自2013年開始，為使民間資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風(fēng)險，PPP模式作為國內(nèi)一種新型投融資機(jī)制，在全國各行各業(yè)范圍內(nèi)陸續(xù)遍地開花。經(jīng)過5年發(fā)展，PPP模式進(jìn)入了發(fā)展“快車道”，遍布全國各地。

在2017年年初，各地各行業(yè)都在積極地試點和推廣PPP模式，該模式成為社會、經(jīng)濟(jì)的熱門話題。中央政府層面，財政部、發(fā)改委接連發(fā)文，從《關(guān)于推廣政府與社會資本合作模式的通知》到發(fā)布《收費公路政府和社會資本合作操作指南》，相繼下發(fā)了許多文件來規(guī)范PPP模式的運行，文件一波又一波，不可避免地出現(xiàn)了“神仙打架”的情況，地方政府積極響應(yīng)中央政府的號召，力推PPP模式，但是各地的操作模式也不盡相同，有的項目比較規(guī)范，被列為示范項目，有的項目存在不同程度的違規(guī)行為。僅在2018年4月，財政部PPP管理中心就清理退庫173個入庫項目，項目資金達(dá)6700億元。在蘊含著巨大商機(jī)的公路交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，如何規(guī)范運行PPP模式值得分析和探討。

當(dāng)前PPP發(fā)展中存在的問題和制約因素

PPP模式缺乏成熟的法律體系和完善的法規(guī)。從公共部門的角度看，目前PPP項目運作缺乏法律法規(guī)層面的支持；作為實施機(jī)構(gòu)需要考慮多方面的因素，容易出現(xiàn)一些細(xì)節(jié)上的漏洞，社會資本進(jìn)入基建投資時，面臨法律保障不完善的問題，導(dǎo)致PPP模式存在吸引力、可行性不足等問題。

政府主導(dǎo)話語權(quán)，過度重視PPP融資功能。政府“重融資、輕管理”將導(dǎo)致PPP項目選擇上的懶惰與盲目。同時，政府只考慮融資功能而不注重效率上的提升，忽視了政府債務(wù)風(fēng)險。

PPP項目實施不規(guī)范，或引發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險。除政府對融資功能的過度重視外，PPP項目實施不規(guī)范也會造成地方政府債務(wù)問題，歸根結(jié)底還是沒有法律法規(guī)的約束。各地實施PPP項目的模式多種多樣，例如政府購買服務(wù)的泛化使用對PPP模式產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)，不利于PPP模式的持續(xù)發(fā)展。財政部87號文對此進(jìn)行了嚴(yán)肅規(guī)范，但未來仍需各項政策的持續(xù)推進(jìn)和落實。

市場化、規(guī)范化相對不足，政企雙方契約精神缺乏。當(dāng)前政府存在招商引資夸大、項目執(zhí)行力弱、完成后不能履約支付、信譽喪失等問題。社會資本方在項目執(zhí)行階段存在一定自主空間、違背契約精神等現(xiàn)象。

社會資本參與熱情不高，PPP退出機(jī)制仍需要完善。地方政府重準(zhǔn)入，對社會資本的退出缺乏規(guī)范安排。資產(chǎn)證券化產(chǎn)品應(yīng)用不夠，社會資本難以適時退出，導(dǎo)致企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)對PPP項目的參與熱情較低。

PPP項目中缺乏獨立客觀的第三方評估機(jī)構(gòu)，項目實施效率有待提升。目前PPP項目運作中專業(yè)的第三方評估機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏，例如信用評級機(jī)構(gòu)。信用評級是PPP資產(chǎn)證券化的重要環(huán)節(jié)，未來需要更多引入第三方機(jī)構(gòu)以促進(jìn)項目順利實施。

交通領(lǐng)域PPP模式現(xiàn)狀

政府付費類和可行性缺口補(bǔ)助類項目的比重呈逐月、逐季度小幅上升趨勢，使用者付費類項目的比重變化趨勢則相反，重要原因就是地方政府資金缺乏，非收費公路也要積極推進(jìn)。

