何 璐

（華南師范大學(xué)，廣東 廣州 510006）

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)地方政府角色大致經(jīng)歷了兩次典型的轉(zhuǎn)變：一是從全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)型政府，二是從市場(chǎng)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。從統(tǒng)治者到市場(chǎng)主導(dǎo)者再到服務(wù)者的角色的演化過(guò)程中，其體制、機(jī)制、結(jié)構(gòu)等各方面都?xì)v經(jīng)了變遷。進(jìn)入21世紀(jì)特別是全面深化改革時(shí)期后，政府運(yùn)作模式從壓力型體制逐步轉(zhuǎn)型為所謂的督辦責(zé)任體制，更加注重上下貫通中央意識(shí)和基層目標(biāo)以及對(duì)執(zhí)行的政府官員進(jìn)行有效激勵(lì)等。具體細(xì)化至地方政府官員激勵(lì)機(jī)制的問(wèn)題上，應(yīng)對(duì)當(dāng)前“為官不為”問(wèn)題的逐步凸顯，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的提出及建立應(yīng)運(yùn)而生。

本文旨在簡(jiǎn)要探討容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的發(fā)展歷程、產(chǎn)生原因及其機(jī)制構(gòu)建，以期為其在國(guó)家及各地政策的指導(dǎo)下的實(shí)踐發(fā)展提供一定的理論參考，切實(shí)解決地方政府官員“怕而不為”的思想和行為，并激勵(lì)他們勤于執(zhí)政、敢于作為、勇于創(chuàng)新。

一、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的發(fā)展歷程

2016年以前，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制只是在個(gè)別地區(qū)的小范圍的探索和實(shí)踐，相互間沒(méi)有太多相關(guān)的聯(lián)系。地市一級(jí)出臺(tái)的文件相對(duì)更多，其中最早體現(xiàn)容錯(cuò)精神的制度性文件可追溯至2006年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》，提出了容錯(cuò)免責(zé)的設(shè)定條件。2016年后，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制方逐漸開(kāi)始上升到國(guó)家層面，不僅從國(guó)家到地方產(chǎn)生了專(zhuān)門(mén)的政策文本，有關(guān)理論研究也開(kāi)始嶄露頭角，熱度初顯。

先是2016年1月18日，在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專(zhuān)題研討會(huì)班上，習(xí)近平提出了建立容錯(cuò)機(jī)制的基本原則——三個(gè)區(qū)分：“把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把上級(jí)尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把推動(dòng)改革發(fā)展的無(wú)意過(guò)失，同為謀取私利的違法違紀(jì)行為區(qū)分開(kāi)來(lái)”。通過(guò)這三個(gè)區(qū)分的“容錯(cuò)”，以嘗試扭轉(zhuǎn)地方官員“怕而不為”的思想和“為官不為”的行為。

同年2月23日，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十一次會(huì)議上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“各級(jí)黨委要著力提高領(lǐng)導(dǎo)干部謀劃、推動(dòng)、落實(shí)改革的能力，引導(dǎo)干部樹(shù)立與全面深化改革相適應(yīng)的思想作風(fēng)和擔(dān)當(dāng)精神，既鼓勵(lì)創(chuàng)新、表?yè)P(yáng)先進(jìn)，也允許試錯(cuò)、寬容失敗”，再次表達(dá)了為了改革創(chuàng)新而允錯(cuò)、容錯(cuò)的行為。3月5日，在十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議中，第一次在政府工作報(bào)告中提到“容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”，李克強(qiáng)表示要“健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事，敢干事，能干成事?！?/p>

此后，在黨的十八屆六中全會(huì)的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干原則》強(qiáng)調(diào)了“建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤”。黨的十九大報(bào)告中，也有針對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的專(zhuān)題論述：“堅(jiān)持嚴(yán)管與厚愛(ài)結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁”。中央層面的認(rèn)識(shí)和導(dǎo)向不僅有力推動(dòng)了地方層面相關(guān)制度性文件的出臺(tái)和試行，也成為理論界關(guān)注的一個(gè)研究話(huà)題。其間，各地出臺(tái)的政策文本的數(shù)量變化，可參見(jiàn)下圖1。自2016年中央層面提出需建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制后，相關(guān)的政策文本明顯驟升。

圖1 2006-2016年各地出臺(tái)的關(guān)于容錯(cuò)免責(zé)的政策文本統(tǒng)計(jì)

