崔小璐 陳小瓊

作為長三角城市群的核心城市，上海是我國社會主義現(xiàn)代化城市建設(shè)和打造安全發(fā)展型城市的前沿陣地，加強城市公共安全及風(fēng)險管理，為上海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展保駕護(hù)航，在我國應(yīng)急管理體制改革和城市化建設(shè)方面具有不可替代的“示范效應(yīng)”“擴(kuò)散效應(yīng)”及 “引領(lǐng)作用”。新時代傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)疊加風(fēng)險帶來的新挑戰(zhàn)，對上海城市應(yīng)急治理能力和安全發(fā)展提出了高要求。此外，隨著城市超大型發(fā)展，上海的城市生態(tài)系統(tǒng)將更為脆弱，各種人為致災(zāi)因子將趨于增多，還會涌現(xiàn)出一批新的災(zāi)害隱患和新致災(zāi)源。

為此，本文立足“以人民安全為宗旨”的安全發(fā)展理念，通過對上海市民的災(zāi)害認(rèn)知和防災(zāi)減災(zāi)能力現(xiàn)狀的調(diào)查，分析上海市民防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)中的短板，為加強和完善我國城市公共安全體系建設(shè)決策提供基本參考和依據(jù)。

一、上海市民防災(zāi)減災(zāi)意識與能力建設(shè)中存在的短板

針對上海城市重特大突發(fā)事件發(fā)生時，如何實現(xiàn)城市人口有序防護(hù)、安全防護(hù)這一問題，筆者通過社會調(diào)查方法對上海市民的防災(zāi)減災(zāi)意識、避難手段選擇、防護(hù)能力以及防護(hù)知識水平等進(jìn)行了深入的研究。本研究主要通過問卷形式進(jìn)行調(diào)研，共發(fā)放問卷1883份，由訪問員入戶調(diào)查，回收1796份，有效問卷1714份，回收率和有效率均為95%。本研究所有結(jié)論都是基于這些數(shù)據(jù)得出的。另外，本研究調(diào)研對象主要根據(jù)上海市人口規(guī)模和行政區(qū)劃等情況，采用多階段隨機抽樣方法選擇確定，調(diào)查的基本單位為16周歲及以上的本市常住人口。本次調(diào)查的各種相關(guān)數(shù)據(jù)等亦基于以下“受訪者背景”得出：①先男后女，即在16歲及以上的家庭成員的排序中，男性在前，女性在后；②先大后小，在同一性別中，年齡大的在前，年齡小的在后。通過各種加權(quán)檢驗發(fā)現(xiàn)，本次調(diào)查實施及問卷分布狀況是科學(xué)的，可以覆蓋上海市的所有人群。對于上海市民的防災(zāi)減災(zāi)意識與能力狀況，通過一系列的數(shù)據(jù)統(tǒng)計和對比分析，可得出如下基本結(jié)論：

1.城市人口結(jié)構(gòu)性問題顯著，其脆弱性不能適應(yīng)城市安全發(fā)展新需求

隨著人口流動的空前活躍和城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市規(guī)模和城市空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了前所未有的變化，統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2015年，上海常住人口達(dá)2415.27萬人，其中非戶籍人口有972.3萬人，60歲以上戶籍老年人口有435.95萬人，且中心城區(qū)老人數(shù)多于郊縣人數(shù)。以2015年火災(zāi)死亡人數(shù)為例，全年火災(zāi)致亡52人，其中有老、幼、病、殘以及來滬務(wù)工等情況之一的達(dá)48人，也就是特殊群體占總數(shù)的92.3%。人口數(shù)量、人口素質(zhì)和人口結(jié)構(gòu)等多重壓力增大，城市災(zāi)害治理面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。一是上海急劇增加的以務(wù)工人員為主的外來人口，受災(zāi)風(fēng)險大。二是家庭結(jié)構(gòu)小型化和人口老齡化使城市家庭防災(zāi)的社會資源不足，面臨災(zāi)害時，城市市民防御能力和行動力大大降低，遭遇災(zāi)害時，規(guī)模較小的家庭可能更為機動，但是他們可能因為經(jīng)濟(jì)和救助資源有限而難以對付災(zāi)害帶來的各種危機。家庭規(guī)模小型化還極大地影響了社會成員間的相互幫助和合作，造成災(zāi)后更多的家庭不能從親戚和朋友那里得到救援，而不得不依靠政府救濟(jì)。