部分補(bǔ)助資金用途不明確，導(dǎo)致使用類型多樣化。各等級公路在建設(shè)過程中，部分項目能夠爭取到交通運輸部或省級補(bǔ)助資金，但在項目上能否用做項目資本金沒有明確的規(guī)定，致使有些項目把補(bǔ)助資金用作項目資本金，有些項目沒有用作項目資本金。

項目管理存在盲區(qū)。傳統(tǒng)的項目法人是項目建設(shè)的直接管理單位，而PPP模式下，規(guī)定項目法人是項目公司或者是社會資本，直接參與項目的管理工作，但又存在自己管自己的現(xiàn)象，原來的法人擔(dān)心社會資本存在私心，不能管理好項目，所以又通過其他方式參與項目的管理，致使項目管理模式多種多樣。

各種管理方式無法理順，涉及相關(guān)稅種不明晰。補(bǔ)助資金的撥付、項目公司接受政府付費的收入，以及項目結(jié)束固定資產(chǎn)移交時的費用問題等，沒有相關(guān)文件明確規(guī)定，導(dǎo)致一些項目只能在推進(jìn)過程中摸索，存在“車到山前必有路”的僥幸思想。

進(jìn)入運維階段，第三方咨詢機(jī)構(gòu)介入項目績效考核的情況缺乏。項目建成交工后進(jìn)入運維期，沒有約定第三方咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行運維期的績效考核，只是實施機(jī)構(gòu)組織相關(guān)人士進(jìn)行績效考核。

領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，工作協(xié)調(diào)各部門存在困難。PPP融資模式的運行涉及多個相關(guān)單位和部門，如果沒有一個能充分調(diào)動這些單位和部門的管理單位，運作一個PPP項目將存在很多問題。

交通運輸類調(diào)出示范并退庫項目清單

規(guī)范PPP模式運營探討

PPP模式需健全完整的法律體系和法規(guī)支撐。一個良好的法制環(huán)境是PPP模式有效運作和發(fā)展的根本，目前，國家發(fā)改委和財政部共同負(fù)責(zé)PPP的立法、推廣和監(jiān)管職責(zé)，但兩家機(jī)構(gòu)的職能交錯，限制了PPP的監(jiān)管效率，PPP模式的立法、推廣及監(jiān)管應(yīng)用專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。因此，未來應(yīng)從立法上賦予相關(guān)單位或部門監(jiān)管職能，同時建立職能相對獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，確保PPP項目被明確、有效地監(jiān)管。例如發(fā)改部門主導(dǎo)的項目財政部門不能參與，財政部門主導(dǎo)的項目發(fā)改部門不能參與，不能出現(xiàn)兩部委同時管理或均不管理的局面。地方政府要重視PPP模式的運行，要成立一個以市級領(lǐng)導(dǎo)為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，各相關(guān)單位重要領(lǐng)導(dǎo)為副組長，相關(guān)人員為小組成員，明確各單位和各部門的職責(zé)，有分工有合作，遇到棘手問題時，組長召集相關(guān)單位和部門開會解決，避免推諉扯皮，縮短項目落地的周期。

實現(xiàn)“物有所值”是PPP發(fā)展的重要一環(huán)，除定性體系外要盡快推進(jìn)定量評價體系建設(shè)。物有所值（VFM，Value for Money）是確認(rèn)和評估方案時使用的一種方法，用來判斷在項目全生命周期成本與質(zhì)量方面，PPP模式是否優(yōu)于傳統(tǒng)模式、能否降低項目全生命周期成本、優(yōu)化風(fēng)險分配和提高運營效率。國際上主要從定性和定量兩個方面開展，我國目前定性評估占主導(dǎo)，定量評價處于探索階段。定性評價主觀性大，或影響“物有所值”評價結(jié)果；定量評價相對客觀，只要計算過程準(zhǔn)確有保證，就不容易出現(xiàn)大偏差或者被操縱。因此，條件允許的情況下應(yīng)該同時開展定性和定量評價。建設(shè)定量評價體系，可包括前期利用風(fēng)險評價指數(shù)體系篩選優(yōu)秀合作者、營運階段通過風(fēng)險動態(tài)監(jiān)測模型及時發(fā)現(xiàn)并控制風(fēng)險在可接受區(qū)間等方面。