二、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的產(chǎn)生原因

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)發(fā)展一向是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，基本上都以經(jīng)濟(jì)體制改革為主題。黨的十八屆三中全會(huì)以后，提出全面深化改革。改革開(kāi)始縱深發(fā)展，因而也觸及更多深層次的矛盾和問(wèn)題。立足于這一背景，此時(shí)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的提出原因在于：

（一）抑制官場(chǎng)為官不為的現(xiàn)象。為官不為主要表現(xiàn)為安于現(xiàn)狀不想為的懶散型、沒(méi)有好處不作為的尋租型、墨守成規(guī)不善為的低能型及缺乏擔(dān)當(dāng)不敢為的怕事型。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的建立是為抑制后兩種類(lèi)型的官場(chǎng)現(xiàn)象。一些地方政府官員面對(duì)深化改革的新形勢(shì)，沒(méi)有終身學(xué)習(xí)的意識(shí)和精神，不僅在思想上不能與時(shí)俱進(jìn)，能力上也較為平庸，辦事墨守成規(guī)，對(duì)民眾的訴求置若罔聞，不予應(yīng)對(duì)。還有一些地方官員擔(dān)心“出事”后可能面對(duì)的嚴(yán)厲政治問(wèn)責(zé)，而產(chǎn)生“少整事”“別出事”“別惹事”的心理。此時(shí)，不作為對(duì)其而言便是最好的行事方式。而建立而推廣容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，無(wú)疑可以在一定程度上為這些不善為、不敢為的官員們創(chuàng)設(shè)一定的“試錯(cuò)空間”，沖破傳統(tǒng)思想觀念的束縛，激勵(lì)和保護(hù)勇于學(xué)習(xí)奮斗、為民分憂(yōu)的能者，讓他們開(kāi)始形成想干事、愿干事、敢干事、會(huì)干事的心理，并在政策的支持下逐漸付諸行動(dòng)，從而使為官不為的官場(chǎng)現(xiàn)象逐步減少。

（二）鼓舞改革探索創(chuàng)新的道路。改革之路往往遍布荊棘，甚至需要“摸著石頭過(guò)河”來(lái)緩步前進(jìn)。在全面深化改革的新形勢(shì)下，改革需要全面發(fā)力、多點(diǎn)突破、縱深推進(jìn)，增加社會(huì)發(fā)展活力和創(chuàng)新活力。一方面，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展中，政府需要營(yíng)造創(chuàng)新環(huán)境，提供創(chuàng)新平臺(tái)；另一方面，其自身也要實(shí)施相應(yīng)的創(chuàng)新管理，制定創(chuàng)新政策。在這內(nèi)外一系列的創(chuàng)新活動(dòng)當(dāng)中，地方政府官員對(duì)外要?jiǎng)?chuàng)新公共政策和公共服務(wù)，對(duì)內(nèi)要?jiǎng)?chuàng)新管理體制和管理機(jī)制。這一探索創(chuàng)新的道路上錯(cuò)誤和過(guò)失有時(shí)是不可避免的，需要容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制來(lái)給予一定闕值，從而對(duì)創(chuàng)新進(jìn)行允許和鼓勵(lì)。

（三）營(yíng)造政治寬容減壓的環(huán)境。早期的官員更多的會(huì)依靠“政績(jī)工程”“面子工程”“形象工程”等的政績(jī)以贏得上級(jí)的青睞而得以晉升，一切的機(jī)會(huì)都源于上級(jí)政府和官員的政治壓力和行政命令。而后黨和國(guó)家所提出的全面從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏也潛在的使得政治環(huán)境愈發(fā)緊張而高壓。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制所形成的寬容環(huán)境可以與此時(shí)的嚴(yán)峻環(huán)境形成一種互補(bǔ)關(guān)系。它可以對(duì)有條件有底線(xiàn)的過(guò)失錯(cuò)誤進(jìn)行一定程度的包容，讓地方政府官員的從政環(huán)境不僅緊張有序，且寬容有度。

三、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建路徑

容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制自2016年被以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出并推動(dòng)建立。近兩年中，各地區(qū)皆針對(duì)其適用情形、適用范圍、認(rèn)定程序等提出了不同的相關(guān)規(guī)定。它們以習(xí)近平同志所提出的“三個(gè)區(qū)分”為基本原則，但由于實(shí)踐發(fā)展和理論研究的時(shí)間都較短，目前暫無(wú)一個(gè)統(tǒng)一的框架進(jìn)行指引和規(guī)范。因而，科學(xué)構(gòu)建容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行著手：

