劉倩 范雯嘉 張文諾 汪永生

摘要 氣候融資問題最早源于全球環(huán)境合作，隨著氣候治理與全球經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域的協(xié)同演化發(fā)展，這一概念的內(nèi)涵不斷得到豐富，包括了來自發(fā)達(dá)國家的公共資金資源如何用于支持全球提供氣候公共物品；如何管理和調(diào)控全球的金融市場和機(jī)構(gòu)，為氣候目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供更多的資金；以及政策、市場與機(jī)構(gòu)如何應(yīng)對包括氣候變遷、極端天氣、能源轉(zhuǎn)型、碳價格在內(nèi)的相關(guān)風(fēng)險三個方面的內(nèi)涵。本文系統(tǒng)回顧了全球氣候融資的發(fā)展歷程，概括出它在演化過程中表現(xiàn)的三個階段：由碳融資到氣候融資過渡、由公共部門向私人部門轉(zhuǎn)移、氣候風(fēng)險主流化提速與氣候融資體系面臨重構(gòu)。通過梳理最新的與氣候資金相關(guān)的法律文件、信息通報(bào)、文獻(xiàn)資料和智庫報(bào)告，可以發(fā)現(xiàn)目前全球氣候融資格局具有如下局限：①全球氣候公共物品供給尚未形成一體化機(jī)制；②各種資金機(jī)制之間的低協(xié)同性降低了氣候公共物品的供給效率；③新舊多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)缺乏協(xié)同機(jī)制與模式創(chuàng)新。本文進(jìn)一步考慮美國“去氣候化”策略對全球氣候融資的影響，表明美國政府的退出策略加深了各界對巴黎目標(biāo)的擔(dān)憂，氣候融資領(lǐng)導(dǎo)力由此進(jìn)入更迭期。另外，化石能源投資短期內(nèi)有反彈跡象，但向新能源轉(zhuǎn)型的全球趨勢尚未受到明顯沖擊。最后，本文提出了中國在未來全球氣候公共物品供給中角色定位及政策建議，包括推動建立一體化的全球氣候公共物品供給機(jī)制、完善新興多邊機(jī)構(gòu)在應(yīng)對氣候變化中的作用路徑與方式創(chuàng)新以及以氣候變化的南南合作為契機(jī)，加強(qiáng)我國氣候融資軟實(shí)力等。

關(guān)鍵詞 氣候變化；巴黎協(xié)定；氣候融資；適應(yīng)資金；氣候基金

中圖分類號 F062

文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 1002-2104（2018）04-0008-09DOI：10.12062/cpre.20180104

氣候融資問題最早源于全球環(huán)境合作，隨著氣候治理與全球經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域的協(xié)同演化發(fā)展，這一概念的內(nèi)涵不斷得到豐富。從資金的全生命周期流來看，氣候融資涵蓋了全球應(yīng)對氣候變化過程中資金集聚、流動和分配的整個過程。氣候融資的核心要義包括三個方面：其一，來自發(fā)達(dá)國家的公共資金資源如何用于支持全球提供氣候公共物品，包括①出資國資金來源、總量及其貢獻(xiàn)責(zé)任的分配；②氣候融資是否應(yīng)該或如何經(jīng)聯(lián)合國的基金、多邊或雙邊機(jī)構(gòu)等渠道分配到發(fā)展中國家和地區(qū)；③氣候資金的分配原則，即如何以公平和效率的方式實(shí)現(xiàn)應(yīng)對氣候變化凈效益的最大化。其二，如何管理和調(diào)控全球的金融市場和機(jī)構(gòu)，為氣候目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供更多的資金，其中包括了宏觀與微觀金融政策的制定、氣候投資機(jī)制和模式的建立及具體工具的創(chuàng)新和應(yīng)用等等。其三，政策、市場與機(jī)構(gòu)如何應(yīng)對包括氣候變遷、極端天氣、能源轉(zhuǎn)型、碳價格在內(nèi)的相關(guān)風(fēng)險。

自金融危機(jī)以來，新興市場的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展明顯提振，由新興市場國家主導(dǎo)的合作格局、多邊機(jī)構(gòu)、援助支持對全球治理合作逐漸產(chǎn)生增益效應(yīng)。作為全球影響力迅速提升的重要新興大國，中國如何在全球公共物品供給機(jī)制面臨重塑的大趨勢下，準(zhǔn)確地研判全球氣候融資走勢顯得至關(guān)重要。以往國際上對于氣候談判、氣候援助、氣候融資等相關(guān)領(lǐng)域的研究都較為獨(dú)立，且主要由以O(shè)ECD國家為代表的智庫和研究機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，缺乏從發(fā)展中國家視角對氣候融資體系的深入研究。同時，隨著全球氣候融資格局的迅速演化，我國目前還缺乏從國家對內(nèi)對外戰(zhàn)略統(tǒng)籌的角度，對氣候融資體系的演化、特征、問題及其影響進(jìn)行系統(tǒng)分析與評估的研究成果，已有研究還不足以支撐我國各相關(guān)決策部門針對新的變局和沖擊做出整體性的戰(zhàn)略部署和及時的策略應(yīng)對。本文意圖在回顧氣候融資議題發(fā)展的主要?dú)v程的基礎(chǔ)之上，從快速轉(zhuǎn)型、重組的全球政治、經(jīng)濟(jì)格局中對氣候融資整體進(jìn)展、亟待解決的問題進(jìn)行剖析，并在此基礎(chǔ)上從融資角度出發(fā)，對美國新一屆政府退出《巴黎協(xié)定》、“美國優(yōu)先”等突發(fā)性政策事件可能誘發(fā)的影響進(jìn)行分析，對我國未來的應(yīng)對給出相應(yīng)的政策建議。

