姜伯成 屠明將 蘇琪
[摘要]供給側(cè)改革體現(xiàn)在教育領(lǐng)域即要求教育適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求,以深化教育體制機(jī)制改革為契機(jī)推動(dòng)人才培養(yǎng)模式變革,為新時(shí)代社會(huì)主義建設(shè)培養(yǎng)大批“可用之才”。民辦高等教育不同于公立體制下的學(xué)校系統(tǒng),其產(chǎn)生和發(fā)展極具復(fù)雜性和歷史性,這就使得民辦高等教育政策的內(nèi)容獨(dú)具特點(diǎn)。文章分析了1997年以來(lái)的重慶市民辦高等教育政策文本,梳理了重慶市民辦高等教育政策發(fā)展的問(wèn)題,提出重慶市民辦高等教育政策要扎根實(shí)踐,服務(wù)民生;準(zhǔn)確定位,明確價(jià)值;調(diào)節(jié)供給,考量需求;統(tǒng)籌發(fā)展,合理規(guī)劃;規(guī)范話(huà)語(yǔ),提升形象;完善結(jié)構(gòu),補(bǔ)齊短板。
[關(guān)鍵詞]民辦高等教育 政策發(fā)展 政策文本
[作者簡(jiǎn)介]姜伯成(1962- ),男,重慶人,重慶市教育科學(xué)研究院,副研究員;屠明將(1987- ),男,安徽六安人,重慶市教育科學(xué)研究院,助理研究員。(重慶 400010)蘇琪(1993- ),女,河北石家莊人,西南大學(xué)教育學(xué)部在讀碩士。(重慶 400715)
[基金項(xiàng)目]本文系重慶市2016年度教育科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“重慶市民辦教育供給側(cè)改革的立體化路徑研究”(課題編號(hào):2016-00-008)和“重慶市民辦教育分類(lèi)管理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究”(課題編號(hào):2016-00-002)的階段性研究成果。
[中圖分類(lèi)號(hào)]G648.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-3985(2018)17-0106-07
2015年,中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議明確提出“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí),著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”后,“供給側(cè)改革”就成為指導(dǎo)各行各業(yè)深化改革的基礎(chǔ)方式之一。體現(xiàn)在教育領(lǐng)域,即教育要適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求,以深化教育體制機(jī)制改革為契機(jī),推動(dòng)人才培養(yǎng)模式變革,為新時(shí)代社會(huì)主義建設(shè)培養(yǎng)大批“可用之才”。重慶市作為民辦高等教育發(fā)展的示范性區(qū)域,具有豐富的辦學(xué)和管理經(jīng)驗(yàn)。自1997年設(shè)立為直轄市以來(lái),重慶市關(guān)于民辦高等教育的專(zhuān)項(xiàng)政策文件共計(jì)31個(gè),其中《關(guān)于促進(jìn)民辦教育發(fā)展的意見(jiàn)》(渝府發(fā)〔2008〕65號(hào))成為重慶市民辦教育發(fā)展的標(biāo)志性文件,在全國(guó)范圍內(nèi)引起廣泛關(guān)注和討論,對(duì)于民辦高等教育的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。之后,重慶市民辦高等教育政策發(fā)展在此基礎(chǔ)上不斷自我充實(shí)和自我改革,初步形成了具有時(shí)代意義和地方特色的民辦高等教育政策體系。
一、重慶市民辦高等教育政策文本分析
文本作為一種社會(huì)活動(dòng)產(chǎn)物,因其具有可見(jiàn)性和持久性,能為實(shí)證研究提供特定的歷史數(shù)據(jù)。作為文本范疇內(nèi)的政策文本,在本質(zhì)上既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展的過(guò)程記錄,又是社會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)的發(fā)展結(jié)果顯示。