李松

日前，國(guó)土資源部提出，要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的啟動(dòng)，不論是對(duì)解決當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革“死結(jié)”，還是對(duì)十九大報(bào)告提出并由中央農(nóng)村工作會(huì)議具體部署的新時(shí)代恢宏偉大的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，都具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，和激活新一輪農(nóng)村改革的開(kāi)路“先手棋”作用。

記者調(diào)研獲悉，近年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進(jìn)的大背景下，在廣闊的農(nóng)村地區(qū)，作為農(nóng)民重要財(cái)產(chǎn)權(quán)益的宅基地利用現(xiàn)狀和問(wèn)題倍受關(guān)注：

一方面，大量農(nóng)民流入城鎮(zhèn)，并實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定居住就業(yè)，其留在農(nóng)村的宅基地閑置問(wèn)題凸顯，寶貴的建設(shè)用地資源沒(méi)有得到有效利用和盤(pán)活；

另一方面，當(dāng)前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的建設(shè)用地指標(biāo)短缺，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)建設(shè)“喊缺地”。

相關(guān)研究學(xué)者解讀認(rèn)為，作為土地制度重大創(chuàng)新，落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”要求，其中一個(gè)重點(diǎn)就是在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，找到實(shí)現(xiàn)宅基地這一農(nóng)民重要土地財(cái)產(chǎn)的“產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、要素流動(dòng)”實(shí)現(xiàn)路徑，探索宅基地、農(nóng)房使用權(quán)放活形式，通過(guò)土地權(quán)能的賦權(quán)、放權(quán)夯實(shí)鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)。

“城里人到農(nóng)村買(mǎi)宅基地口子不開(kāi)、嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用宅基地建設(shè)別墅大院、私人會(huì)館……”與此同時(shí)，重慶市國(guó)土房管局專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)主任邱道持提醒說(shuō)，此次政策表述也初步提出了宅基地“放活”的負(fù)面清單，關(guān)鍵就是嚴(yán)守“三條底線(xiàn)”，即土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線(xiàn)不突破、農(nóng)民利益不受損。不得以買(mǎi)賣(mài)宅基地為出發(fā)點(diǎn)，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的條件。他尤其強(qiáng)調(diào)，“放活宅基地使用權(quán)，并不等于宅基地能自由買(mǎi)賣(mài)，可以建小產(chǎn)權(quán)房?！?/p>

“死資源”如何變成“活資本”

記者在重慶、安徽等地農(nóng)村采訪(fǎng)時(shí)看到，農(nóng)村宅基地閑置問(wèn)題比較突出：有的是建了新宅不愿退出祖屋，有的舉家在外導(dǎo)致常年宅院荒蕪。因宅基地流轉(zhuǎn)條件嚴(yán)格，已定居城鎮(zhèn)的居民不能將合法擁有的宅基地流轉(zhuǎn)出去，宅基地低效利用，甚至空置。

與此形成鮮明對(duì)照的是，搞設(shè)施農(nóng)業(yè)、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，農(nóng)村現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，各地普遍面對(duì)“用地難”的“卡脖子”問(wèn)題。一些鄉(xiāng)村發(fā)展項(xiàng)目由于無(wú)法取得建設(shè)用地指標(biāo)，不得不打起土地政策的“擦邊球”，甚至違規(guī)用地。

記者曾采訪(fǎng)一戶(hù)鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營(yíng)者，看到10多座木質(zhì)“農(nóng)家旅舍”環(huán)湖而建，建筑物離地挑空一到兩米，并用鋼架作支撐?！案戕r(nóng)旅配套就必須建接待設(shè)施，但就是因?yàn)闆](méi)有建設(shè)用地指標(biāo)，沒(méi)法建房，只能出此下策，在耕地上挑高搭屋?！痹撁袼挢?fù)責(zé)人無(wú)奈地說(shuō)，“現(xiàn)在城市都缺建設(shè)用地，哪來(lái)的指標(biāo)保障農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地？”一邊是農(nóng)村建設(shè)用地資源大量閑置，一邊又是“喊渴”的用地需求……“死資源”難以變成“活資本”。