1 全球氣候融資發(fā)展的三個主要階段

氣候融資概念產(chǎn)生于1992 年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）。在“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則下，《公約》的4.3 條和11.1 條就發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供資金作出規(guī)定，即發(fā)達(dá)國家為發(fā)展中國家提供“已經(jīng)到位”的資金，資金應(yīng)具有“新的、額外的”和“充足、可預(yù)測”特性，需為“贈款或其他優(yōu)惠資金”，且發(fā)達(dá)國家通過《公約》資金機(jī)制運(yùn)營實(shí)體切實(shí)出資[1]。哥本哈根會議之前，氣候融資議題主要圍繞碳市場融資機(jī)制、為向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移資金建立新的資金渠道等內(nèi)容展開[2]。2010年以后，國際氣候治理領(lǐng)域的專家學(xué)者逐漸轉(zhuǎn)向如何為應(yīng)對氣候變化的多領(lǐng)域需求提供系統(tǒng)的資金、技術(shù)和能力支持[3]。

1.1 第一階段（2006—2009）：由碳融資向氣候融資過渡

2006 年到2010 年，是氣候融資研究啟動的第一階段，它從碳融資研究逐漸擴(kuò)展到對減緩、適應(yīng)及能力建設(shè)等多個領(lǐng)域[4-6] 。這一階段重點(diǎn)主張充分發(fā)揮各國公共資金的作用，經(jīng)合組織（Organization for Economic Cooperation and Development； OECD） 國家官方發(fā)展援助的資金開始向氣候目標(biāo)傾斜[7]。在2009 年第15 次締約國大會上，發(fā)達(dá)國家對外承諾從2010 年至2012 年向發(fā)展中國家提供300 億美元的快速啟動資金，到2020 年這一數(shù)額增加到每年1 000億美元，并在減緩和適應(yīng)兩個主要領(lǐng)域上平衡分配。

1.2 第二階段（2010—2014）：由公共部門向私人部門轉(zhuǎn)移

氣候融資發(fā)展和演變與世界經(jīng)濟(jì)局勢緊密相關(guān)，自金融危機(jī)以后，29 個OECD/DAC 成員國中只有5 個國家的官方開發(fā)援助（Official Development Assistant； ODA）能夠一直保持在0.7%的比重，其余國家都不同程度的低于此水平，來自發(fā)達(dá)國家公共資金規(guī)模再難有起色。2010 年2 月，“聯(lián)合國氣候融資高級別顧問組”發(fā)布 《聯(lián)合國秘書長高級別顧問組關(guān)于氣候融資問題的專題報(bào)告》，以該報(bào)告為分水嶺，全球氣候融資重心開始轉(zhuǎn)向建立獨(dú)立的氣候資金機(jī)制、創(chuàng)新資金來源與撬動私營部門資金等議題[8]。自此以后，新能源投資、能效投資等旨在減緩氣候變化的投資活動開始規(guī)?；l(fā)展[9-10]。例如，2011 年，聯(lián)合國環(huán)境署法蘭克福大學(xué)聯(lián)合研究中心（Frankfurt SchoolUnited Nations Environment Program，F(xiàn)S-UNEP 開始發(fā)布《全球清潔能源投資趨勢報(bào)告》年度報(bào)告[11]；2013 年，國際能源署（International Energy Agency，IEA）開始發(fā)布《能源效率市場報(bào)告》，長期跟蹤兩個領(lǐng)域的全球投資趨勢[12]。

2011 年德國觀察（GERMANWATCH）發(fā)布?xì)夂蝻L(fēng)險指數(shù)測評報(bào)告，開始關(guān)注主權(quán)國家的氣候風(fēng)險及其對經(jīng)濟(jì)體的影響[13]，2014 年UNEP 發(fā)布首個《氣候適應(yīng)資金缺口》年度報(bào)告，其中許多研究開始關(guān)注氣候風(fēng)險及其造成的損失和影響，并強(qiáng)調(diào)適應(yīng)融資需求的資金渠道與機(jī)制完善[14]。與此同時，多個研究機(jī)構(gòu)也開始關(guān)注氣候資金的透明度問題[15-16]，針對氣候資金的界定、記錄、核算、報(bào)告等方面展開討論。全球首個氣候融資智庫氣候政策倡議（Climate Policy Initiative ，CPI） 于2011 年開始發(fā)布《氣候融資概覽》年報(bào)[17]，多邊金融機(jī)構(gòu)作為氣候投資的主要渠道于2012 年開始發(fā)布《氣候融資聯(lián)合報(bào)告》[18]。