所以,就意義而言,政策文本的發(fā)展變遷不僅在一定程度上反映了社會(huì)需求的變化,更表現(xiàn)出潛在的生產(chǎn)力量;就效能而言,政策文本作為理論鏈接到實(shí)踐的結(jié)點(diǎn),承載著不同時(shí)期主要指導(dǎo)思想的變化,同時(shí)也為今后的研究提供了切實(shí)的依據(jù)。對(duì)于公共政策的話(huà)語(yǔ)闡釋和意義解讀是政策文本分析的范疇,同樣也是一種重要的政策研究手段。民辦高等教育不同于公立體制下的學(xué)校系統(tǒng),其產(chǎn)生和發(fā)展極具復(fù)雜性和歷史性,這就使得民辦高等教育政策的內(nèi)容獨(dú)具特點(diǎn)。就民辦高等教育政策的發(fā)展而言,有效和翔實(shí)的政策文本分析有助于準(zhǔn)確地把握政策發(fā)展走向,同時(shí)也有利于為民辦高等教育的發(fā)展開(kāi)辟新的政策視域。
重慶市民辦高等教育政策文本時(shí)間跨度較大,經(jīng)歷了多次國(guó)家重大戰(zhàn)略調(diào)整期;文本內(nèi)容較為廣泛,涵蓋了各個(gè)層次的學(xué)校發(fā)展;利益結(jié)構(gòu)和關(guān)系較為復(fù)雜,涉及必要權(quán)益和相關(guān)利益等問(wèn)題。鑒于此,在已有政策文本分析理論的基礎(chǔ)上,結(jié)合重慶市民辦高等教育的發(fā)展實(shí)際,采用“四維模塊分析”的結(jié)構(gòu),通過(guò)量化與質(zhì)化相結(jié)合的方式,對(duì)于1997年以來(lái)重慶市民辦高等教育政策文本進(jìn)行可視化分析。
(一)民辦高等教育政策文本內(nèi)容分析
1.民辦高等教育政策文本數(shù)量分析。經(jīng)統(tǒng)計(jì),近20年的政策文本總量是31個(gè),以“年”為一個(gè)時(shí)間單位來(lái)看,重慶市關(guān)于民辦高等教育相關(guān)政策文本的發(fā)出數(shù)量呈現(xiàn)逐年增高的趨勢(shì),特別是2012—2017年的發(fā)文量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他時(shí)間段。這一方面說(shuō)明重慶市民辦高等教育的發(fā)展受到的關(guān)注度持續(xù)走高,另一方面說(shuō)明重慶市相關(guān)部門(mén)對(duì)于民辦高等教育的管理更加常規(guī)化。為詳細(xì)探究重慶市市級(jí)民辦高等教育政策文本的數(shù)量變化以及發(fā)展軌跡,筆者將歷年的文本數(shù)量繪制成折線圖(見(jiàn)圖1)。從圖中的線性數(shù)量分析預(yù)測(cè)可知,關(guān)于民辦高等教育的政策文本數(shù)量總體上是不斷增長(zhǎng)的。同時(shí),從圖中的折線彎曲度可知,重慶市關(guān)于民辦高等教育政策的發(fā)展具有不均衡性,對(duì)民辦高等教育的常態(tài)化管理尚未形成。
2.民辦高等教育政策內(nèi)容分析。政策文本由具有社會(huì)意義與實(shí)踐意義的詞句組成,具有可見(jiàn)性與操作性的特征。本文將從可查詢(xún)到的1997年以來(lái)重慶市民辦高等教育政策文本為基礎(chǔ),進(jìn)行高頻詞匯的篩選以及主題詞匯的分布分析。在篩選掉一些無(wú)實(shí)際意義的詞匯(如“的”“希望”“進(jìn)行”等),以及一些具有普遍共識(shí)的詞匯(如“保護(hù)”“鼓勵(lì)”)之后,形成關(guān)于重慶市民辦高等教育政策文本的高頻詞匯以及頻次表。29個(gè)高頻詞匯在一定程度上凸顯了民辦高等教育政策的重點(diǎn)內(nèi)容和關(guān)鍵內(nèi)容,為進(jìn)一步分析政策文本的結(jié)構(gòu)提供了基本依據(jù)。根據(jù)高頻詞匯的特定含義及意義,筆者將其分為產(chǎn)權(quán)管理、財(cái)政管理、質(zhì)量評(píng)估、教學(xué)管理、學(xué)生管理、教師管理六大方面,同時(shí)將具有普遍適用意義、難以歸類(lèi)的詞匯總結(jié)到綜合類(lèi)項(xiàng)。至此,形成了7個(gè)主題類(lèi)型,并通過(guò)比重計(jì)算,繪制了關(guān)于重慶市民辦高等教育政策文本的主題分布比重圖(見(jiàn)108頁(yè)圖2)。由圖2可知,“產(chǎn)權(quán)管理”是重慶市民辦高等教育政策內(nèi)容的重中之重,占據(jù)了相對(duì)較重的比例,在一定程度上說(shuō)明了“產(chǎn)權(quán)清晰、管理合理”對(duì)于民辦高校的健康發(fā)展具有重要的意義。另外,“財(cái)政管理”也是重慶市民辦高校管理的關(guān)鍵內(nèi)容之一,對(duì)民辦高校辦學(xué)資金、收費(fèi)以及補(bǔ)助款項(xiàng)等內(nèi)容的嚴(yán)格把關(guān),是促進(jìn)民辦高等教育系統(tǒng)健康運(yùn)行的有力保障。需要說(shuō)明的是,重慶市民辦教育部門(mén)在這一領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行了深入探索,并逐漸摸索出一條適合重慶市地方民辦高校發(fā)展的特色財(cái)政管理方式。