（一）明確推進(jìn)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的立法工作。目前關(guān)于容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的各地政策文件雖然是響應(yīng)黨中央的號(hào)召而陸續(xù)出臺(tái)的，但一方面可能存在效力較低，僅以簡(jiǎn)單幾句政策文本上的條文予以顯示，未能完全在實(shí)踐中詳盡落實(shí)；另一方面，各地由于層級(jí)差異、區(qū)域差異等的不同，容錯(cuò)糾錯(cuò)的認(rèn)定和適用標(biāo)準(zhǔn)或存在較大區(qū)別。因而中央層面制定的統(tǒng)一法律條文或法律規(guī)范乃當(dāng)前之需，以此為依不僅可以讓各個(gè)地區(qū)結(jié)合實(shí)際工作制定出合法而統(tǒng)一的容錯(cuò)糾錯(cuò)政策，也可以明確出決策失誤免責(zé)或決策失誤追責(zé)的分界線(xiàn)，將應(yīng)予追究的決策列入清晰簡(jiǎn)明的負(fù)面清單中，防止容錯(cuò)界線(xiàn)產(chǎn)生分歧或爭(zhēng)議。在系統(tǒng)全面的法律框架之下的容錯(cuò)糾錯(cuò)的空間，不僅仍將權(quán)力關(guān)進(jìn)了制度的籠子里，也鼓勵(lì)了地方政府官員勇于行事、敢于創(chuàng)新。

（二）系統(tǒng)設(shè)置容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)程序。系統(tǒng)科學(xué)地設(shè)置好容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的程序，才能更為合理地發(fā)揮其應(yīng)有效能。從目前各省發(fā)布的關(guān)于容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的政策文本來(lái)看，如陜西省《陜西省黨政干部容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法（試行）》、江西省《關(guān)于支持、保護(hù)和激勵(lì)黨員干部改革創(chuàng)新、擔(dān)當(dāng)有為的意見(jiàn)》中，較為簡(jiǎn)要地把其實(shí)現(xiàn)程序劃分為相關(guān)單位或個(gè)人在受到追責(zé)的情形時(shí)向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或組織部門(mén)提出免責(zé)申請(qǐng)、受理機(jī)關(guān)或部門(mén)嚴(yán)格按照有關(guān)政策和規(guī)定對(duì)相關(guān)證據(jù)材料進(jìn)行收集并開(kāi)展調(diào)查核實(shí)、受理機(jī)關(guān)或部門(mén)作出容錯(cuò)認(rèn)定并將結(jié)果反饋回申請(qǐng)單位或個(gè)人，在一定范圍內(nèi)公開(kāi)并報(bào)同級(jí)黨委、政府備案這三部分，但僅是較為泛化的描述了這一流程。在實(shí)際操作中，將容錯(cuò)糾錯(cuò)的具體程序進(jìn)行完善及細(xì)化，詳細(xì)規(guī)定好從申請(qǐng)到核查，從認(rèn)定要實(shí)施等步驟和環(huán)節(jié)是十分必要的，以保證容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的順利實(shí)施和有序推進(jìn)。此外，相關(guān)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或組織部門(mén)，不僅在程序的流暢運(yùn)行中起著至關(guān)重要的作用，也作為監(jiān)督監(jiān)察的機(jī)構(gòu)來(lái)不斷檢視著容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)和運(yùn)作。