1.3 第三階段（2015以來）：氣候風(fēng)險主流化提速，氣候融資體系面臨重構(gòu)

2015 年以后，隨著《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程行動計(jì)劃》的提出，加快了應(yīng)對氣候變化與發(fā)展融資的相互融合[19]。與此同時，在氣候變化條件下，為提高城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性提供增量融資也成為全球可持續(xù)發(fā)展的熱點(diǎn)議題[20]。綠色金融體系建設(shè)以及運(yùn)用綠債撬動長期投資，以支持減緩和適應(yīng)的嘗試已經(jīng)在多個國家取得了初步成效[21]。2017 年6 月，金融穩(wěn)定協(xié)會（Financial Stability Board，F(xiàn)SB）將氣候風(fēng)險視為繼金融危機(jī)后又一需要謹(jǐn)慎應(yīng)對的系統(tǒng)性風(fēng)險，并發(fā)布了《氣候相關(guān)財(cái)務(wù)信息披露工作組建議報(bào)告》，為企業(yè)資源披露提供氣候信息的自主框架。目前，已有100 多個市值總額超過3.5 萬億的企業(yè)做出公開承諾，支持此項(xiàng)建議[22-23]。以上表明，氣候因素在金融、投資、貿(mào)易等宏觀經(jīng)濟(jì)核心領(lǐng)域的主流化趨勢進(jìn)入提速期。隨著新興市場國家貿(mào)易、基礎(chǔ)設(shè)施投資明顯提振，可再生能源投資的全球重心向亞洲轉(zhuǎn)移，以新興市場國家主導(dǎo)的合作格局、多邊機(jī)構(gòu)、援助支持對全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展與治理合作逐漸產(chǎn)生增益效應(yīng)。能否順應(yīng)全球轉(zhuǎn)型，建立一套更具包容性的氣候融資治理體系將是這一階段的主旨議題[24]。

2 全球氣候公共物品供給格局及其局限性

過去25年中，全球氣候資金供給渠道不斷擴(kuò)充，氣候融資體系日益朝著復(fù)雜的方向演化。早期的氣候融資對官方發(fā)展援助體系具有很強(qiáng)的路徑依賴，偏重 “捐資國向受援國”的單向援助模式。金融危機(jī)后，發(fā)達(dá)國家ODA增長乏力，新興市場國家與私人融資機(jī)制的影響力逐步增強(qiáng)，基于OECD援助體系的多邊氣候機(jī)制雖然能夠惠及全球，但其貢獻(xiàn)的氣候資金量占比在所有渠道中最小，雙邊渠道是氣候資金的主要來源，它以高效直接的獨(dú)特優(yōu)勢受到資助國家的歡迎，資金貢獻(xiàn)量呈上升趨勢。近年來，GCF作為UNFCCC專屬的融資機(jī)構(gòu)得以建立，且非洲風(fēng)險能力防范機(jī)制（African Risk Capability Preparedness Mechanism）與加勒比巨災(zāi)保險基金（Caribbean Catastrophe Risk Insurance Fund）的建立標(biāo)志著適應(yīng)領(lǐng)域的區(qū)域化、融資舉措與風(fēng)險管理機(jī)制取得了突破性進(jìn)展（概覽如圖1所示）。然而，目前全球氣候融資仍然存在較大的困局，如整體碎片化、協(xié)調(diào)度較低，難以體現(xiàn)新興市場國家和南方國家的需求與貢獻(xiàn)等等，難以支撐全球公共物品供給的持續(xù)性與公平性。

2.1 全球氣候公共物品尚未形成一體化的資金供給機(jī)制

發(fā)達(dá)國際的公共氣候資金均來自于能夠帶來減緩與適應(yīng)效應(yīng)的ODA。雙邊氣候資金占ODA比重已經(jīng)從2003年的4%上升到了2013/4年的18%[25]。傳統(tǒng)的國際援助體系是富裕國家通過ODA向貧困國家轉(zhuǎn)移財(cái)政資金，意圖建立“援助國-受援國”的單向關(guān)系，同時前者在后者的政治與社會等各個領(lǐng)域中也實(shí)施強(qiáng)大的影響力。因此，ODA相當(dāng)于援助國家財(cái)政部門公共事務(wù)在國際事物中的延伸。而應(yīng)對氣候變化資金機(jī)制則應(yīng)屬支持全球公共物品供給的全球公共財(cái)政機(jī)制，如何最大化資金在支持全球減緩與適應(yīng)效果上的效益，在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資金利用的效率與公平是其核心目標(biāo)，因此二者在出發(fā)點(diǎn)、干預(yù)重點(diǎn)上存在區(qū)別（見表1）。即使發(fā)展援助與氣候融資在某些領(lǐng)域存在一定程度的協(xié)同效應(yīng)，但以O(shè)DA作為氣候資金機(jī)制的主要部分，仍然存在犧牲發(fā)展目標(biāo)以促進(jìn)應(yīng)對氣候變化目標(biāo)的潛在可能性。另一方面，隨著區(qū)域性、全球性風(fēng)險的影響逐漸加深，單一國家發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)越來越依賴全球公共物品的供應(yīng)，尤其是在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域，而更具全球包容性的一體化公共物品供給機(jī)制仍然缺位[26]。