(二)民辦高等教育政策文本結(jié)構(gòu)分析
剖析政策文本的結(jié)構(gòu)對(duì)于了解政策意向具有重要的意義。本文通過(guò)對(duì)1997—2017年重慶市民辦高等教育的政策文本進(jìn)行梳理,根據(jù)政策文本內(nèi)容的“發(fā)力點(diǎn)”對(duì)其結(jié)構(gòu)進(jìn)行了維度劃分,分別是管理政策、經(jīng)費(fèi)政策以及質(zhì)量政策三個(gè)一級(jí)維度。
1.管理政策。1997年以來(lái),重慶市關(guān)于民辦高等教育管理體制進(jìn)行了多次探討與修改,其中主要表現(xiàn)在對(duì)于民辦高校的審批、管理、評(píng)價(jià)與監(jiān)督四個(gè)方面。第一,從民辦高校的辦學(xué)審批來(lái)看,重慶市民辦高等教育政策在審批條件、審批程序以及審批制度化保障機(jī)制等方面做出了一系列探索和實(shí)踐。自1997年重慶市設(shè)立為直轄市以來(lái),在民辦高等教育的審批政策上始終堅(jiān)持“公平、公正”的原則,鼓勵(lì)社會(huì)力量積極辦學(xué),為教育事業(yè)做出貢獻(xiàn)。2007年,由重慶市人民政府頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)我市民辦高校規(guī)范管理 引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展的通知》(渝辦發(fā)〔2007〕167號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)中,針對(duì)民辦高等教育的辦學(xué)審批進(jìn)行了特別規(guī)定:“嚴(yán)格民辦高校的準(zhǔn)入條件和審批程序,建立民辦高校審批‘風(fēng)險(xiǎn)保證金制度,對(duì)申報(bào)學(xué)校的有效資產(chǎn)進(jìn)行依法審計(jì)、評(píng)估,嚴(yán)格控制辦學(xué)動(dòng)機(jī)不純和資金實(shí)力不強(qiáng)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人進(jìn)入民辦高等教育領(lǐng)域?!?這一規(guī)定成為今后很長(zhǎng)一段時(shí)期民辦高校辦學(xué)審批的重要指導(dǎo)思想和指導(dǎo)方針。此外,關(guān)于民辦高校的審批流程在不斷簡(jiǎn)化,審批的內(nèi)容也在不斷擴(kuò)大。第二,從民辦高校的辦學(xué)產(chǎn)權(quán)來(lái)看,主要涵蓋了教學(xué)、課程、學(xué)生發(fā)展以及師資隊(duì)伍等方面。近年來(lái),隨著國(guó)家民辦高等教育政策的變化,地方政府在民辦高校管理上的權(quán)限不斷縮小,給予民辦高校的自主權(quán)不斷擴(kuò)大,以調(diào)動(dòng)民辦高校的辦學(xué)活力。同時(shí),重慶市民辦高等教育政策對(duì)于民辦高校的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了清晰劃分,對(duì)民辦高校辦學(xué)的限制性區(qū)域做出了詳細(xì)說(shuō)明,這在一定程度上保障了民辦高校的健康發(fā)展。第三,從民辦高等教育的評(píng)價(jià)與監(jiān)督來(lái)看,重慶市民辦高等教育政策涵蓋了年檢制度,主要用于檢測(cè)和監(jiān)督民辦高校的運(yùn)行狀況。但是,在關(guān)于民辦高等教育監(jiān)督法律文件以及其他相關(guān)政策上,則較為缺乏。這不僅是重慶市民辦高校發(fā)展政策的盲區(qū),更是全國(guó)民辦高等教育監(jiān)管體系的一大漏洞。
2.經(jīng)費(fèi)政策。重慶市在民辦高等教育經(jīng)費(fèi)政策上具有豐富的經(jīng)驗(yàn),積累了大量的經(jīng)典案例。在2013年召開(kāi)的“加強(qiáng)民辦高校財(cái)務(wù)管理及規(guī)范民辦高校辦學(xué)行為工作會(huì)”上,明確了重慶市民辦高校的財(cái)務(wù)管理制度。首先,市教委明確表示“重視民辦高校發(fā)展,堅(jiān)持公民辦同等待遇”的原則,并針對(duì)部分民辦高校辦學(xué)水平不高、經(jīng)費(fèi)不到位的情況給予高度重視。其次,會(huì)議在報(bào)告中提出財(cái)政補(bǔ)貼民辦本科學(xué)生生均公用經(jīng)費(fèi),并對(duì)補(bǔ)助范圍、標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)保障、開(kāi)支和監(jiān)督等各方面做出了詳細(xì)的規(guī)定。對(duì)于民辦高校的財(cái)政性補(bǔ)助有助于促進(jìn)民辦高校各項(xiàng)工作的順利實(shí)施,同時(shí)也為新時(shí)期民辦高校財(cái)政政策提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。