交通運輸類調(diào)出示范項目清單

在PPP項目的運作中，推動第三方評估的制度化、程序化、規(guī)范化極為必要。相關(guān)部門應(yīng)著力開發(fā)編制具有先進(jìn)性、實用性的評估方法與制度設(shè)計，比如專家評估與民眾參與相結(jié)合、內(nèi)部評估與外部評估相結(jié)合、定量分析與定性分析相結(jié)合、事前評估與事中事后評估相結(jié)合。

政府注重融資的同時，也要注重項目的管理工作，否則將導(dǎo)致項目選擇上的懶惰與盲目。很多地方政府沒有嚴(yán)格地做好項目的前期工作，主要表現(xiàn)在項目識別階段，PPP項目的篩選存在盲目性，最核心的“物有所值”評價環(huán)節(jié)沒有受到足夠重視；項目準(zhǔn)備階段，實施方案制定不清晰，盲目要求政府補(bǔ)貼，對補(bǔ)貼額度的要求缺乏科學(xué)客觀的測算，同時對經(jīng)營年限沒有經(jīng)過系統(tǒng)測算，很多都拉長為二三十年。

交通運輸類限期整改項目清單

19 貴州省黔西南州興義市綜合停車場工程建設(shè)項目 貴州省 20,686.00 第三批 已完成采購，尚未簽署合同20 銅仁客運北站 貴州省 19,581.00 第二批 主體不合規(guī)，未按規(guī)定開展財政承受能力論證21 云南省香格里拉至麗江國家高速公路政府和社會資本合作項目 云南省 2,108,299.00 第三批 運作不規(guī)范22 云南省保山至瀘水國家高速公路政府和社會資本合作項目 云南省 1,308,000.00 第三批 運作不規(guī)范23 云南省玉溪至臨滄國家高速公路政府和社會資本合作項目 云南省 3,226,000.00 第三批 運作不規(guī)范24 云南省華坪至麗江國家高速公路政府和社會資本合作項目 云南省 2,773,500.00 第三批 運作不規(guī)范25 云南省昆明市軌道交通4號線工程項目 云南省 2,660,000.00 第二批 主體不合規(guī)，運作不規(guī)范主體不合規(guī)，運作不規(guī)范，未按規(guī)定開展財政承受能力論證27 云南省玉溪市火車西站市政道路設(shè)施項目、站前廣場建設(shè)項目 云南省 211,885.00 第三批 運作不規(guī)范26 云南省昆明市軌道交通5號線工程項目 云南省 1,930,000.00 第二批28 云南省紅河州滇南中心城市群現(xiàn)代有軌電車示范線項目 云南省 662,000.00 第二批 運作不規(guī)范，未按規(guī)定開展財政承受能力論證29 云南省紅河州蒙開個地區(qū)河庫連通工程 云南省 136,966.00 第二批 運作不規(guī)范30 云南省紅河州元江至蔓耗高速公路（紅河段） 云南省 2,085,978.10 第三批 運作不規(guī)范，未按規(guī)定開展財政承受能力論證31 云南省紅河州瀘西縣中醫(yī)醫(yī)院遷建及擴(kuò)建PPP項目 云南省 28,827.00 第二批 運作不規(guī)范，未按規(guī)定開展財政承受能力論證32 33云南省西雙版納傣族自治州景洪至勐海至打洛（口岸）高速公路一期景洪至勐海段云南省怒江州蘭坪縣省道316線怒江州六庫至蘭坪公路青吾甸至蘭坪古鹽都隧道段PPP項目云南省 893,725.00 第三批 運作不規(guī)范，未按規(guī)定開展財政承受能力論證云南省 77,000.00 第三批 運作不規(guī)范，未按規(guī)定開展財政承受能力論證34 安康機(jī)場遷建 陜西省 234,450.00 第二批 運作不規(guī)范，未按規(guī)定開展財政承受能力論證35 甘肅省張掖市G0611張掖至汶川高速公路張掖至扁都口段工程 甘肅省 587,260.00 第三批 已完成采購，尚未簽署合同36 隴南市國道316線長樂至同仁公路兩當(dāng)縣楊店（甘陜界）至徽縣公路建設(shè) 甘肅省 753,000.00 第二批 主體不合規(guī)合計 34,756,990.10