在高度依賴ODA的氣候資金體系中，來自發(fā)達(dá)國家公共資金規(guī)模相對固定。金融危機(jī)后，國際金融機(jī)構(gòu)為了實(shí)現(xiàn)既定的績效目標(biāo)，多邊機(jī)構(gòu)更傾向于見效快、規(guī)模大、投資回報(bào)收益相對較高的減緩類項(xiàng)目。在過去的15年里，全球氣候資金機(jī)構(gòu)在氣候領(lǐng)域投入了117億美元資金，共支持了697個項(xiàng)目，撬動私人和其他渠道的資金700億美元。但其中大部分基金仍然傾向于投資大型項(xiàng)目，而非最脆弱地區(qū)或最脆弱人群急需的小型項(xiàng)目。在GCF現(xiàn)有的項(xiàng)目中，有90%以上的支出是通過聯(lián)合國發(fā)展署（United Nations Development Program，UNDP）、世界銀行以及泛美開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)，而非通過最迫切需要支持的國家或區(qū)域型的機(jī)構(gòu)來發(fā)放，CIF最近發(fā)布的3年計(jì)劃表明這一趨勢仍在加強(qiáng)。這些機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的績效管理體系中大多缺乏對最脆弱地區(qū)、最脆弱人群等全球公共目標(biāo)投資的機(jī)制設(shè)計(jì)和績效目標(biāo)，這也是致使適應(yīng)、能效、最脆弱地區(qū)的小型項(xiàng)目始終很難獲得資金保障的重要原因。

2.2 資金機(jī)制之間的低協(xié)同性降低了氣候公共物品的供給效率

經(jīng)過多年的發(fā)展，氣候適應(yīng)資金及工具都有所增長，然而即使UNFCCC框架下形成的基金渠道也存在協(xié)同度有待改進(jìn)的問題。例如，適應(yīng)基金（Adaptation Fund， AF）和最不發(fā)達(dá)國家基金（Least Developed Country Fund， LDCF） 、綠色氣候基金（Green Climate Fund， GCF）主要支持小規(guī)模適應(yīng)項(xiàng)目，項(xiàng)目支持范圍存在一定程度的重疊。適應(yīng)基金（Adaptation Fund， AF）項(xiàng)目審批周期短，在直接向發(fā)展中國家的機(jī)構(gòu)提供資金方面積累了多年經(jīng)驗(yàn)，但AF的融資成本相對較高，資金來源不穩(wěn)定，資金額度較低，只能支持小規(guī)模的適應(yīng)活動，很難保障項(xiàng)目的可持續(xù)性。GEF和GCF則更適合專注于有協(xié)同效應(yīng)，并長期支持的大型項(xiàng)目，但GCF要求機(jī)構(gòu)證明項(xiàng)目有額外融資的能力，對風(fēng)控要求高，也存在如法律和管理體系不適應(yīng)，缺乏行之有效的適合最不發(fā)達(dá)地區(qū)的商業(yè)模式等具體的障礙[27-29]。

2.3 新舊多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)需要尋求協(xié)同機(jī)制與模式創(chuàng)新

目前，新的發(fā)展援助渠道不斷涌現(xiàn)，慈善基金和非政府組織的援助規(guī)模有所增長，氣候領(lǐng)域私有商業(yè)化資金流已大幅超越政府資金。新興市場國家可為不發(fā)達(dá)的鄰國提供官方金融和科技支持，新興多邊組織以及區(qū)域發(fā)展銀行在援助資金規(guī)模上已經(jīng)超過以前以傳統(tǒng)多邊發(fā)展銀行為主導(dǎo)的多邊援助框架。例如，中國目前對非洲援助金額就已超過世界銀行，從已有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，中國投資設(shè)立和中外合資的基金共14支，總規(guī)模近1 400億美元。這些基金主要投資于發(fā)展中國家，包括非洲地區(qū)、拉丁美洲地區(qū)，“一帶一路”沿線國家與東盟國家。除2支綠色主題基金——?dú)夂蜃兓夏虾献骰鹋c中美綠色基金以外，其他非綠色主題基金也開始踐行綠色投資理念。且新興市場國家在針對周邊的氣候脆弱國家與地區(qū)也積累了非常多的案例與經(jīng)驗(yàn)，氣候援助與投資逐漸顯現(xiàn)優(yōu)勢。