3.質(zhì)量政策。重慶市民辦高等教育質(zhì)量政策主要著眼于民辦高等教育的供給質(zhì)量,并對(duì)其發(fā)展過(guò)程中的質(zhì)量問(wèn)題進(jìn)行檢測(cè)和督導(dǎo)?!百|(zhì)量興?!币恢币詠?lái)是重慶市所提倡的民辦高校發(fā)展道路,特別是對(duì)于教育教學(xué)與就業(yè)、學(xué)生發(fā)展等方面進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān),為此配以相應(yīng)的民辦高校年檢制度。重慶市民辦高校的年檢制度出現(xiàn)于2007年的《通知》中,《通知》提出:“要建立有效的管理機(jī)制,嚴(yán)格民辦高校的準(zhǔn)入和過(guò)程監(jiān)管,實(shí)行民辦高校年檢制度,定期發(fā)布民辦高校的辦學(xué)信息。對(duì)存在問(wèn)題的民辦高校,及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)處理。”民辦高校年檢制度成為監(jiān)測(cè)和保障民辦高校辦學(xué)質(zhì)量的重要途徑。
(三)重慶市民辦高等教育政策文本價(jià)值分析
教育類(lèi)政策文本的價(jià)值體現(xiàn)隱晦且滯后,其意義范疇皆由教育決策者和實(shí)施者所賦予,所以教育類(lèi)政策文本的價(jià)值在一定程度上彰顯著時(shí)代訴求和教育追求。同樣,民辦高等教育政策文本的價(jià)值取向及價(jià)值體現(xiàn)是隨著時(shí)代的變化發(fā)展而不斷變革的。改革開(kāi)放后,民辦高校經(jīng)過(guò)歷史的洗禮,以一個(gè)嶄新的面貌出現(xiàn)在教育系統(tǒng)之內(nèi),乘著改革開(kāi)放的春風(fēng),迎來(lái)了新的發(fā)展時(shí)期。高等教育資源有限,民辦高等教育作為公立大學(xué)的補(bǔ)充開(kāi)始出現(xiàn)并不斷發(fā)展壯大,為更多人提供了高等教育的機(jī)會(huì)和資源,這一時(shí)期民辦高等教育的價(jià)值定位僅僅是補(bǔ)充和補(bǔ)償。民辦高等教育政策在這一時(shí)期的價(jià)值體現(xiàn)為數(shù)量和社會(huì)發(fā)展取向,即更加注重民辦高校的數(shù)量,鼓勵(lì)社會(huì)力量參與辦學(xué),以彌補(bǔ)公立教育資源的短缺,從而促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步。
隨著1999年公辦高校進(jìn)行擴(kuò)招,高等教育資源開(kāi)始公共化和開(kāi)放化,民辦高等教育面臨重要的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。此時(shí),民辦高校的發(fā)展已經(jīng)成型并成熟,積累了大量的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn),確立了相應(yīng)的發(fā)展優(yōu)勢(shì),特別是典型民辦高校的發(fā)展不遜色于公立高校,使得民辦高校的社會(huì)認(rèn)可度不斷提高。在這一時(shí)期,民辦高校成為高等教育的重要組成部分,而不僅僅是作為公立教育的補(bǔ)充存在,民辦高等教育政策的價(jià)值體現(xiàn)為質(zhì)量和社會(huì)取向,即更加注重對(duì)民辦高校的質(zhì)量進(jìn)行把關(guān),鼓勵(lì)先進(jìn)單位和先進(jìn)個(gè)體,旨在通過(guò)民辦高校質(zhì)量的提升,提升供給質(zhì)量,為社會(huì)輸送較為優(yōu)秀的勞動(dòng)力人才。
二、重慶市民辦高等教育政策發(fā)展的問(wèn)題分析
(一)政策結(jié)構(gòu)不清晰,體系不完善