2.市民總體災(zāi)害意識薄弱，對災(zāi)害知識和防災(zāi)手段了解不夠

客觀存在的市民自救能力薄弱可能會產(chǎn)生嚴(yán)重的災(zāi)后次生性問題。在調(diào)查中這個問題得到了各種數(shù)據(jù)支持，比如在重大災(zāi)害發(fā)生時的應(yīng)對態(tài)度方面，有93.4%的受訪者選擇儲備食物和水，而考慮到首先應(yīng)該自己組織起來自救的受訪者比例不高。市民對經(jīng)歷過的禽流感、非典、臺風(fēng)、地震認(rèn)知率較高，分別達(dá)到80.1%、71.4%，68.8%和57.4%，

但是對食品安全、環(huán)境污染、核輻射、恐怖襲擊認(rèn)知率不高，分別只有49.7%、43.6%、24.2%和18.3%，

這些結(jié)果預(yù)示著災(zāi)后很可能產(chǎn)生混亂局面。上海地理條件復(fù)雜，有著縱橫交錯的城市基礎(chǔ)設(shè)施，市政工程和高層建筑高度密集，商貿(mào)物流和金融財富大量集聚，社會分層和居住空間分化日益加劇，加上城市人口密度大、人員來源復(fù)雜、城市空間狹窄等獨特的環(huán)境可能會激發(fā)市民的恐懼心理，并為了爭奪有限的生活資料和資源而出現(xiàn)大規(guī)模混亂，致使有限的政府力量難以有效控制局面。其次，由于市民掌握的防災(zāi)知識有限，平時防災(zāi)物資準(zhǔn)備不足，自救能力弱，可能會帶來災(zāi)后大范圍的人命損失，而人命的巨大損失不但會嚴(yán)重打擊市民的生存信念，也會激起民眾對政府的嚴(yán)重不滿，甚至?xí)绊懙缴鐣€(wěn)定和諧。

3.政府是市民高度依賴的災(zāi)害治理主體，市民的災(zāi)害自我防范能力弱化

由于傳統(tǒng)城市管理模式的慣性，政府單一主導(dǎo)型災(zāi)害治理比較突出，在基層，街道辦事處扮演著基層減災(zāi)的領(lǐng)導(dǎo)者與推動者的角色，從減災(zāi)規(guī)劃、社區(qū)減災(zāi)資源配置，到減災(zāi)宣傳、教育與培訓(xùn)，街道辦事處承擔(dān)了大部分工作，居委會則是街道辦事處減災(zāi)工作的執(zhí)行者。社區(qū)的減災(zāi)工作主要是由基層政府領(lǐng)導(dǎo)的，社區(qū)居委會發(fā)揮社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)作用，社區(qū)內(nèi)的一些老黨員、退休人員配合社區(qū)居委會來落實街道辦事處布置的任務(wù)。政府主導(dǎo)導(dǎo)致市民對政府具有很強的依賴性。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，上海市民給政府防災(zāi)能力以極高的評價，有62.9%的人對政府的防災(zāi)能力給出了“較強”以上的評價。因此上海市民一方面認(rèn)為上海無發(fā)生重特大災(zāi)害的可能，另一方面認(rèn)為一旦發(fā)生重特大災(zāi)害政府會有辦法協(xié)助解決一切問題。這種對政府的高度依賴將給政府開展救援工作帶來巨大的難題，眾所周知，一旦發(fā)生重特大災(zāi)害，單一政府的救援能力和成效發(fā)揮非常有限。世界上很多國家的局部災(zāi)害都證明了這一點，即使在防災(zāi)工作高度發(fā)達(dá)的美國或日本也出現(xiàn)了政府無能為力的局面，美國的新奧爾良颶風(fēng)、日本的阪神大地震政府都因為沒有足夠的能力組織快速救援而受到了民眾的譴責(zé)。市民對政府的依賴和信任是一把雙刃劍，在過度依賴的條件下如果政府沒有足夠的能力去應(yīng)對，市民就會認(rèn)為政府對人命輕視，從而可能導(dǎo)致對政府的不滿，這種市民的心態(tài)和行為不僅僅使政府救援工作無法展開，甚至?xí)绊懮鐣陌捕ā?/p>

