解構(gòu)中國能源體制
2018-06-13 03:12范必
中國經(jīng)濟(jì)周刊 2018年23期
范必
經(jīng)過近40年的改革，我國大部分商品已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了供求平衡或供大于求，但能源仍然是供給約束嚴(yán)重的領(lǐng)域。突出表現(xiàn)為，價(jià)格既不反映電力、油氣的供求關(guān)系，也不能有效發(fā)揮調(diào)節(jié)供求的作用。能源消費(fèi)者對(duì)能源產(chǎn)品缺少選擇權(quán)。打破能源供給約束與我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體思路一致，根本途徑是深化改革。
中國的能源體制問題
一次能源大都直接來自自然界。煤炭、油氣、河流等都屬于國家所有。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家要求國有企業(yè)提供能源產(chǎn)品，對(duì)企業(yè)下達(dá)的任務(wù)和考核指標(biāo)也主要集中在產(chǎn)量上。在市場化、全球化條件下，能源可以依靠市場機(jī)制自由交易、全球配置。國家作為能源資源的管理者，組織生產(chǎn)其實(shí)已不再是主要任務(wù)，經(jīng)營能源資源并獲取較高的財(cái)務(wù)回報(bào)應(yīng)當(dāng)成為更重要的使命。遺憾的是，目前能源資源管理部門對(duì)此還沒有足夠的意識(shí)，更沒有相應(yīng)的制度安排。
就油氣而言，大部分油氣資源國在礦權(quán)出讓時(shí)，會(huì)采用“競爭性出讓”的方式，并與開采企業(yè)簽訂分成合同或服務(wù)合同，以盡可能多地拿到油氣收益。我國國有油氣企業(yè)以“申請(qǐng)?jiān)谙取钡姆绞将@得礦權(quán)，企業(yè)上市后這些資產(chǎn)又變?yōu)楣蓶|資產(chǎn)。國有油氣企業(yè)除正常繳稅外，無論是在體現(xiàn)股東回報(bào)的國有資本預(yù)算收入，還是體現(xiàn)礦租的礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)方面，上繳的數(shù)量都非常之低，在整個(gè)財(cái)政預(yù)算中幾乎可以忽略不計(jì)。國家與企業(yè)對(duì)資源收益的分成更是無從談起。
河流的水電開發(fā)權(quán)也是由水電開發(fā)企業(yè)先占先得，一旦獲得便永久使用。水電可變成本幾乎為零，還本付息后企業(yè)可以長期獲得超額利潤。
煤炭資源的出讓情況類似。在煤炭開采中，盡管煤炭資源稅已經(jīng)從價(jià)計(jì)征，但錯(cuò)過了國家收益與價(jià)格、產(chǎn)量掛鉤的最佳時(shí)機(jī)。憲法雖然規(guī)定礦產(chǎn)資源、水利資源屬全民所有，但在油氣、煤炭、水利開發(fā)的價(jià)值鏈中，大部分收益留給了企業(yè)和個(gè)人，沒有體現(xiàn)資源的全民屬性。
在礦業(yè)權(quán)設(shè)置方面，我國仍沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的辦法，按生產(chǎn)環(huán)節(jié)設(shè)置了探礦權(quán)、采礦權(quán)，使礦業(yè)權(quán)既有用益物權(quán)的特征，又有行政許可的特征，增加了政府部門在礦權(quán)處置上的自由裁量權(quán)和尋租空間（典型的如煤炭資源出讓）。對(duì)于油氣等開放度較低的領(lǐng)域，現(xiàn)行礦權(quán)設(shè)置方式提高了各類市場主體進(jìn)入的難度，不利于市場化改革。
另外，能源行業(yè)所有制結(jié)構(gòu)單一，主要以國有經(jīng)濟(jì)為主。傳統(tǒng)國有企業(yè)的弊端，如，大而全、小而全，“吃大鍋飯”，“三產(chǎn)”“多經(jīng)”，高投入、低效率，企業(yè)辦社會(huì)等問題，在煤炭、電力、油氣等行業(yè)普遍存在。由于國有企業(yè)的公司法人治理結(jié)構(gòu)、職業(yè)經(jīng)理人制度不健全，能源企業(yè)自我發(fā)展、自我約束機(jī)制普遍不完善。
推進(jìn)能源“鏈?zhǔn)礁母铩?/h3>
打破能源供給約束，需要全面推進(jìn)能源市場化改革。改革思路可以概括為：“一條主線、兩個(gè)鏈條、三個(gè)維度?！奔茨茉大w制改革以堅(jiān)持市場化改革方向?yàn)橹骶€，重點(diǎn)解決煤、電、運(yùn)和油氣兩個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條上的矛盾，從企業(yè)、市場、政府三個(gè)維度出發(fā)，進(jìn)行全方位的改革。