從國(guó)家層面來(lái)看,民辦教育政策始終處于極為被動(dòng)的處境,面臨著公辦教育系統(tǒng)和社會(huì)發(fā)展需求變化的雙重壓力。從重慶市民辦高等教育政策的發(fā)展來(lái)看,其政策問(wèn)題指向性較為明顯,缺乏結(jié)構(gòu)化和系統(tǒng)化。在這里,“結(jié)構(gòu)化”是指政策內(nèi)容要模塊化和主體化,不同的內(nèi)容和要求要有不同的層次要求,使政策主體與客體、重點(diǎn)與非重點(diǎn)內(nèi)容形成鮮明的對(duì)比?!跋到y(tǒng)化”是指在民辦高等教育政策內(nèi)部不同單元之間,亦或同一政策不同要素之間形成相互關(guān)聯(lián)的有機(jī)整體。政策作為一個(gè)整體,需要不同的要素在不同的子系統(tǒng)內(nèi)部相互協(xié)作、調(diào)整以及配合。政策的系統(tǒng)化有助于政策實(shí)施的有序化,同時(shí)也有助于保障政策健康運(yùn)行。對(duì)重慶市民辦高等教育政策文本分析發(fā)現(xiàn),由于存在大量重復(fù)的內(nèi)容,導(dǎo)致政策文本結(jié)構(gòu)不均衡,比例不協(xié)調(diào)。從當(dāng)前的重慶市民辦高等教育政策來(lái)看,政策的覆蓋面不夠,對(duì)于民辦高校的管理存在盲區(qū),關(guān)于產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的政策解釋較為籠統(tǒng),缺乏實(shí)際的操作性和流程性。
(二)政策話(huà)語(yǔ)不規(guī)范,語(yǔ)義不明確
政策話(huà)語(yǔ)體系具有特定的指向性和傾向性,政策文本中言語(yǔ)的規(guī)范性直接影響政策文本內(nèi)容的表達(dá)清晰度。民辦高等教育政策作為民辦高校發(fā)展的指導(dǎo)性政策文件,對(duì)于民辦高校的發(fā)展具有方向上和實(shí)踐上的指導(dǎo)性。就重慶市民辦高等教育的政策文本而言,其話(huà)語(yǔ)體系有待進(jìn)一步完善。首先,在文本詞匯的選擇上過(guò)于概括和集中,使得政策文本的內(nèi)容主題不夠豐富;其次,政策文本的語(yǔ)義表達(dá)過(guò)于形式化,這不利于政策執(zhí)行的真實(shí)性,會(huì)對(duì)政策執(zhí)行者制造一定的“麻煩”,主要表現(xiàn)在:將政策文本中的原有內(nèi)容加以擴(kuò)大和闡釋?zhuān)绊懨褶k高校正常的運(yùn)行;對(duì)政策進(jìn)行曲解,導(dǎo)致政策與政策主體之間產(chǎn)生隔閡。因?yàn)檎哒Z(yǔ)言具有極強(qiáng)的意義解讀,不同主體對(duì)政策有著不同程度的解釋?zhuān)瑥亩鴷?huì)出現(xiàn)政策失真的現(xiàn)象。
(三)政策價(jià)值不多元,目標(biāo)不持續(xù)
政策價(jià)值是指公共政策在特定條件下所采取的價(jià)值取向模式,對(duì)于社會(huì)資源配置和政策系統(tǒng)行為具有選擇性,直接影響政策目標(biāo)和政策內(nèi)容的制定。但是,政策的價(jià)值取向極具復(fù)雜性和抽象性,主要表現(xiàn)在政策理論、政策理想、意識(shí)形態(tài)、政策認(rèn)知、政策態(tài)度等方面。通過(guò)對(duì)重慶市民辦高等教育政策文本的價(jià)值梳理和分析可以發(fā)現(xiàn),雖然民辦高等教育的政策取向在不斷變化和發(fā)展,但仍舊以單一的價(jià)值取向?yàn)橹?,同時(shí)在民辦高等教育發(fā)展目標(biāo)的制定上具有周期性,缺乏體系化和連續(xù)性。民辦高校具有多種舉辦形式,包括公私合營(yíng)、公辦私營(yíng)、私辦私營(yíng)等,民辦高校在重慶市已經(jīng)形成一定的規(guī)模,對(duì)公立高校造成競(jìng)爭(zhēng)影響。正是由于民辦高校的特殊性,需要民辦高等教育政策給予更多的包容和理解,同時(shí)對(duì)其發(fā)展樹(shù)立更加多元的價(jià)值觀,增強(qiáng)其發(fā)展活力和發(fā)展動(dòng)力。此外,政策制定者要以長(zhǎng)遠(yuǎn)的視角審視民辦高校的發(fā)展,在民辦高校的發(fā)展目標(biāo)制定上注重持續(xù)性和發(fā)展性。
(四)政策執(zhí)行不到位,實(shí)效不及時(shí)