4.市民高度依賴現(xiàn)代傳播通訊技術(shù)，災(zāi)害綜合預(yù)警能力不足

現(xiàn)代社會進(jìn)入了高度信息化的時代，人們已經(jīng)形成了依賴高科技手段的習(xí)慣。電視、手機、網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為人們生活中必不可少的媒介，其中90.7%的市民主要是通過移動網(wǎng)絡(luò)來了解災(zāi)害信息。調(diào)查中的各種數(shù)據(jù)都顯示市民在災(zāi)害發(fā)生的過程中都會很自然地想通過電視、移動網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代傳播媒介來獲取信息，思考對策。但是，眾所周知，一旦重特大災(zāi)害發(fā)生，可能首先導(dǎo)致的就是現(xiàn)代通訊網(wǎng)絡(luò)的失效，特別是在災(zāi)區(qū)中心，現(xiàn)代通訊手段更是會被徹底切斷。2008年年初雪災(zāi)湖南郴州所有電力系統(tǒng)癱瘓導(dǎo)致通訊等徹底無效，汶川地震的震中區(qū)域與外界在很長時間無法聯(lián)絡(luò)，這兩個實例都已經(jīng)證明了這點。汶川地震后不僅僅是地震災(zāi)區(qū)通訊完全中斷，即使是成都市也在震后一小時之內(nèi)手機、固定電話等通訊手段完全中斷，據(jù)成都市人防辦介紹，當(dāng)時可用的只有一些警用無線步話機，信息傳遞主要靠口口相傳。這給災(zāi)后救助部署帶來了巨大的問題，使救援工作的黃金時間喪失。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大部分市民對現(xiàn)有防災(zāi)預(yù)警信號一無所知，對傳統(tǒng)的傳單等手段不屑一顧，說明市民對災(zāi)害的不了解，同時也說明相關(guān)部門對災(zāi)害宣傳的不足。災(zāi)害發(fā)生后信息交流的不暢通可能會進(jìn)一步加重市民的恐懼心理，可能會導(dǎo)致災(zāi)后的混亂，也可能會給災(zāi)民帶來嚴(yán)重的心理問題，使災(zāi)后重建更加困難。

5.市民期待政府加強災(zāi)害治理能力建設(shè)，并希望在政府引導(dǎo)下強化自身防災(zāi)能力

盡管政府部門始終將公共安全管理問題擺在城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略高度，但調(diào)查數(shù)據(jù)顯示市民對市政建設(shè)過程中的防災(zāi)設(shè)施以及管理成效滿意度較低，比起其它市政建設(shè)，不少受訪市民認(rèn)為上海非常需要建設(shè)更多的防災(zāi)設(shè)施，甚至希望政府寧可犧牲其它方面的市政建設(shè)也要把防災(zāi)建設(shè)工作做好。可見市民對加強防災(zāi)減災(zāi)力量和設(shè)施建設(shè)的期待非常高。這反映出市民高度依賴政府，相應(yīng)地對政府災(zāi)害治理能力充滿期待。所以，加強安全城市建設(shè)和災(zāi)害治理能力就必然成為新時代城市政府工作中的一項重要任務(wù)，也是政府取信于民的重要支點。調(diào)查還顯示市民有非常強烈的強化自身救災(zāi)抗災(zāi)能力的需要，但希望能夠依靠政府的力量和資源，期待政府在提供公共服務(wù)方面多開展市民自救能力的培養(yǎng)和訓(xùn)練。

