李松
日前,國(guó)土資源部提出,要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”,落實(shí)宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的啟動(dòng),不論是對(duì)解決當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革“死結(jié)”,還是對(duì)十九大報(bào)告提出并由中央農(nóng)村工作會(huì)議具體部署的新時(shí)代恢宏偉大的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,都具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性,和激活新一輪農(nóng)村改革的開(kāi)路“先手棋”作用。
記者調(diào)研獲悉,近年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進(jìn)的大背景下,在廣闊的農(nóng)村地區(qū),作為農(nóng)民重要財(cái)產(chǎn)權(quán)益的宅基地利用現(xiàn)狀和問(wèn)題倍受關(guān)注:
一方面,大量農(nóng)民流入城鎮(zhèn),并實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定居住就業(yè),其留在農(nóng)村的宅基地閑置問(wèn)題凸顯,寶貴的建設(shè)用地資源沒(méi)有得到有效利用和盤(pán)活;
另一方面,當(dāng)前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的建設(shè)用地指標(biāo)短缺,鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)建設(shè)“喊缺地”。
相關(guān)研究學(xué)者解讀認(rèn)為,作為土地制度重大創(chuàng)新,落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”要求,其中一個(gè)重點(diǎn)就是在堅(jiān)持土地集體所有的前提下,找到實(shí)現(xiàn)宅基地這一農(nóng)民重要土地財(cái)產(chǎn)的“產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、要素流動(dòng)”實(shí)現(xiàn)路徑,探索宅基地、農(nóng)房使用權(quán)放活形式,通過(guò)土地權(quán)能的賦權(quán)、放權(quán)夯實(shí)鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)。
“城里人到農(nóng)村買(mǎi)宅基地口子不開(kāi)、嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用宅基地建設(shè)別墅大院、私人會(huì)館……”與此同時(shí),重慶市國(guó)土房管局專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)主任邱道持提醒說(shuō),此次政策表述也初步提出了宅基地“放活”的負(fù)面清單,關(guān)鍵就是嚴(yán)守“三條底線(xiàn)”,即土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線(xiàn)不突破、農(nóng)民利益不受損。不得以買(mǎi)賣(mài)宅基地為出發(fā)點(diǎn),不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的條件。他尤其強(qiáng)調(diào),“放活宅基地使用權(quán),并不等于宅基地能自由買(mǎi)賣(mài),可以建小產(chǎn)權(quán)房?!?/p>
“死資源”如何變成“活資本”
記者在重慶、安徽等地農(nóng)村采訪(fǎng)時(shí)看到,農(nóng)村宅基地閑置問(wèn)題比較突出:有的是建了新宅不愿退出祖屋,有的舉家在外導(dǎo)致常年宅院荒蕪。因宅基地流轉(zhuǎn)條件嚴(yán)格,已定居城鎮(zhèn)的居民不能將合法擁有的宅基地流轉(zhuǎn)出去,宅基地低效利用,甚至空置。
與此形成鮮明對(duì)照的是,搞設(shè)施農(nóng)業(yè)、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,農(nóng)村現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展,各地普遍面對(duì)“用地難”的“卡脖子”問(wèn)題。一些鄉(xiāng)村發(fā)展項(xiàng)目由于無(wú)法取得建設(shè)用地指標(biāo),不得不打起土地政策的“擦邊球”,甚至違規(guī)用地。
記者曾采訪(fǎng)一戶(hù)鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營(yíng)者,看到10多座木質(zhì)“農(nóng)家旅舍”環(huán)湖而建,建筑物離地挑空一到兩米,并用鋼架作支撐?!案戕r(nóng)旅配套就必須建接待設(shè)施,但就是因?yàn)闆](méi)有建設(shè)用地指標(biāo),沒(méi)法建房,只能出此下策,在耕地上挑高搭屋?!痹撁袼挢?fù)責(zé)人無(wú)奈地說(shuō),“現(xiàn)在城市都缺建設(shè)用地,哪來(lái)的指標(biāo)保障農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地?”一邊是農(nóng)村建設(shè)用地資源大量閑置,一邊又是“喊渴”的用地需求……“死資源”難以變成“活資本”。