教育活動(dòng)本身具有滯后性的特點(diǎn),教育政策是教育活動(dòng)的風(fēng)向標(biāo),具有及時(shí)性和指導(dǎo)性。民辦高等教育作為教育系統(tǒng)中的重要組成部分,同樣也具有發(fā)展成果滯后的特點(diǎn)。民辦高等教育政策在執(zhí)行過(guò)程中,存在曲解政策語(yǔ)義以及夸大政策效果的現(xiàn)象,這將嚴(yán)重影響民辦高等教育政策的權(quán)威性,也不利于民辦高校的順利發(fā)展。產(chǎn)生這一問(wèn)題的原因主要有兩方面:一是民辦高等教育政策在后期執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有及時(shí)地進(jìn)行修正,從而忽視了政策中的法律漏洞和缺陷,導(dǎo)致執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的一系列不規(guī)范問(wèn)題得不到及時(shí)規(guī)范和糾正。二是在政策制定過(guò)程中未能充分立足于民辦高校的發(fā)展實(shí)際。盡管民辦高等教育政策對(duì)于民辦高校的產(chǎn)權(quán)、管理、責(zé)任、義務(wù)等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定,但很大程度上是政策執(zhí)行者在理想狀態(tài)下的發(fā)展預(yù)估,與實(shí)際的民辦高校發(fā)展?fàn)顩r存在一定的差距。
(五)政策監(jiān)督不完善,評(píng)估不科學(xué)
重慶市民辦高等教育政策的監(jiān)督體系主要體現(xiàn)在年檢制度上,這也是重慶市民辦高校管理的示范性制度。但是,民辦高校發(fā)展情況復(fù)雜多變,傳統(tǒng)的年檢制度難以應(yīng)對(duì)民辦高校發(fā)展動(dòng)態(tài),同時(shí)也難以獲得價(jià)值性的參考資料,因此亟待構(gòu)建完善的監(jiān)督評(píng)估體系,以實(shí)時(shí)把控政策執(zhí)行度和滿(mǎn)意度。對(duì)民辦高等教育發(fā)展過(guò)程中的監(jiān)督,實(shí)際上就是對(duì)民辦高等教育政策制定、執(zhí)行等活動(dòng)的監(jiān)督,即對(duì)民辦高等教育政策制定過(guò)程中的信息收集、政策制定主體選擇、政策制定程序、政策決策等政策活動(dòng)狀態(tài)的監(jiān)督,保證政策決策的科學(xué)化、民主化,保證政策的實(shí)際效果達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)要求,盡量減少?zèng)Q策失誤。由于政策制定者與執(zhí)行者代表利益的局限性,同時(shí)由于個(gè)人的價(jià)值觀念以及認(rèn)知水平的差異,在執(zhí)行過(guò)程中難免出現(xiàn)錯(cuò)誤和偏頗。民辦高校具有私營(yíng)與公共上的雙重意義,即私營(yíng)意義上的獲利性和公共意義上的教育福利性。因此,在制定和執(zhí)行民辦高等教育政策時(shí),應(yīng)秉承“育人為本”的理念,嚴(yán)格把關(guān)質(zhì)量,嚴(yán)格監(jiān)督政策執(zhí)行者。
三、重慶市民辦高等教育政策發(fā)展的改進(jìn)建議
民辦高等教育作為獨(dú)立于公辦教育系統(tǒng)的存在,一方面其發(fā)展離不開(kāi)政策的引導(dǎo)和支撐,另一方面其發(fā)展在一定程度上受到政策的限制和約束。所以,就民辦高等教育政策發(fā)展而言,處理好與民辦高等教育實(shí)踐的關(guān)系,把握恰當(dāng)?shù)摹岸取笔侵陵P(guān)重要的。
(一)政策要有“溫度”——扎根實(shí)踐,服務(wù)民生
教育政策是一種有目的、有組織的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程,是政黨政府等政治實(shí)體在一定歷史時(shí)期,為實(shí)現(xiàn)一定的教育目標(biāo)和任務(wù)而協(xié)調(diào)教育內(nèi)外關(guān)系所規(guī)定的行動(dòng)依據(jù)和準(zhǔn)則。從這一概念釋義來(lái)看,教育政策具有特定的意義表達(dá)和功能定位。然而,無(wú)論教育政策的外在形式發(fā)生怎樣的變化,其發(fā)展的根基仍舊是教育實(shí)踐的變化以及教育作為民生重要主題的發(fā)展訴求。所以,對(duì)于民辦高等教育政策發(fā)展而言,扎根民辦高校的發(fā)展實(shí)際,深入了解人民訴求,是不斷完善重慶市民辦高等教育政策的重要途徑。民辦高等教育具有獨(dú)特的歷史背景和發(fā)展條件,面對(duì)這一特殊領(lǐng)域,民辦高等教育政策在制定和實(shí)施的過(guò)程中應(yīng)該增加“溫度”。這里的“溫度”是指賦予政策以“靈魂”,使之不再是一個(gè)個(gè)冰冷的“命令式”話(huà)語(yǔ)體系,而是帶有服務(wù)意識(shí)的“靈魂”。要做到給政策增加“溫度”,首先需要明確主客體的關(guān)系,進(jìn)而協(xié)調(diào)主客體關(guān)系,為主體發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。在民辦高等教育系統(tǒng)內(nèi),辦學(xué)方經(jīng)常處于一個(gè)相對(duì)被動(dòng)的位置,受制于民辦高等教育政策系統(tǒng)。注重民辦教育主體地位,切實(shí)開(kāi)展實(shí)踐交流,建立有效的溝通平臺(tái)。其次需要政策制定主體扎根實(shí)踐,獲取一手資料,并能夠及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題。利用貼近一線辦學(xué)及教學(xué)實(shí)踐的機(jī)會(huì),加強(qiáng)與民辦高校管理人員的聯(lián)系,做到“常聯(lián)系、常溝通、常思考、常務(wù)實(shí)”。