二、基于安全發(fā)展理念的市民防災(zāi)意識和能力提升策略

市民的防災(zāi)意識和能力是衡量一個城市安全程度的重要評價指標(biāo)，結(jié)合對市民的調(diào)查分析，圍繞習(xí)近平總書記在十九大報告中提出的安全發(fā)展理念，可以著力從理念、模式、對象和技術(shù)手段等方面提升市民防災(zāi)意識和能力。

1.堅持“以人民安全為宗旨”的安全發(fā)展理念，提高市民防災(zāi)減災(zāi)意識和能力

理念是行動的先導(dǎo)，正確的理念是實現(xiàn)行動目標(biāo)的重要保證。安全發(fā)展理念體現(xiàn)了“以人民為中心”的發(fā)展思想，始終把“人民群眾的生命安全”放在首位。提升市民安全素質(zhì)和技能是強化城市安全保障能力的重要任務(wù)，每個市民都應(yīng)具備防災(zāi)減災(zāi)的意識和能力，然而隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，一些城市管理者存在重發(fā)展、輕安全的現(xiàn)象。當(dāng)前頻繁發(fā)生的城市重特大災(zāi)害事故充分表明，一方面，有的城市管理者對城市發(fā)展出現(xiàn)的新特點和新變化認(rèn)識不足，對城市安全隱患和薄弱環(huán)節(jié)懷有僥幸心理；另一方面，普通市民的公共安全意識匱乏，市民對公共安全的迫切需要與現(xiàn)實中提升防災(zāi)能力主動性不足存在矛盾，導(dǎo)致市民缺乏公共安全意識，參與和應(yīng)對災(zāi)害的能力不足。

城市災(zāi)害治理屬于城市公共安全領(lǐng)域，不同于市場經(jīng)濟(jì)中的私利服務(wù)，具有公共服務(wù)性，這種公共性決定了提供服務(wù)的特殊性。城市各級黨委和政府要在協(xié)調(diào)眾多災(zāi)害治理主體之間的博弈中凸顯核心領(lǐng)導(dǎo)，就必須以維護(hù)群眾利益為導(dǎo)向，有效供給基層公共產(chǎn)品，優(yōu)化基層治理秩序。在多元災(zāi)害治理中，黨和政府要正確處理與其他治理主體的關(guān)系，建構(gòu)良性互動的治理秩序，給予專項經(jīng)費保障，提供實踐平臺，在平等的合作共治關(guān)系中激發(fā)市民的主動性和創(chuàng)造性，凝聚起強大的治理合力。

2.打造“參與式治理”模式，暢通市民參與渠道，形成治理合力

應(yīng)改變單一式自上而下的政府主導(dǎo)型治理模式，打造市民廣泛

參與式治理工作格局，強化基層聯(lián)動，把防災(zāi)救災(zāi)工作納入基層社區(qū)建設(shè)之中，構(gòu)造街道、社區(qū)應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，切實發(fā)揮群防群治作用，加強普通市民災(zāi)害意識和防災(zāi)能力培訓(xùn)，同時將對市民進(jìn)行防護(hù)技能的培訓(xùn)和應(yīng)急知識的教育納入基層社區(qū)活動中去。還可組織建立城市災(zāi)害救助志愿者隊伍，建立合理有效的管理機制，并提供政策保障和參與救助渠道，使各志愿者隊伍的工作做到網(wǎng)絡(luò)化和常態(tài)化，提供平時定期志愿者的培訓(xùn)項目。此外由于基層社區(qū)已經(jīng)成為城市災(zāi)害治理工作下沉的平臺和市民參與其中的網(wǎng)絡(luò)， 基層社區(qū)應(yīng)與轄區(qū)單位廣泛開展合作，建立防災(zāi)的合作聯(lián)系，通過共建，調(diào)動各社會力量參與災(zāi)害治理，在相關(guān)信息、技術(shù)、設(shè)施和物資上做到共通共享，共同加強預(yù)防，防患于未然。