尤其值得關(guān)注的是，盡管法律并沒(méi)有賦予宅基地出租、轉(zhuǎn)讓、交易的權(quán)利，事實(shí)上不少地方農(nóng)村宅基地進(jìn)入市場(chǎng)已呈顯性化趨勢(shì)，由此出現(xiàn)了不少政策灰色地帶。例如，在廣大沿海地區(qū)或大中城市的城郊結(jié)合部，農(nóng)民將宅基地加蓋成多層住宅，并用于出租，解決了大量進(jìn)城務(wù)工人員的居住需求；在一些農(nóng)區(qū)，也存在著農(nóng)民“私下交易”宅基地的情況，與現(xiàn)行法律產(chǎn)生直接沖突。

改革試點(diǎn)探路“三權(quán)分置”

重慶市江津區(qū)吳灘鎮(zhèn)金子村農(nóng)民聶堂忠回鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)了40多畝魚(yú)塘準(zhǔn)備發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，卻面對(duì)資金不足困難。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部建議他用自家農(nóng)房辦理低壓，向銀行貸款，“沒(méi)想到，不到一周，近20萬(wàn)元貸款就到手了，解了燃眉之急?！?/p>

記者采訪(fǎng)獲悉，重慶江津區(qū)作為全國(guó)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)區(qū)，通過(guò)農(nóng)房抵押貸款的“破冰”，盤(pán)活了宅基地、農(nóng)房財(cái)產(chǎn)價(jià)值。截至2017年10月，全區(qū)農(nóng)房抵押貸款余額接近10億元，貸款規(guī)模較年初增長(zhǎng)了1.1倍多。

正是看到農(nóng)村宅基地在利用管理、用途管制等方面與新時(shí)代“三農(nóng)”發(fā)展需求的不平衡不充分矛盾日益突出，近年來(lái)我國(guó)積極穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地制度改革，并在一些地區(qū)配套探索農(nóng)房抵押融資改革，進(jìn)一步放活農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

業(yè)內(nèi)人士告訴記者，改革試點(diǎn)地區(qū)正在推進(jìn)的擴(kuò)大宅基地用益物權(quán)、推動(dòng)有償使用、有償自愿退出、實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，重點(diǎn)就是要通過(guò)放活宅基地、農(nóng)房使用權(quán)，賦予農(nóng)民更多宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這些改革試點(diǎn)，為宅基地“三權(quán)分置”提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有助于進(jìn)一步理清改革的頂層設(shè)計(jì)思路。

例如，福建、江西等的一些全國(guó)宅基地制度改革試點(diǎn)區(qū)縣，推動(dòng)制度創(chuàng)新，通過(guò)宅基地的退出、置換、村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)等方式，建設(shè)農(nóng)民公寓、住宅小區(qū)等，在保障村民住有所居的同時(shí)，也推動(dòng)了土地節(jié)約集約利用。

在統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)上，福建一些村社還探索農(nóng)民宅基地有償退出、置換機(jī)制，村里規(guī)劃專(zhuān)門(mén)用地作為村民住宅小區(qū)，集中建設(shè)住房，村民將現(xiàn)有宅基地和房屋退出，用于置換住宅小區(qū)的新房，不愿意置換的，可通過(guò)宅基地有償退出機(jī)制領(lǐng)取補(bǔ)償款。通過(guò)宅基地退出和置換，不少行政村增加了建設(shè)用地指標(biāo)，可以將這些土地用于道路、綠化等公共設(shè)施建設(shè)，改善村居環(huán)境。

同時(shí)，在確保農(nóng)民“住有所居”的前提下，探索宅基地、農(nóng)房租賃、抵押等，既提高了土地利用效率，也大幅增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。為了讓農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)變成“活資本”，浙江一些地方探索建立農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，并公布宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，金融機(jī)構(gòu)可以依據(jù)宅基地基準(zhǔn)地價(jià)給予貸款。

“從基層實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)房抵押融資，激活了宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)能，有助于解決貸款缺乏抵押物的難題?！敝袊?guó)人民銀行江津中心支行副行長(zhǎng)鄧宗文向記者表示，放開(kāi)農(nóng)房抵押限制，使農(nóng)民房屋從“死資源”變成了“活資產(chǎn)”。

多路探索“放活”使用權(quán)

重慶市國(guó)土房管局專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)主任邱道持告訴記者，經(jīng)過(guò)多年宅基地及其配套制度改革試點(diǎn)，各地有了較好的實(shí)踐基礎(chǔ)?！疤岢稣亍龣?quán)分置創(chuàng)新理念，為繼續(xù)推動(dòng)宅基地改革向縱深發(fā)展創(chuàng)造了條件，正當(dāng)其時(shí)?！?/p>