(二)政策要有“高度”——準(zhǔn)確定位,明確價(jià)值
公共政策所蘊(yùn)含的價(jià)值意義均由制定者和實(shí)施者所賦予,具有社會(huì)意義上的價(jià)值判斷和價(jià)值取向,同時(shí)也能夠從側(cè)面說(shuō)明其價(jià)值和目標(biāo)定位。教育政策作為公共政策范疇內(nèi)的一個(gè)系統(tǒng),其價(jià)值判斷與價(jià)值表現(xiàn)具有復(fù)雜和隱晦的特性,對(duì)其價(jià)值分析范式也應(yīng)遵循其自身的發(fā)展特性。目前,重慶市民辦高等教育政策價(jià)值取向以及價(jià)值判斷仍舊處于過(guò)渡期,尚未完全實(shí)現(xiàn)既有目標(biāo)和價(jià)值觀念的匹配。民辦高等教育的準(zhǔn)確定位直接影響其發(fā)展的高度和廣度,也在一定程度上限制了民辦高等教育政策的“高度”。在這里,“高度”是指政策所能達(dá)到的目標(biāo)值和發(fā)展動(dòng)力值。民辦高等教育政策在一定程度上決定著民辦高校的目標(biāo)和價(jià)值定位,由此增加政策目標(biāo)的準(zhǔn)確性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性有助于民辦高等教育的發(fā)展。把握民辦高校質(zhì)量與數(shù)量之間的矛盾發(fā)展關(guān)系,同時(shí)更加明確政策文本所能體現(xiàn)出的價(jià)值取向和價(jià)值觀念,將民辦高等教育體系與公立學(xué)校體系相契合,充分保證民辦高校的發(fā)展機(jī)會(huì),是未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)政策文本需要重點(diǎn)考量的方面。
(三)政策要有“量度”——調(diào)節(jié)供給,考量需求
高等教育大眾化發(fā)展,為民辦高等教育提供了良好的發(fā)展契機(jī)。同時(shí),民辦高校成為高等教育系統(tǒng)中的重要組成部分,也有力地推動(dòng)了我國(guó)高等教育的普及。然而,近些年來(lái),個(gè)別民辦高校的發(fā)展逐漸偏離正軌,使得民辦高校的社會(huì)認(rèn)可度不斷降低。從供給與需求的角度來(lái)說(shuō),民辦高校的發(fā)展亟待進(jìn)行資源整合和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。民辦高等教育的產(chǎn)生與發(fā)展和教育市場(chǎng)的需求緊密結(jié)合,為受教育者提供了更為多元的選擇方式,同時(shí)也為社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了大量的高素質(zhì)勞動(dòng)力。民辦高等教育政策應(yīng)重新審視民辦高校的供給與社會(huì)市場(chǎng)的需求,轉(zhuǎn)變“幫扶”理念,重新調(diào)整供給資源,增強(qiáng)市場(chǎng)在民辦高等教育中的調(diào)節(jié)作用,深度剖析民辦高校人才供給與市場(chǎng)參與度差別。從人才供給與市場(chǎng)銜接的角度出發(fā),為民辦高等教育提供發(fā)展性資源,即民辦高等教育政策轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念,以經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)發(fā)展的新視角,考量市場(chǎng)需求,提供有針對(duì)性的民辦高等教育資源。
(四)政策要有“力度”——統(tǒng)籌發(fā)展,合理規(guī)劃