尤其值得關(guān)注的是,盡管法律并沒(méi)有賦予宅基地出租、轉(zhuǎn)讓、交易的權(quán)利,事實(shí)上不少地方農(nóng)村宅基地進(jìn)入市場(chǎng)已呈顯性化趨勢(shì),由此出現(xiàn)了不少政策灰色地帶。例如,在廣大沿海地區(qū)或大中城市的城郊結(jié)合部,農(nóng)民將宅基地加蓋成多層住宅,并用于出租,解決了大量進(jìn)城務(wù)工人員的居住需求;在一些農(nóng)區(qū),也存在著農(nóng)民“私下交易”宅基地的情況,與現(xiàn)行法律產(chǎn)生直接沖突。
改革試點(diǎn)探路“三權(quán)分置”
重慶市江津區(qū)吳灘鎮(zhèn)金子村農(nóng)民聶堂忠回鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)了40多畝魚(yú)塘準(zhǔn)備發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,卻面對(duì)資金不足困難。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部建議他用自家農(nóng)房辦理低壓,向銀行貸款,“沒(méi)想到,不到一周,近20萬(wàn)元貸款就到手了,解了燃眉之急?!?/p>
記者采訪(fǎng)獲悉,重慶江津區(qū)作為全國(guó)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)區(qū),通過(guò)農(nóng)房抵押貸款的“破冰”,盤(pán)活了宅基地、農(nóng)房財(cái)產(chǎn)價(jià)值。截至2017年10月,全區(qū)農(nóng)房抵押貸款余額接近10億元,貸款規(guī)模較年初增長(zhǎng)了1.1倍多。
正是看到農(nóng)村宅基地在利用管理、用途管制等方面與新時(shí)代“三農(nóng)”發(fā)展需求的不平衡不充分矛盾日益突出,近年來(lái)我國(guó)積極穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地制度改革,并在一些地區(qū)配套探索農(nóng)房抵押融資改革,進(jìn)一步放活農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。
業(yè)內(nèi)人士告訴記者,改革試點(diǎn)地區(qū)正在推進(jìn)的擴(kuò)大宅基地用益物權(quán)、推動(dòng)有償使用、有償自愿退出、實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能,重點(diǎn)就是要通過(guò)放活宅基地、農(nóng)房使用權(quán),賦予農(nóng)民更多宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這些改革試點(diǎn),為宅基地“三權(quán)分置”提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),有助于進(jìn)一步理清改革的頂層設(shè)計(jì)思路。
例如,福建、江西等的一些全國(guó)宅基地制度改革試點(diǎn)區(qū)縣,推動(dòng)制度創(chuàng)新,通過(guò)宅基地的退出、置換、村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)等方式,建設(shè)農(nóng)民公寓、住宅小區(qū)等,在保障村民住有所居的同時(shí),也推動(dòng)了土地節(jié)約集約利用。
在統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)上,福建一些村社還探索農(nóng)民宅基地有償退出、置換機(jī)制,村里規(guī)劃專(zhuān)門(mén)用地作為村民住宅小區(qū),集中建設(shè)住房,村民將現(xiàn)有宅基地和房屋退出,用于置換住宅小區(qū)的新房,不愿意置換的,可通過(guò)宅基地有償退出機(jī)制領(lǐng)取補(bǔ)償款。通過(guò)宅基地退出和置換,不少行政村增加了建設(shè)用地指標(biāo),可以將這些土地用于道路、綠化等公共設(shè)施建設(shè),改善村居環(huán)境。
同時(shí),在確保農(nóng)民“住有所居”的前提下,探索宅基地、農(nóng)房租賃、抵押等,既提高了土地利用效率,也大幅增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。為了讓農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)變成“活資本”,浙江一些地方探索建立農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系,并公布宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系,金融機(jī)構(gòu)可以依據(jù)宅基地基準(zhǔn)地價(jià)給予貸款。
“從基層實(shí)踐來(lái)看,農(nóng)房抵押融資,激活了宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)能,有助于解決貸款缺乏抵押物的難題?!敝袊?guó)人民銀行江津中心支行副行長(zhǎng)鄧宗文向記者表示,放開(kāi)農(nóng)房抵押限制,使農(nóng)民房屋從“死資源”變成了“活資產(chǎn)”。
多路探索“放活”使用權(quán)
重慶市國(guó)土房管局專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)主任邱道持告訴記者,經(jīng)過(guò)多年宅基地及其配套制度改革試點(diǎn),各地有了較好的實(shí)踐基礎(chǔ)?!疤岢稣亍龣?quán)分置創(chuàng)新理念,為繼續(xù)推動(dòng)宅基地改革向縱深發(fā)展創(chuàng)造了條件,正當(dāng)其時(shí)?!?/p>