他強(qiáng)調(diào)，宅基地“三權(quán)分置”的前提是落實(shí)集體所有權(quán)，重點(diǎn)是適度放活使用權(quán)，要回答好“宅基地使用權(quán)能不能流轉(zhuǎn)、在什么范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)、如何實(shí)現(xiàn)有償自愿退出”等問(wèn)題。

在邱道持看來(lái)，此次改革政策表述已初步提出了宅基地“放活”的負(fù)面清單，即嚴(yán)守“三條底線(xiàn)”，即土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線(xiàn)不突破、農(nóng)民利益不受損。不得以買(mǎi)賣(mài)宅基地為出發(fā)點(diǎn)，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的條件。在此負(fù)面清單之外，則應(yīng)鼓勵(lì)政策與實(shí)踐創(chuàng)新。

可以探索靈活多樣的宅基地流轉(zhuǎn)方式，參考借鑒農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)已較為成熟的做法，采用出租、轉(zhuǎn)讓、入股等多種方式，靈活設(shè)置宅基地、農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)間、收益等。例如，政策就可以規(guī)定，在嚴(yán)格限制“一戶(hù)多宅”，保障本集體成員基本居住條件的前提下，經(jīng)村民小組成員同意，宅基地使用權(quán)可以出租、抵押、贈(zèng)與，也可以依法有償轉(zhuǎn)讓給其他經(jīng)濟(jì)組織成員。

我國(guó)正在構(gòu)建“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉”的住房制度和房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，這其中，依托宅基地“三權(quán)分置”，適度放活宅基地、農(nóng)房使用權(quán)，也可以使農(nóng)房成為住房供給的“多渠道之一”，在有條件的地區(qū)，試點(diǎn)發(fā)展宅基地租賃市場(chǎng)，探索農(nóng)房長(zhǎng)租房模式。

目前，東部沿海一些地區(qū)已在探索由村集體將農(nóng)民閑置用房的宅基地使用權(quán)統(tǒng)一回購(gòu)，再進(jìn)行轉(zhuǎn)租，撬動(dòng)了“空心村”的“二次創(chuàng)業(yè)”。對(duì)農(nóng)村閑置房屋的流轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)是一次城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的改革，對(duì)盤(pán)活農(nóng)村資源，增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入有積極作用。

邱道持認(rèn)為，總體來(lái)看，農(nóng)村住房尤其是城市近郊農(nóng)村住房通過(guò)租賃等方式合法進(jìn)入市場(chǎng)，有助于完善住房供應(yīng)體系，同時(shí)受區(qū)域條件限制，能真正進(jìn)入租賃市場(chǎng)的農(nóng)房資源總體有限，應(yīng)不會(huì)對(duì)房?jī)r(jià)造成大的影響。

服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

近期，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，村莊建設(shè)用地整治復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先用于返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；允許利用宅基地建設(shè)生產(chǎn)用房創(chuàng)辦小型加工項(xiàng)目。專(zhuān)家向記者表示，這與宅基地“三權(quán)分置”有緊密聯(lián)系，既為創(chuàng)業(yè)就業(yè)人員提供了一定政策傾斜，也盤(pán)活了閑置農(nóng)房和宅基地，是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實(shí)現(xiàn)手段之一。

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村宅基地退出、有效變現(xiàn)渠道狹窄，主要是通過(guò)征地等途徑，復(fù)墾后轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。人進(jìn)城、錢(qián)進(jìn)城，建設(shè)用地指標(biāo)也“進(jìn)城”，建設(shè)用地安排“重城輕鄉(xiāng)”的問(wèn)題突出。為此，他認(rèn)為，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，“地隨人走”無(wú)可厚非，“但當(dāng)前，農(nóng)村發(fā)展也進(jìn)入了新時(shí)代，農(nóng)村資源的激活、城鄉(xiāng)資源的集合，都需要足夠的建設(shè)用地載體。建設(shè)用地資源在城鄉(xiāng)之間合理配置、增值收益應(yīng)合理分配，應(yīng)找到一個(gè)新的平衡點(diǎn)?！?/p>

他建議，在宅基地集約、節(jié)約化利用過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)行試點(diǎn)，配套資金籌集、財(cái)政支持、金融扶持等政策資源，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為主體，在農(nóng)民自愿有償退出宅基地的過(guò)程中，將建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先留在農(nóng)村用于建設(shè)發(fā)展，使農(nóng)民享受長(zhǎng)久的土地經(jīng)營(yíng)收入。

摘自《瞭望》