺乏投資動(dòng)力。目前財(cái)政補(bǔ)貼主要有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼、從業(yè)人員補(bǔ)貼和老年人員補(bǔ)貼三種形式。財(cái)政補(bǔ)貼養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要針對城市養(yǎng)老院、日間照料中心和農(nóng)村幸福院，包括資金補(bǔ)貼和政策扶持。其中資金補(bǔ)貼包括一次性建設(shè)補(bǔ)貼、開辦補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)型發(fā)展獎(jiǎng)補(bǔ)、運(yùn)營補(bǔ)貼；政策扶持主要是各類營利性和非營利性社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織、小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，享受小微企業(yè)稅費(fèi)減免、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、投融資支持等優(yōu)惠扶持政策。財(cái)政補(bǔ)貼養(yǎng)老從業(yè)人員主要針對院校和從業(yè)者兩類主體，其中院校補(bǔ)貼主要針對開設(shè)老年（養(yǎng)老）服務(wù)與管理專業(yè)的中等職業(yè)學(xué)校；從業(yè)者補(bǔ)貼主要包括三種類型，分別是大中專畢業(yè)生入職養(yǎng)老服務(wù)一次性補(bǔ)貼、養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)資格補(bǔ)貼及養(yǎng)老服務(wù)與管理人員省級培訓(xùn)補(bǔ)貼。老年人員補(bǔ)貼主要包括高齡補(bǔ)貼、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼，其中養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼根據(jù)居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)等養(yǎng)老方式對養(yǎng)老服務(wù)提供相應(yīng)的補(bǔ)貼，主要是護(hù)理服務(wù)。在目前“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)供給主體缺乏、政府財(cái)政補(bǔ)貼又必須確定補(bǔ)貼對象”的雙重約束下，城市基層社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村成為財(cái)政養(yǎng)老補(bǔ)貼資金的受助對象，直接開辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提供養(yǎng)老服務(wù)，沒有發(fā)揮政府財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo)社會(huì)資本投入養(yǎng)老行業(yè)的初衷，政府財(cái)政補(bǔ)貼陷入“自拉自唱”和“自我循環(huán)”。如城市社區(qū)中由財(cái)政大量補(bǔ)貼建設(shè)的“日間老年人照料中心”可謂“遍地開花”，但利用率很低。筆者曾在濟(jì)南市某個(gè)區(qū)實(shí)地調(diào)研了20多家“日間老年人照料中心”，每家“日間老年人照料中心”既有廚房，也有餐廳，還有休息室，基礎(chǔ)設(shè)施條件可謂“上乘”，但僅發(fā)現(xiàn)只有1位老年人在休息，豪華的休息室、廚房、餐廳都是“擺設(shè)”，造成資源極大浪費(fèi)。據(jù)了解，現(xiàn)有“日間老年人照料中心”缺乏固定服務(wù)人員，服務(wù)工作多數(shù)由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居委會(huì)工作人員“代勞”。而居委會(huì)由于人手少、不專業(yè)等原因，服務(wù)跟不上，所以很少有老年人光顧“日間老年人照料中心”。

2.碎片化、重復(fù)補(bǔ)貼現(xiàn)象嚴(yán)重，條塊管理混亂無序。城市社區(qū)和行政村是政府治理和社會(huì)治理的結(jié)合點(diǎn)，也是各個(gè)條管部門財(cái)政補(bǔ)貼的最終落腳點(diǎn)，但由于各個(gè)條管部門各干各的，導(dǎo)致重復(fù)補(bǔ)貼嚴(yán)重。與養(yǎng)老相關(guān)的如文化部門的圖書補(bǔ)貼、體育部門的健身器材補(bǔ)貼、科協(xié)部門的科普補(bǔ)貼、殘聯(lián)部門的康復(fù)器械等，均各自運(yùn)轉(zhuǎn)，管理混亂。

3.簡單輸血缺乏盈利，持續(xù)發(fā)展能力較差。目前利用社區(qū)和行政村辦公設(shè)施開辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和提供養(yǎng)老服務(wù)，受社區(qū)和行政村人手不足、資金短缺、設(shè)施公有等約束，無法開展盈利性活動(dòng)，而全部依靠上級財(cái)政補(bǔ)貼資金運(yùn)營又難以持續(xù)運(yùn)營和自我維持，導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)貼的造血功能無從發(fā)揮，最終可能成為簡單輸血的短期工程。

4.配套制度改革滯后，財(cái)政引導(dǎo)功能不強(qiáng)。鼓勵(lì)發(fā)展養(yǎng)老行業(yè)需要保險(xiǎn)政策、醫(yī)療政策、土地政策、財(cái)稅政策等一系列配套政策，同時(shí)需要制定準(zhǔn)入門檻、監(jiān)管措施、評估方式、補(bǔ)貼方式等一系列的相關(guān)政策，缺乏完善的配套制度將難以打造良好的發(fā)展環(huán)境，更會(huì)嚴(yán)重抑制財(cái)政引導(dǎo)功能的發(fā)揮，從而陷入“只見資金下去、不見行業(yè)起來”的尷尬境地。