他強(qiáng)調(diào),宅基地“三權(quán)分置”的前提是落實(shí)集體所有權(quán),重點(diǎn)是適度放活使用權(quán),要回答好“宅基地使用權(quán)能不能流轉(zhuǎn)、在什么范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)、如何實(shí)現(xiàn)有償自愿退出”等問(wèn)題。
在邱道持看來(lái),此次改革政策表述已初步提出了宅基地“放活”的負(fù)面清單,即嚴(yán)守“三條底線(xiàn)”,即土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線(xiàn)不突破、農(nóng)民利益不受損。不得以買(mǎi)賣(mài)宅基地為出發(fā)點(diǎn),不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的條件。在此負(fù)面清單之外,則應(yīng)鼓勵(lì)政策與實(shí)踐創(chuàng)新。
可以探索靈活多樣的宅基地流轉(zhuǎn)方式,參考借鑒農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)已較為成熟的做法,采用出租、轉(zhuǎn)讓、入股等多種方式,靈活設(shè)置宅基地、農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)間、收益等。例如,政策就可以規(guī)定,在嚴(yán)格限制“一戶(hù)多宅”,保障本集體成員基本居住條件的前提下,經(jīng)村民小組成員同意,宅基地使用權(quán)可以出租、抵押、贈(zèng)與,也可以依法有償轉(zhuǎn)讓給其他經(jīng)濟(jì)組織成員。
我國(guó)正在構(gòu)建“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉”的住房制度和房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制,這其中,依托宅基地“三權(quán)分置”,適度放活宅基地、農(nóng)房使用權(quán),也可以使農(nóng)房成為住房供給的“多渠道之一”,在有條件的地區(qū),試點(diǎn)發(fā)展宅基地租賃市場(chǎng),探索農(nóng)房長(zhǎng)租房模式。
目前,東部沿海一些地區(qū)已在探索由村集體將農(nóng)民閑置用房的宅基地使用權(quán)統(tǒng)一回購(gòu),再進(jìn)行轉(zhuǎn)租,撬動(dòng)了“空心村”的“二次創(chuàng)業(yè)”。對(duì)農(nóng)村閑置房屋的流轉(zhuǎn),實(shí)質(zhì)是一次城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的改革,對(duì)盤(pán)活農(nóng)村資源,增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入有積極作用。
邱道持認(rèn)為,總體來(lái)看,農(nóng)村住房尤其是城市近郊農(nóng)村住房通過(guò)租賃等方式合法進(jìn)入市場(chǎng),有助于完善住房供應(yīng)體系,同時(shí)受區(qū)域條件限制,能真正進(jìn)入租賃市場(chǎng)的農(nóng)房資源總體有限,應(yīng)不會(huì)對(duì)房?jī)r(jià)造成大的影響。
服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略
近期,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出,村莊建設(shè)用地整治復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先用于返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè);允許利用宅基地建設(shè)生產(chǎn)用房創(chuàng)辦小型加工項(xiàng)目。專(zhuān)家向記者表示,這與宅基地“三權(quán)分置”有緊密聯(lián)系,既為創(chuàng)業(yè)就業(yè)人員提供了一定政策傾斜,也盤(pán)活了閑置農(nóng)房和宅基地,是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實(shí)現(xiàn)手段之一。
長(zhǎng)期以來(lái),農(nóng)村宅基地退出、有效變現(xiàn)渠道狹窄,主要是通過(guò)征地等途徑,復(fù)墾后轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。人進(jìn)城、錢(qián)進(jìn)城,建設(shè)用地指標(biāo)也“進(jìn)城”,建設(shè)用地安排“重城輕鄉(xiāng)”的問(wèn)題突出。為此,他認(rèn)為,城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下,“地隨人走”無(wú)可厚非,“但當(dāng)前,農(nóng)村發(fā)展也進(jìn)入了新時(shí)代,農(nóng)村資源的激活、城鄉(xiāng)資源的集合,都需要足夠的建設(shè)用地載體。建設(shè)用地資源在城鄉(xiāng)之間合理配置、增值收益應(yīng)合理分配,應(yīng)找到一個(gè)新的平衡點(diǎn)?!?/p>
他建議,在宅基地集約、節(jié)約化利用過(guò)程中,應(yīng)進(jìn)行試點(diǎn),配套資金籌集、財(cái)政支持、金融扶持等政策資源,鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為主體,在農(nóng)民自愿有償退出宅基地的過(guò)程中,將建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先留在農(nóng)村用于建設(shè)發(fā)展,使農(nóng)民享受長(zhǎng)久的土地經(jīng)營(yíng)收入。
摘自《瞭望》