陳波

（中國(guó)水利水電第八工程局有限公司 湖南省長(zhǎng)沙市 413004）

前言

作為中國(guó)綠色城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要內(nèi)容，水環(huán)境治理的根本目的是為了緩解乃至解決我國(guó)現(xiàn)階段高速城鎮(zhèn)化引發(fā)的嚴(yán)重生態(tài)問(wèn)題。綠色城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的水環(huán)境治理要求服務(wù)型政府高度關(guān)注城市建設(shè)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，同時(shí)還需要鼓勵(lì)民間資本參與水環(huán)境治理，PPP模式正契合了綠色城鎮(zhèn)化進(jìn)程中水環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)需求。

1 PPP模式在水環(huán)境治理實(shí)踐中暴露的問(wèn)題

1.1 PPP模式的最新發(fā)展

結(jié)合《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒2017》不難發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)生活污水排放總體上呈現(xiàn)逐年遞增趨勢(shì)，并已經(jīng)成為我國(guó)主要污染源，而隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城鎮(zhèn)生活污水所引發(fā)的環(huán)境污染問(wèn)題還將進(jìn)一步加重。為緩解、解決城鎮(zhèn)生活污水引發(fā)的污染，2015年4月我國(guó)出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》，該意見(jiàn)明確提出新一輪水污染PPP模式開(kāi)展的流程重點(diǎn)，項(xiàng)目合作范圍更廣、項(xiàng)目開(kāi)展方式更加多樣、水環(huán)境治理資金來(lái)源渠道更加多元屬于新一輪PPP模式在水環(huán)境治理中所具備的主要特點(diǎn)，圖1為典型的水環(huán)境治理PPP模式組織結(jié)構(gòu)[1]。

1.2 PPP模式實(shí)踐中存在的問(wèn)題

雖然PPP模式已經(jīng)在我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施投資、城市水生態(tài)修復(fù)及流域水環(huán)境保護(hù)投資領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了較為廣泛應(yīng)用，但在筆者的實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，PPP模式在水環(huán)境治理實(shí)踐中仍存在一定問(wèn)題，這類問(wèn)題必須得到業(yè)界人士高度關(guān)注。

1.2.1 各地政府管理水平不一

在水環(huán)境治理實(shí)踐的PPP模式應(yīng)用中，各地政府積極性不足、采用的PPP項(xiàng)目采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)不同情況極為常見(jiàn)，不合適的社會(huì)投資主體進(jìn)入PPP項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目預(yù)審專業(yè)化程度不足等現(xiàn)象因此廣泛出現(xiàn)。深入分析不難發(fā)現(xiàn)，地方政府知識(shí)儲(chǔ)備不足、我國(guó)水環(huán)境保護(hù)PPP模式缺乏示范案例與各地政府管理水平不一存在直接聯(lián)系。

圖1 水環(huán)境治理PPP模式組織結(jié)構(gòu)圖

1.2.2 民營(yíng)環(huán)保企業(yè)參與度不高

民營(yíng)環(huán)保企業(yè)參與度不高情況廣泛存在于我國(guó)各地的PPP模式水環(huán)境治理實(shí)踐，這種情況的出現(xiàn)與PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)不確定性、較高的社會(huì)資本門檻設(shè)置存在直接聯(lián)系，在筆者的實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)階段環(huán)保企業(yè)對(duì)參與水環(huán)境治理PPP模式往往存在一定顧慮，如政府違約風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目利潤(rùn)不高風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)利與義務(wù)界限模糊風(fēng)險(xiǎn)等，而政府對(duì)民營(yíng)環(huán)保企業(yè)項(xiàng)目執(zhí)行水平、資本總量存在的較高要求則使得規(guī)模較小的民營(yíng)環(huán)保企業(yè)無(wú)法參與到PPP模式水環(huán)境治理實(shí)踐中，這些必須得到業(yè)內(nèi)人士的高度關(guān)注[2]。

1.2.3 投資回報(bào)機(jī)制不健全

收費(fèi)定價(jià)機(jī)制設(shè)置及運(yùn)行不合理、政府補(bǔ)貼機(jī)制不明確同樣屬于現(xiàn)階段我國(guó)PPP模式水環(huán)境治理實(shí)踐中存在的問(wèn)題，政府無(wú)力兼顧社會(huì)投資者與城鎮(zhèn)居民雙方利益、無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性收入水環(huán)境治理項(xiàng)目合理補(bǔ)貼屬于引發(fā)這類問(wèn)題的根本原因。此外，我國(guó)部分地區(qū)還存在社會(huì)資本投資與政府雙方利益分配不明確問(wèn)題，該問(wèn)題同樣會(huì)影響PPP模式在水環(huán)境治理實(shí)踐中的效用發(fā)揮。