就民辦高等教育與實(shí)踐的發(fā)展而言,始終存在以下幾對(duì)矛盾:一是民辦高校與公立高等教育系統(tǒng)間的對(duì)立與統(tǒng)一;二是民辦高校地方辦學(xué)與社會(huì)認(rèn)可度之間的對(duì)立與統(tǒng)一;三是民辦高校的自主權(quán)與政府政策約束之間的對(duì)立與統(tǒng)一。民辦高等教育政策作為資源配置與整合的結(jié)點(diǎn),需要審視民辦高校發(fā)展中的矛盾問(wèn)題,以全局的視角對(duì)民辦高等教育的發(fā)展做出可參考性評(píng)估。此外,民辦高等教育面臨著改革與發(fā)展,傳統(tǒng)的民辦高校政策依舊停留在“小修小補(bǔ)”的節(jié)奏,缺乏“力度”。隨著教育市場(chǎng)的人才供給逐漸大于人才需求,更加需要民辦高等教育政策能夠加大力度,提高管理效能,推動(dòng)民主化交流機(jī)制的建立,同時(shí)擴(kuò)大有效的供給側(cè)改革,充分發(fā)揮民辦高校的優(yōu)勢(shì)特色,使其能夠在教育市場(chǎng)和人才市場(chǎng)中揚(yáng)長(zhǎng)避短,公平競(jìng)爭(zhēng)。
(五)政策要有“深度”——規(guī)范話(huà)語(yǔ),提升形象
政策話(huà)語(yǔ)的規(guī)范性和科學(xué)性直接影響文本要素的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu),同時(shí)在一定程度上反映政策決策部門(mén)的言語(yǔ)表達(dá)和思想傳遞的風(fēng)格。就重慶市民辦高等教育政策而言,“規(guī)范用語(yǔ)、語(yǔ)義清晰、表達(dá)明確”是今后一段時(shí)期要不斷改進(jìn)的方面。首先,規(guī)范政策文本話(huà)語(yǔ)體系,明確其內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)是改善政策文本內(nèi)容表達(dá)的基礎(chǔ)性工作。政策本身具有強(qiáng)制性與權(quán)威性的特點(diǎn),所以其中的命令性、禁止性、指導(dǎo)性等內(nèi)容,需要突出強(qiáng)調(diào)其語(yǔ)義,明確含義表達(dá)。其次,在政策文本語(yǔ)言的選擇上,避免使用空話(huà)、套話(huà),應(yīng)根據(jù)問(wèn)題的需要提供針對(duì)性的話(huà)語(yǔ)指導(dǎo),同時(shí)能夠?yàn)橹骺腕w所理解。政策文本中充斥大量的套話(huà)、空話(huà)等裝飾性詞匯,只能在政策淺層發(fā)展上提供語(yǔ)義指導(dǎo),不利于政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。最后,政策文本具有深刻的問(wèn)題解決意識(shí),需要深刻的理論作為鋪墊,以提升政策語(yǔ)言表達(dá)的層次性和邏輯性。這就要求政策必須具有專(zhuān)業(yè)的知識(shí)和資源支撐,在一定程度上也有利于對(duì)民辦高等教育的理論研究。
(六)政策要有“厚度”——完善結(jié)構(gòu),補(bǔ)齊短板
合理的政策結(jié)構(gòu)能夠以最簡(jiǎn)易的方式收到最大限度的效益,政策的結(jié)構(gòu)涵蓋了主體結(jié)構(gòu)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)以及實(shí)施結(jié)構(gòu)等方面。首先,就主體結(jié)構(gòu)而言,重慶市民辦教育政策屬于較為傳統(tǒng)的“自上而下”的形式,具有“政府主導(dǎo)型”的特征?!白陨隙隆钡男问侥軌蛴行У丶腥肆ξ锪ω?cái)力,但在一定程度上忽視了民辦高校個(gè)體的差異性。因此,要擴(kuò)大政策決策的參與渠道,建立有效的決策權(quán)力制衡機(jī)制,保證政策制定的民主性和公平性。其次,民辦高等教育政策的內(nèi)容結(jié)構(gòu)較為單一,整合并不斷充實(shí)政策文本內(nèi)容,實(shí)現(xiàn)內(nèi)容豐富,各主題互融互補(bǔ),是完善內(nèi)容結(jié)構(gòu)的前提。最后,在民辦高等教育的實(shí)施政策上,要增強(qiáng)政策的執(zhí)行力度,嚴(yán)格監(jiān)控實(shí)施情勢(shì),并及時(shí)收集反饋信息,以更加有針對(duì)性地解決問(wèn)題。
[參考文獻(xiàn)]
[1]涂端午.教育政策文本分析及其應(yīng)用[J].復(fù)旦教育論壇,2009(5).
[2]孫錦濤.教育政策學(xué)[M].武漢:武漢工業(yè)大學(xué)出版社,1997.
[3]劉建銀.重慶民辦教育地方立法的比較與思考[J].重慶師范大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2008(2).
[4]徐緒卿,王一濤.論我國(guó)民辦高等教育政策從“規(guī)范”向“扶持”的轉(zhuǎn)型[J].高等教育研究,2013(8).
[5]周海濤,劉俠.民辦高等教育發(fā)展研究報(bào)告——基于近十年全國(guó)民辦高校數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與政策文本分析[J].中國(guó)高等教育,2016(2).