與此同時，傳統(tǒng)多邊機(jī)構(gòu)則被詬病其制度與機(jī)制設(shè)計(jì)亟待創(chuàng)新與改進(jìn)。首先，目前的氣候投資過于保守，總體上傳統(tǒng)多邊機(jī)構(gòu)的貸款與資本比率基本維持在4∶1以下，極大地限制了其資金供給能力。一般商業(yè)銀行貸款與資本比率維持在10∶1左右，事實(shí)上，7∶1在國際上也被認(rèn)為是較為合宜的比例。根據(jù)ODI的研究，倘若多邊開發(fā)銀行將這一比例提高至5∶1，將可額外釋放2 000億美元資金；若提高至7.5∶1則可以釋放3 800億美金，可為全球已經(jīng)極度稀缺的氣候資金體系注入血液。其次，多邊基金審批項(xiàng)目流程規(guī)則的復(fù)雜性也是目前阻礙其在氣候融資領(lǐng)域發(fā)揮更大作用的主要障礙之一。不同基金審批項(xiàng)目的規(guī)則不同，申請資金的國家須投入大量時間精力學(xué)習(xí)各基金的制度規(guī)則，極大地降低了效率。因此，多邊氣候基金采取統(tǒng)一的申請要求及保障性措施具有極大的必要。但多邊金融機(jī)構(gòu)有強(qiáng)大的研究能力和行業(yè)政策視野，既可以提供成功與失敗的全球案例，又能夠促進(jìn)多層次、多相關(guān)方開展對話，厘清公共、私人資金以及多層次機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢與角色功能，這對發(fā)展中國家來說彌足珍貴[31]。

《巴黎協(xié)定》之后，新舊多邊機(jī)構(gòu)面臨著競爭與合作的全新格局，一方面大部分發(fā)展中國家都在經(jīng)歷高速發(fā)展，依然需要通過多邊氣候融資機(jī)制得到國際資本市場融資渠道的支持；另一方面，發(fā)達(dá)國家和新興市場國家都需要通過多邊機(jī)構(gòu)加強(qiáng)全球、區(qū)域性風(fēng)險管理的能力，以防止全球公共物品供給不足危害已經(jīng)積累形成的國家發(fā)展成果。例如，亞投行、南南基金、絲路基金等區(qū)域機(jī)構(gòu)則需要專注于制定公共產(chǎn)品和服務(wù)的區(qū)域協(xié)議，例如支持東盟經(jīng)濟(jì)共同體、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施走廊、亞洲碳市場計(jì)劃等。新興市場周邊與援助國家/地區(qū)的氣候投資，需要更多地結(jié)合新興市場國家援助、對外投資等長期積累的本地經(jīng)驗(yàn)[32]。因此，如何推進(jìn)新舊多邊機(jī)構(gòu)在新的格局中發(fā)揮優(yōu)勢、協(xié)同創(chuàng)新也是氣候融資體系發(fā)展的重要議題。

3 美國“去氣候化”策略對全球氣候融資的影響

《巴黎氣候變化協(xié)定》總體上達(dá)成了2020 年以后全球氣候治理的制度安排。然而，美國總統(tǒng)特朗普卻于2017 年6 月1 日宣布退出該協(xié)定。并且，特朗普政府出臺的一系列“去氣候化”與“美國優(yōu)先”的政令措施很大程度上抑制了氣候變化國際合作與全球低碳發(fā)展。更細(xì)致地看，特朗普政府對全球氣候治理、氣候投融資產(chǎn)生直接影響的系列舉措見表2：

根據(jù)特朗普政府2018財(cái)年預(yù)算草案可粗略預(yù)測美國通過多邊開發(fā)銀行、發(fā)展援助、美國國際開發(fā)署、其他發(fā)展與人道主義援助，向發(fā)展中國家提供應(yīng)對氣候變化的援助資金將分別減少42.1%（削減107億美元）、79.6%（削減251億美元）、27.1%（削減35億美元）和82.7%（削減370億美元）。美國本土大型企業(yè)、全球投資者網(wǎng)絡(luò)、州與市政府、高校與智庫組織已針對以上政令采取了自下而上的自主行動[33]。根據(jù)一些最新的預(yù)測分析與投資市場信號，可以對“去氣候化”策略產(chǎn)生的影響進(jìn)行初步預(yù)判。

3.1 退出策略加深了各界對巴黎目標(biāo)的擔(dān)憂，氣候融資領(lǐng)導(dǎo)力進(jìn)入更迭期

首先，近期若干模擬研究顯示，美國在2005 年排放量基礎(chǔ)上減排26%～28%的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)存在風(fēng)險，并且容易引發(fā)連鎖效應(yīng)，威協(xié)《巴黎協(xié)定》的全球目標(biāo)[34]。另外，為了實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)，未來15 年需要在清潔能源和能效改進(jìn)領(lǐng)域投入13.5 兆億資金，如果缺少聯(lián)邦政府的研究投入、政策與融資支持，美國低碳技術(shù)進(jìn)步可能進(jìn)入停滯期，可再生能源成本下降趨勢將受到抑制，從而增加氣候轉(zhuǎn)型滯后的風(fēng)險[35]。