2 PPP模式更好服務(wù)于水環(huán)境治理的策略建議

2.1 提高各地政府能力

為解決現(xiàn)階段PPP模式在水環(huán)境治理實(shí)踐中存在的各地政府管理水平不一問(wèn)題，各地政府的PPP項(xiàng)目管理能力提升必須得到關(guān)注，這種提升可圍繞以下兩方面開(kāi)展：①設(shè)立PPP管理中心。PPP管理中心能夠PPP模式在水環(huán)境治理實(shí)踐中的應(yīng)用提供保障性支持，英國(guó)、澳大利亞、墨西哥等國(guó)家取得了相關(guān)實(shí)踐成果也能夠較好證明這一認(rèn)知，因此本文建議各地政府結(jié)合自身實(shí)際建立PPP管理中心，由此引入專業(yè)人員、社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)，即可保證政府部門的PPP相關(guān)知識(shí)技術(shù)更新、實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的專業(yè)管理。在PPP管理中心的設(shè)立中，我國(guó)河南省、福建省等地財(cái)政廳屬于其中的典型，如河南省財(cái)政廳建立的PPP管理中心便屬于其中典型，圖2為河南省財(cái)政廳PPP管理中心網(wǎng)站截圖，該P(yáng)PP管理中心在政策研究、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、信息管理、項(xiàng)目評(píng)估、宣傳培訓(xùn)等方面開(kāi)展的相關(guān)探索具備較高借鑒價(jià)值。②規(guī)范PPP項(xiàng)目采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。各地政府可結(jié)合其他省份設(shè)置的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、聽(tīng)取社會(huì)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)建議設(shè)置相關(guān)社會(huì)資本采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，而為了進(jìn)一步提升社會(huì)資本采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)化、規(guī)范化程度，政府還需要與各種管理資源加強(qiáng)交流合作，以此即可保證社會(huì)資本更好參與到水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)[3]。

圖2 河南省財(cái)政廳PPP管理中心網(wǎng)站截圖

2.2 實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的科學(xué)管理

為保證社會(huì)資本能夠較好參與到水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目中，PPP項(xiàng)目的科學(xué)管理也必須得到各地政府的關(guān)注，這種關(guān)注應(yīng)體現(xiàn)在合理設(shè)置社會(huì)資本參與門檻、建立科學(xué)完善的項(xiàng)目交易制度方面，具體策略建議如下所示：①合理設(shè)置社會(huì)資本參與門檻。為保證信譽(yù)良好、具備優(yōu)秀運(yùn)營(yíng)管理能力、具備較強(qiáng)技術(shù)水平、能夠擔(dān)當(dāng)長(zhǎng)期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任的社會(huì)資本真正參與到水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目中，各地政府必須結(jié)合所在地區(qū)實(shí)際設(shè)置項(xiàng)目門檻，同時(shí)保證水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目規(guī)模與社會(huì)資本方規(guī)模實(shí)力相當(dāng)，即可有效提升PPP項(xiàng)目的科學(xué)管理水平。值得注意的是，如水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目規(guī)模較小，各地政府可重點(diǎn)關(guān)注發(fā)展水平良好的中小型民營(yíng)環(huán)保企業(yè)，由此即可實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理與優(yōu)秀環(huán)保企業(yè)培育的雙贏。②建立科學(xué)完善的項(xiàng)目交易制度。在建立科學(xué)完善制度的同時(shí)，各地政府也需要在水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目開(kāi)展中與社會(huì)資本簽訂契約，由此打消社會(huì)資本顧慮、明確社會(huì)資本方利潤(rùn)，即可有效減少不確定風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目帶來(lái)的影響。

2.3 健全投資回報(bào)機(jī)制

對(duì)投資回報(bào)的顧慮往往會(huì)影響我國(guó)社會(huì)資本參與水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目，因此各地必須建立建立健全投資回報(bào)機(jī)制，2015年4月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》也應(yīng)在機(jī)制建立中得到體現(xiàn)，由此實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本投資方利潤(rùn)的合理控制、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制的動(dòng)態(tài)調(diào)整，即可為水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的高質(zhì)、長(zhǎng)期運(yùn)行提供有力支持。值得注意的是，投資回報(bào)機(jī)制的建立健全應(yīng)關(guān)注政府、企業(yè)、公眾三方利益協(xié)調(diào)，近年來(lái)多地政府采取的賦予公眾聽(tīng)證權(quán)措施具備較高借鑒價(jià)值。此外，完善政府補(bǔ)貼機(jī)制也將為水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的開(kāi)展提供有力支持，這一機(jī)制建設(shè)的目的是為了保證資本投資方能夠取得相對(duì)穩(wěn)定、平和的投資回報(bào)，因此各地政府可為國(guó)家重點(diǎn)支持的河湖、流域水環(huán)境綜合治理提供適當(dāng)補(bǔ)貼，必要時(shí)精簡(jiǎn)PPP項(xiàng)目采購(gòu)程序也能夠取得不俗的成果。

3 結(jié)論

綜上所述，綠色城鎮(zhèn)化進(jìn)程中水環(huán)境治理PPP模式運(yùn)行具備較高現(xiàn)實(shí)意義。而在此基礎(chǔ)上，提高各地政府能力、實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的科學(xué)管理、健全投資回報(bào)機(jī)制等策略建議具備的現(xiàn)實(shí)效用需要得到關(guān)注，各地政府也可以通過(guò)借鑒國(guó)際上PPP發(fā)展成熟國(guó)家相關(guān)經(jīng)驗(yàn)開(kāi)展水環(huán)境治理PPP模式探索，我國(guó)綠色化城鎮(zhèn)進(jìn)程的加快將由此獲得有力支持。

[1]龐洪濤，薛曉飛，翟丹丹.流域水環(huán)境綜合治理PPP模式探究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，4201：77～80.

[2]林松池.溫州水環(huán)境治理項(xiàng)目PPP模式研究[J].商業(yè)會(huì)計(jì)，2017，08：11～14.

[3]王亦寧.農(nóng)村水環(huán)境治理引入PPP模式的初步思考[J].水利發(fā)展研究，2017，1711：69～71+97.