3.重視市民群體內(nèi)部差異，實施針對性的差異化提升策略

研究表明，隨著我國城市居民結(jié)構(gòu)變化，社會分層顯著，市民防災(zāi)意識和能力具有顯著的社會群體性差異，在新時代建設(shè)社會主義現(xiàn)代化城市關(guān)鍵時期，對提升市民的災(zāi)害意識和防災(zāi)減災(zāi)能力實施針對性的差異化策略，有助于正確地識別、評價和應(yīng)對新情況、新問題，從而建立完善的應(yīng)急管理監(jiān)測控制機制。

以社會群體性差異為基礎(chǔ)，建立分群體、分類別的差異化災(zāi)害意識培養(yǎng)和防災(zāi)減災(zāi)能力提升策略，可以從以下幾個方面著手：第一，根據(jù)年齡、性別、戶籍身份、受教育水平、經(jīng)濟(jì)狀況、生活環(huán)境等社會性指標(biāo)，來細(xì)分市民中不同社會群體差異和需求差異；第二，根據(jù)不同市民群體，按照“以人民安全為宗旨”的安全發(fā)展理念，結(jié)合城市現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略需求和城市公共安全體系建設(shè)需要，制定與推行差異化的提升策略；第三，以行為識別為基礎(chǔ)、以風(fēng)險規(guī)避為目標(biāo)，推進(jìn)現(xiàn)代城市災(zāi)害治理體制創(chuàng)新，在此過程中，謹(jǐn)防急功近利和形式主義；第四，建立廣覆蓋、分層次、多樣化、針對性強的城市公共安全教育和防災(zāi)減災(zāi)能力培訓(xùn)體系，政府作為城市管理主體，提供并合理分配相關(guān)資源。

4.利用行之有效的防災(zāi)救災(zāi)信息傳播技術(shù)手段，豐富市民的社會溝通方式，打造城市安全文化

城市災(zāi)害治理中，信息資源浪費、信息孤島是影響災(zāi)害治理成效的重要因素。城市管理者應(yīng)主動掌握信息主導(dǎo)權(quán)，根據(jù)整體性治理的思路，以信息共享為整合目標(biāo)，按照標(biāo)準(zhǔn)化、相關(guān)性、價值性、動態(tài)性的整合原則，打破區(qū)域、部門間的界限，從橫向、縱向、防災(zāi)減災(zāi)全過程進(jìn)行信息整合，形成一套較完善的信息整合體系。信息傳播技術(shù)手段的應(yīng)用還給市民參與城市公共安全治理帶來便利和可能，有利于滿足市民多樣化的需求。同時還要做好匯集民情民意工作，發(fā)動由社區(qū)居委會工作人員、義工、社區(qū)巡邏隊人員等有關(guān)人員組成的城市災(zāi)害救助志愿者隊伍，及時上報災(zāi)害隱患，主動關(guān)懷和了解基層弱勢群體，特別是對行動不便的老年人、“空巢老人”、殘疾人等進(jìn)行定期入戶問候，及時掌握有關(guān)信息，做好減災(zāi)應(yīng)急儲備、緊急救援等工作，真正將居民的生命和利益擺在首位，提升災(zāi)害治理成效和現(xiàn)代化水平。

基金項目：上海高校智庫“上海海事大學(xué)海洋文明與中國道路研究中心”資助

（作者單位：上海海事大學(xué)，上海工程技術(shù)大學(xué)）

（責(zé)任編輯 方卿）