其次，美國在氣候援助體系中投入的資金絕對量并不高，2014年雙邊氣候贈款和優(yōu)惠貸款總額僅為8.2 億美元（若折算成凈贈款額則援助更加有限），遠(yuǎn)低于日本、法國、德國以及歐盟其他國家的出資水平（數(shù)據(jù)來源：OECD ODA database）。全球氣候資金體系正處于系統(tǒng)性重構(gòu)的階段，歐洲金融部門與氣候智庫一直致力于重建氣候融資體系，激勵私人投資和推動氣候融資產(chǎn)品與工具創(chuàng)新，但氣候融資的地理熱點(diǎn)無疑已經(jīng)轉(zhuǎn)向中國和印度等亞洲地區(qū)。發(fā)展中國家內(nèi)部與發(fā)展中國家間共同發(fā)起了諸多氣候倡議，例如東盟和非洲聯(lián)盟提出了氣候融資方面的相關(guān)舉措。發(fā)展中國家主導(dǎo)的多邊開發(fā)銀行和基金，如新開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和絲綢之路基金也表現(xiàn)出在氣候融資領(lǐng)域的雄心。雖然美國在新能源技術(shù)、融資體系與金融市場活力上依然占據(jù)優(yōu)勢，但是在短期內(nèi)，氣候融資很難繼續(xù)維持單一的核心領(lǐng)導(dǎo)力。

3.2 化石能源投資短期內(nèi)有反彈跡象，向新能源轉(zhuǎn)型全球趨勢未受明顯沖擊

美國聯(lián)邦政府采取的一系列舉措無法扭轉(zhuǎn)全球向清潔能源轉(zhuǎn)型的趨勢，其中一個主要原因是投資者對低碳與新能源市場信心并未受挫。新能源領(lǐng)域的投資在過去幾年迅速崛起，部分得益于清潔能源成本的明顯下降，例如風(fēng)能成本從2009年的每兆瓦時101～169美元下降至2016年的32～62美元，太陽能成本從2009年的每兆瓦時323～394美元下降到2016年的49～61美元，降幅分別為66%和85%。另有數(shù)據(jù)顯示，2008年至2012年全球經(jīng)濟(jì)衰退期間，新能源領(lǐng)域的投資增長速率也超過其他領(lǐng)域。因此，特朗普總統(tǒng)的執(zhí)政將很難逆轉(zhuǎn)這一投資趨勢[36]。

通過分析EIA、IEA、OPEC等機(jī)構(gòu)的短期投資報(bào)告發(fā)現(xiàn)，化石能源投資與生產(chǎn)在短期內(nèi)都呈現(xiàn)出略有回彈的勢頭。例如，EIA 最新的季度報(bào)告顯示美國煤炭出口量在2017 年第一季度比去年同期高出58%；利比亞提振了歐佩克5 月份的原油產(chǎn)量，OPEC 14國2017年7月原油產(chǎn)量也較歷史同期明顯攀升，WTI 原油交易價格下調(diào)（49 美元將為47 美元），表明市場預(yù)期化石能源的投資和供應(yīng)將增加。

在特朗普總統(tǒng)宣布退出《巴黎協(xié)定》以后，VIX 波動性（恐慌）指數(shù)從10.20下降到9.70，表明退出《巴黎協(xié)定》的最終決策平息了之前的猜測。歐元兌美元基本持平、MSCI 全球指數(shù)持平，顯示此決定將不會以任何戲劇性方式改變世界平衡。自2017年年初以來，清潔能源、清潔汽車和清潔技術(shù)的股指已經(jīng)普遍上漲，在美國退出《巴黎協(xié)定》的幾天內(nèi)，清潔能源類股票仍然超越了市場中其它的化石燃料類股票。而傳統(tǒng)能源的生產(chǎn)指數(shù)則呈現(xiàn)常規(guī)的波動趨勢，全球煤炭指數(shù)在決定宣布后的幾天內(nèi)出現(xiàn)下跌，但隨后又有所回升。目前，美國最重要的可再生能源扶持政策即生產(chǎn)稅收抵免（PTC）、投資稅收抵免（ITC）、《2009 美國復(fù)蘇與再投資法案》1603條款的現(xiàn)金補(bǔ)貼政策繼續(xù)保留，為維持清潔能源市場優(yōu)勢提供保障。

從全球機(jī)構(gòu)投資者的行為來看，對于氣候風(fēng)險以及擱淺資產(chǎn)危機(jī)的重視程度仍在不斷提高，資產(chǎn)管理者責(zé)任投資（PRI）總額已經(jīng)躍升至73.5 萬億美元。美國退出《巴黎協(xié)定》的消息公布后，蘋果公司立即發(fā)行了10 億美元的10年期綠債，用以支持可再生能源投資。目前，全球綠債支持的投資項(xiàng)目已經(jīng)覆蓋到未來100 年。諸如BP、埃克森美孚等大型的油氣公司的多數(shù)股東也在年度股東會上投票表示，希望能夠更為開放和詳細(xì)地分析遏制氣候變化政策對其業(yè)務(wù)可能帶來的風(fēng)險[37]。