堅(jiān)持市場化改革方向。能源同其他商品一樣，可以由資源的稀缺性和供求關(guān)系決定價(jià)格。改革的方向既不是計(jì)劃體制，也不是雙重體制，而是在社會(huì)主義條件下，使市場在資源配置中起決定性作用的、單一的市場經(jīng)濟(jì)體制。同時(shí)，應(yīng)重新審視能源領(lǐng)域中政府的職能定位，大幅度減少直接干預(yù)，使政府從市場參與者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龅谋O(jiān)管者，從而更好發(fā)揮其職能作用。
推進(jìn)“鏈?zhǔn)礁母铩?。煤電矛盾、油氣價(jià)格機(jī)制失靈等問題，根源在于，“煤、運(yùn)、電”和油氣“礦權(quán)出讓—勘探—國內(nèi)開采（或進(jìn)口）—流通—網(wǎng)輸”是計(jì)劃與市場相交織的不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈。孤立地對(duì)某一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行改革都不可能從根本上解決問題，需要進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母?。如，煤、電、運(yùn)產(chǎn)業(yè)鏈改革，涉及電力體制改革和鐵路運(yùn)力體制改革；油氣產(chǎn)業(yè)鏈改革涉及礦權(quán)改革、流通體制改革、管網(wǎng)改革等。因此，能源領(lǐng)域的改革是貫穿能源產(chǎn)品上下游的“鏈?zhǔn)礁母铩?，而不是條塊分割體制下的“點(diǎn)式改革”。完成這兩個(gè)鏈條的體制改革，就完成了能源市場化改革的主要任務(wù)。
在具體的改革措施上，可以考慮從以下三個(gè)維度展開。
一是企業(yè)層面。對(duì)能源國有企業(yè)實(shí)行政企分開、主輔分離、網(wǎng)運(yùn)分開改革。國家對(duì)國有企業(yè)的管理要從管人、管事、管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本為主，把上繳股東回報(bào)即國有資本預(yù)算的多少作為考核能源投資成效的主要指標(biāo)。
二是市場層面。全面放開能源市場準(zhǔn)入，允許各類投資主體進(jìn)入各個(gè)能源領(lǐng)域，對(duì)民營投資、外商投資無歧視開放。在能源上游放開礦權(quán)市場，從“申請(qǐng)?jiān)谙取备臑椤案偁幮猿鲎尅薄Ｍ瑫r(shí)，松綁勘查資質(zhì)管理，允許各類市場主體進(jìn)行勘探開采。提高礦權(quán)持有成本，占而不采、圈而不采的企業(yè)，必須吐出占有的礦區(qū)。取消原油進(jìn)口、批發(fā)、零售等流通環(huán)節(jié)的特許經(jīng)營權(quán)。放開能源價(jià)格，取消國家對(duì)能源產(chǎn)量、價(jià)格的直接干預(yù)。對(duì)能源網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)實(shí)行“網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)”的改革，形成能源供給和能源消費(fèi)之間多買多賣的市場格局。
三是政府層面。進(jìn)一步簡政放權(quán)，簡化投資項(xiàng)目審批報(bào)建程序，保障各類投資主體公平進(jìn)入能源領(lǐng)域上中下游。深化能源財(cái)稅體制改革，使財(cái)稅體制體現(xiàn)國家的資源所有者權(quán)益。如在油氣領(lǐng)域，可以考慮：構(gòu)建由礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、價(jià)款、權(quán)益金組成的油氣資源稅費(fèi)體系；在中央與地方間合理分配能源資源收益；提高油氣國有企業(yè)上繳國有資本經(jīng)營預(yù)算的比例，建立石油基金等。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)的監(jiān)管，主要監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營成本、收益及是否向第三方無歧視開放。
（本文節(jié)選自《中國能源市場化改革》一書，內(nèi)容略有刪減，標(biāo)題為編輯所加。）
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