（三）主動(dòng)公開(kāi)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的各項(xiàng)環(huán)節(jié)。公開(kāi)主要體現(xiàn)在容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的三個(gè)環(huán)節(jié)中。一是在制定容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的政策時(shí)要主動(dòng)公開(kāi)。及時(shí)讓民眾和專(zhuān)家了解容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制政策文本的各項(xiàng)條目，這些政策文本應(yīng)盡可能具體且條目明晰，并適當(dāng)征求和采納有用的建議或意見(jiàn)，讓群眾知曉并理解這一機(jī)制的具體意義和可操作性。二是在運(yùn)行容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的過(guò)程中要主動(dòng)公開(kāi)。不僅可以通過(guò)媒體向民眾和專(zhuān)家們介紹容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的具體內(nèi)容和詳細(xì)流程，也可以在面臨實(shí)際案例時(shí)，制作專(zhuān)題并跟蹤報(bào)道。一方面，讓群眾跟隨各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的腳步進(jìn)行有效監(jiān)督，明確這一機(jī)制的設(shè)立并非紙上談兵；另一方面，也可以調(diào)動(dòng)全社會(huì)了解政策、參與政策的積極性，讓群眾更多地投入政治生活當(dāng)中，營(yíng)造良好的政治氛圍。三是在發(fā)布容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的結(jié)果時(shí)要主動(dòng)公開(kāi)。在法律法規(guī)允許公開(kāi)的范圍內(nèi)，將充分核實(shí)、調(diào)查所得的結(jié)果及時(shí)反饋和公開(kāi)，不僅給提出免責(zé)申請(qǐng)的有關(guān)單位和個(gè)人一個(gè)信服交代，也有始有終地將這一流程完整展現(xiàn)與公布。通過(guò)對(duì)政策制定、過(guò)程運(yùn)行及結(jié)果發(fā)布三環(huán)節(jié)的公開(kāi)，讓容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制主動(dòng)而完整地接受全社會(huì)的監(jiān)督并不斷改進(jìn)。

（四）理性塑造容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的文化氛圍。實(shí)踐工作中，在地方政府官員看來(lái)，民眾總是不能有效地配合各項(xiàng)工作的展開(kāi)與推進(jìn)；而在民眾的心中，許多政府官員一昧追求表面的政績(jī)，好面子工程而不能有所作為，相互間的關(guān)系有時(shí)充滿(mǎn)了誤解與敵意。同樣的，政府官員與上級(jí)政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、各同級(jí)政府單位等之間也經(jīng)常因處于不同立場(chǎng)而存在爭(zhēng)議與分歧。在此背景下，圍繞寬容理念、容錯(cuò)文化和容忍義務(wù)的價(jià)值預(yù)設(shè)，規(guī)范建構(gòu)和社會(huì)氛圍的培育，將為容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的合理運(yùn)行提供充足的社會(huì)空間和土壤養(yǎng)分。社會(huì)在寬容的道德理念和容錯(cuò)的文化氛圍下，得以更為平穩(wěn)和溫和的運(yùn)作，大膽邁步、改革創(chuàng)新的思想和精神也才能得到適當(dāng)?shù)纳媾c成長(zhǎng)。一方面，通過(guò)容錯(cuò)文化的建設(shè)，讓地方政府官員敢于擔(dān)當(dāng)而有所作為；另一方面，也通過(guò)社會(huì)理性的培養(yǎng)，讓群眾以發(fā)展而長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光看待改革創(chuàng)新中面對(duì)的一切問(wèn)題。緩和各方的態(tài)度，理解對(duì)方的難處，塑造理性而寬容的社會(huì)文化氛圍。

四、小結(jié)

當(dāng)前，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的提出時(shí)間還相對(duì)較短，因而其發(fā)展仍處于不成熟的地位。但可以明顯看出，自2016年中央層面的各大會(huì)議將這一概念界定并提出后，地方各級(jí)政府、理論界的學(xué)者們都相繼以各自的方式對(duì)其展開(kāi)了逐步深刻的研究和論述。筆者在簡(jiǎn)要陳述了這一機(jī)制的提出與發(fā)展歷程后，認(rèn)為容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的產(chǎn)生原因是抑制官場(chǎng)為官不為的現(xiàn)象、鼓舞改革探索創(chuàng)新的道路及營(yíng)造政治寬容減壓的環(huán)境。它可以通過(guò)明確推進(jìn)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的立法工作、系統(tǒng)設(shè)置容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)程序、主動(dòng)公開(kāi)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的各項(xiàng)環(huán)節(jié)及理性塑造容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的文化氛圍四條路徑進(jìn)行構(gòu)建。

隨著十九大的成功召開(kāi)，在我國(guó)處于全面建成小康社會(huì)的決勝階段，中國(guó)特色社會(huì)主義邁進(jìn)嶄新時(shí)代的重要時(shí)期，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，明確提出為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)干部撐腰鼓勁，讓他們?cè)父墒隆⒏腋墒?、能干事。相信這一激勵(lì)機(jī)制將會(huì)日臻完善，為地方政府官員們提供精神上的充分激勵(lì)及制度上的完善保障。

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