從我國新能源與傳統(tǒng)能源板塊指數(shù)的反應(yīng)來看，在美國宣布退出后的幾天內(nèi)，清潔能源類股票表現(xiàn)仍然超越了市場和其它類型的化石燃料類股票。從2017年年初到本報(bào)告撰寫日走勢來看，中國低碳指數(shù)從4 508.573 3上漲了25.92%，太陽能發(fā)電指數(shù)從2017年3月開始走跌，但自6 月“退出”決定宣布后穩(wěn)步上漲了13.7%，表明決定的宣布平息了市場的猜疑情緒；煤炭指數(shù)從6月1日到本報(bào)告撰寫日上漲了21.3%，石油指數(shù)則自6 月1日上漲了15.4%。因此，總體而言，低碳投資者對清潔能源領(lǐng)域的投資信心并未因特朗普總統(tǒng)發(fā)布的一系列“去氣候化”政策受到影響，但傳統(tǒng)能源略有回彈的勢頭，全球向清潔能源轉(zhuǎn)型的大趨勢未受影響。

4 全球氣候公共物品的供給與中國角色

4.1 堅(jiān)持履行《巴黎協(xié)定》，推動建立一體化的全球氣候公共物品資金供給機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的預(yù)設(shè)目標(biāo)，中國所扮演的角色舉足輕重。在美國政府更迭導(dǎo)致氣候政策轉(zhuǎn)向的背景下，中國仍然堅(jiān)持承擔(dān)氣候治理的大國責(zé)任，在氣候變化問題上逐步占據(jù)主導(dǎo)權(quán)。我國應(yīng)當(dāng)更加積極地融入全球氣候?qū)υ挘J(rèn)真履行《巴黎協(xié)定》，推動建立一體化的全球氣候公共物品供給機(jī)制，逐步增強(qiáng)其在未來全球氣候治理規(guī)則制定中的軟實(shí)力和引領(lǐng)作用。

目前，氣候融資還是過度依賴于ODA資金體系與融資工具，根本原因是全球范圍內(nèi)尚未建立起一個完善的氣候公共物品供給理念與融資體系。為全球減緩和適應(yīng)戰(zhàn)略形成獨(dú)立的融資機(jī)制和相匹配的融資工具，是加速提升氣候資金供給總量與效率的前提。這里尤其需要重申全球公共財(cái)政的核心作用，加強(qiáng)贈款資源的供給和有效利用，以撬動、引領(lǐng)和推動更大規(guī)模的私人投資，從而解決氣候公共物品供給不足的問題。同時，也要盡量注意全球公共物品的供給過程中，不要以犧牲國家發(fā)展作為代價。推動建立一體化的全球氣候公共物品供給機(jī)制的核心舉措和重點(diǎn)領(lǐng)域包括：①充分發(fā)揮我國參與和主導(dǎo)的多邊平臺與機(jī)構(gòu)的全球影響力，推動國際社會、多邊發(fā)展伙伴關(guān)系，重塑國際合作的雙軌機(jī)制，建立與ODA并行且協(xié)同的氣候公共物品供給機(jī)制、融資體系和信息公開與統(tǒng)計(jì)體系；②主張各國政府在充分尊重“共同但有區(qū)別的責(zé)任”前提下，努力為全球公共物品融資機(jī)制的公共資金部分做出貢獻(xiàn)，并將出資責(zé)任貫徹到國家相關(guān)部門（環(huán)境、能源、金融、衛(wèi)生和貿(mào)易等）的預(yù)算框架之中；③成立更具包容性的國際公共物品融資機(jī)構(gòu)，承擔(dān)類似OECD發(fā)展援助委員會的職責(zé)；④在ODA與氣候融資雙軌模式下重新定位多邊機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度、部門設(shè)置、資金安排與可選擇的融資工具。

4.2 完善新興多邊機(jī)構(gòu)在應(yīng)對氣候變化中的作用路徑與方式創(chuàng)新

中國在全球氣候治理中的作用愈發(fā)關(guān)鍵，其推動設(shè)立的新興多邊機(jī)構(gòu)是全球氣候治理“軟實(shí)力”的集中體現(xiàn)，但仍需通過統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)，推動新興多邊機(jī)構(gòu)從治理結(jié)構(gòu)到融資工具的多方面創(chuàng)新：

推動符合氣候韌性標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！耙粠б宦贰眹?、南方國家均是全球氣候風(fēng)險較高地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)社會最容易受到氣候變化威脅，新興多邊機(jī)構(gòu)應(yīng)將促進(jìn)對低碳、氣候韌性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的知識能力建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、商業(yè)模式創(chuàng)新及撬動私人投資作為其重點(diǎn)領(lǐng)域，建立專門的專家委員會及部門，并設(shè)立相應(yīng)的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，加大資金和人才投入。

在宏觀政策層面，各國保證居民生活質(zhì)量和生存環(huán)境的需求與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是相互關(guān)聯(lián)的，因此新興多邊機(jī)構(gòu)應(yīng)充分考慮受援國的氣候目標(biāo)與政策，參考《巴黎協(xié)定》所達(dá)成的協(xié)議，并結(jié)合各國所提出的“國家自主貢獻(xiàn)”，保證項(xiàng)目目標(biāo)符合各方的共同預(yù)期。而在具體操作層面，新興多邊機(jī)構(gòu)可以利用創(chuàng)新的交易結(jié)構(gòu)、低風(fēng)險的技術(shù)、本土化的市場專業(yè)知識，將私人投資引入低碳基建和其他綠色項(xiàng)目。