二、提升財(cái)政養(yǎng)老補(bǔ)貼效率的對策建議

1.強(qiáng)化補(bǔ)貼的頂層設(shè)計(jì)，確保補(bǔ)貼協(xié)同推進(jìn)。養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展需要全方位的扶持和一系列的配套政策，財(cái)政補(bǔ)貼僅是其中一部分，為了發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼的最大效用，政府必須強(qiáng)化扶持發(fā)展養(yǎng)老行業(yè)的頂層設(shè)計(jì)，全方位的推進(jìn)各方面的制度建設(shè)、政策完善、任務(wù)分工和部門職責(zé)，徹底解決財(cái)政補(bǔ)貼的“碎片化”和“區(qū)域化”問題。

2.提高財(cái)政整合力度，鞏固機(jī)構(gòu)主體地位。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的法人主體，財(cái)政補(bǔ)貼的目的是幫助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展壯大。為此，首先財(cái)政補(bǔ)貼不能“越位”，干涉養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獨(dú)立自主的經(jīng)營權(quán)；其次，各個(gè)條管部門財(cái)政補(bǔ)貼資金要加大整合力度，盡量防止“錢出多門、重復(fù)補(bǔ)貼”；最后，財(cái)政資金補(bǔ)貼給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)后，必須賦予養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整合使用的權(quán)力。

3.創(chuàng)新財(cái)政補(bǔ)貼方式，實(shí)現(xiàn)財(cái)政精準(zhǔn)補(bǔ)貼。資金補(bǔ)貼在設(shè)立股權(quán)引導(dǎo)基金的基礎(chǔ)上，建議財(cái)政出資設(shè)立養(yǎng)老補(bǔ)貼資金投資平臺(tái)，以股權(quán)方式注入民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，原則上不補(bǔ)貼社區(qū)和行政村開辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，從而鼓勵(lì)社會(huì)資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，根據(jù)2017年8月《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》精神，“鼓勵(lì)運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)培養(yǎng)與發(fā)展”。提高財(cái)政資金的撬動(dòng)能力和引導(dǎo)功能，同時(shí)待養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展壯大后，為最終的財(cái)政資金退出提供出路。為鼓勵(lì)社會(huì)資金進(jìn)入養(yǎng)老，在南京市民政局和財(cái)政局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)補(bǔ)貼實(shí)施辦法的通知》中，明確進(jìn)一步降低醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)補(bǔ)貼門檻，做大做強(qiáng)社會(huì)資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

4.加強(qiáng)補(bǔ)貼資金監(jiān)管，提高資金使用效益。管好、用好財(cái)政資金是貫徹落實(shí)黨和政府方針政策的需要，財(cái)政補(bǔ)貼的性質(zhì)和額度決定了其必須用在刀刃上，為確保補(bǔ)貼資金的安全、有效，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，因此，從補(bǔ)貼項(xiàng)目建設(shè)程序是否合規(guī)，如項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、選址意見書、規(guī)劃許可證、施工許可證到項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，必須全鏈條的加強(qiáng)補(bǔ)貼資金監(jiān)管，項(xiàng)目完成后，建議強(qiáng)制性要求聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展財(cái)政補(bǔ)貼資金使用效益評估，確保補(bǔ)貼資金用準(zhǔn)、用好，真正發(fā)揮實(shí)效。

5.以“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”為重點(diǎn)加強(qiáng)資源整合，提高現(xiàn)有養(yǎng)老設(shè)施利用效率。針對目前城市社區(qū)“日間老年人照料中心”等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用房大量閑置、而社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)用房又十分緊張的現(xiàn)實(shí)，建議有條件的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)兼并鄰近的“日間老年人照料中心”等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，免費(fèi)使用“日間老年人照料中心”的房屋等設(shè)施，并承擔(dān)起照料老年人的相應(yīng)工作。從現(xiàn)實(shí)情況看，一般送到“日間老年人照料中心”的老年人，多數(shù)是“一體多病”，老年人更多需要醫(yī)務(wù)人員提供服務(wù)；同時(shí)，只有醫(yī)務(wù)人員承擔(dān)此項(xiàng)工作后，老年人子女才能更放心、才能更多地把老年人送到“日間老年人照料中心”，因此，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)兼并同一社區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是在基層社區(qū)開展“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的有效方式。另外，針對部分農(nóng)村“養(yǎng)老院”醫(yī)療條件差的實(shí)際，建議將地方政府舉辦的“養(yǎng)老院”等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院經(jīng)營，真正做實(shí)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”。