強(qiáng)調(diào)與傳統(tǒng)多邊機(jī)構(gòu)的合作和互補(bǔ)。新興多邊機(jī)構(gòu)與傳統(tǒng)多邊機(jī)構(gòu)雖然存在競爭關(guān)系，但應(yīng)更強(qiáng)調(diào)合作和互補(bǔ)，對雙方發(fā)展均有利。發(fā)展中國家在基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展方面仍面臨巨大的資金缺口，需要各多邊機(jī)構(gòu)通力合作，填補(bǔ)缺口。新興經(jīng)濟(jì)體仍然積極支持傳統(tǒng)多邊機(jī)構(gòu)的發(fā)展和改革，同時，它們也將更多地在新興機(jī)構(gòu)中尋找機(jī)會。未來，傳統(tǒng)和新興多邊機(jī)構(gòu)可以通過共同資助特定項(xiàng)目以及相互學(xué)習(xí)來開展合作，從而建立起一個新的國際發(fā)展融資系統(tǒng)，以更好地滿足發(fā)展中國家的需要。

鼓勵混合化的融資方式。在發(fā)展中國家，公共資金存在較大空缺，而私人資金的流入常常也受到阻礙，因此，有必要通過新興多邊機(jī)構(gòu)氣候融資機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)一步提升公共資金撬動私人資本的杠桿率。同時，多邊與本土發(fā)展機(jī)構(gòu)的融資混合也勢在必行。本土發(fā)展銀行對本地的項(xiàng)目和地方法規(guī)更為了解，而國際或地區(qū)組織對于最佳的工程、設(shè)計(jì)及金融實(shí)踐有更深刻的認(rèn)知。因此，混合融資一方面可以擴(kuò)大融資規(guī)模，另一方面也可以提高資金的使用效率，從而構(gòu)建起良性的系統(tǒng)。

4.3 以氣候變化的南南合作為契機(jī)，加強(qiáng)我國氣候融資軟實(shí)力

中國氣候變化南南合作基金的開啟進(jìn)一步推動了國際氣候變化南南合作的進(jìn)程。經(jīng)過多年的嘗試和努力，在應(yīng)對氣候變化、區(qū)域協(xié)作、綠色金融國際合作等領(lǐng)域取得了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。為了進(jìn)一步推進(jìn)該領(lǐng)域的成果，建議：

發(fā)展南南合作的管理體系與成效評估機(jī)制。應(yīng)對氣候變化南南合作是中國對外援助中相對較新、并且專業(yè)性比較強(qiáng)的領(lǐng)域，亟需從法律和政策基礎(chǔ)、組織機(jī)構(gòu)、管理模式、協(xié)作模式四個方面系統(tǒng)總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)，建立和完善成效評估機(jī)制，采取宏觀評估和微觀評估共進(jìn)的模式，從而系統(tǒng)提升氣候融資設(shè)計(jì)與管理、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與反饋能力，面向全球提高透明度與公信力。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)能力與經(jīng)驗(yàn)輸出，探索創(chuàng)新融資工具平臺。目前很多發(fā)展中國家的金融市場發(fā)展仍非常不成熟，各個國家的挑戰(zhàn)與在撬動私人資金方面面臨的障礙不盡相同，有必要針對當(dāng)?shù)匦枨筮M(jìn)行調(diào)研，以明確需要克服的具體障礙并根據(jù)各個國家的國情制定有針對性的方案。同時，可以幫助發(fā)展中國家開發(fā)更多的金融工具，如巨災(zāi)債券。目前比較成功的巨災(zāi)債券有墨西哥的地震巨災(zāi)債券?？梢越梃b地震巨災(zāi)債券的經(jīng)驗(yàn)，并推廣到極端天氣中的應(yīng)用。此外，也可以通過損失分擔(dān)等方式來鼓勵其他發(fā)展中受援國的銀行提供綠色貸款，為氣候融資降低風(fēng)險級別，促進(jìn)資金流動。

結(jié)合“一帶一路”戰(zhàn)略，推進(jìn)沿線國家發(fā)展氣候韌性的基礎(chǔ)設(shè)施。中國2016年全面落實(shí)“一帶一路”戰(zhàn)略，進(jìn)一步為氣候變化南南合作搭建了互利共贏的新平臺。未來可借助“一帶一路”戰(zhàn)略框架，支持其他發(fā)展中國家，尤其是最不發(fā)達(dá)國家和脆弱國家提高適應(yīng)氣候變化的能力，探索具有氣候韌性的可持續(xù)發(fā)展道路，加強(qiáng)對“一帶一路”沿線國家可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金支持。應(yīng)該充分考慮氣候變化的影響，把基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)、投資和運(yùn)營的全生命周期納入氣候風(fēng)險因素的考量，以國際最佳適應(yīng)實(shí)踐為參考，支持具有氣候韌性的基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)發(fā)展、標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)、投資運(yùn)營、風(fēng)險管理等多領(lǐng)域的對話、交流與實(shí)踐。

致謝：感謝中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院王遙院長，崔瑩、Mathias Lund Larsen、姚穎志、羅譚曉思等研究人員對本文的貢獻(xiàn)。

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