摘 要： 提高規(guī)范化與精細(xì)化水平是大城市政府權(quán)力清單由1.0版本向2.0版本升級(jí)和優(yōu)化的必然要求。對北京西城區(qū)、上海浦東新區(qū)、杭州上城區(qū)的權(quán)力清單文本進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)有比較大的差異，這影響了大城市政府權(quán)力清單的規(guī)范化與統(tǒng)一性，不利于推進(jìn)權(quán)力清單制度的“可比較、可復(fù)制、可推廣”。這些差異表現(xiàn)在權(quán)力清單的分類、權(quán)力清單的總條目數(shù)，權(quán)力清單中其他行政權(quán)力的分類及條目數(shù)、不同區(qū)相同部門權(quán)力清單的總數(shù)、以及相同行政權(quán)力列出的法律依據(jù)等方面。應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)完善制度建設(shè)、完善權(quán)力的分類、明晰兜底條款促進(jìn)“其他行政權(quán)力”分類的規(guī)范化、優(yōu)化行政權(quán)力運(yùn)行流程圖、推進(jìn)動(dòng)態(tài)管理等方面，促進(jìn)大城市政府權(quán)力清單的升級(jí)和優(yōu)化，提高大城市權(quán)力清單的規(guī)范化與精細(xì)化水平。

關(guān)鍵詞： 規(guī)范化；精細(xì)化；權(quán)力清單升級(jí)和優(yōu)化

中圖分類號(hào)： D625 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-3176（2018）01-081-（8）

2015年以來，地方政府按照中央的要求，探索了清權(quán)——理權(quán)——確權(quán)——曬權(quán)——制權(quán)的權(quán)力清單形成流程，構(gòu)建了權(quán)力清單制度的基本框架。權(quán)力清單的公開推進(jìn)了行政權(quán)力運(yùn)行的法治化和透明化，促進(jìn)了行政權(quán)力運(yùn)行流程的不斷優(yōu)化，既便利了行政相對人，也促進(jìn)了政府部門行政效能的提升。

大城市政府由于管理和服務(wù)的復(fù)雜性以及民眾需求的多樣性，更加重視構(gòu)建和形成權(quán)力清單制度。正如上海市浦東新區(qū)政府提出的，編制權(quán)力清單和責(zé)任清單是推動(dòng)新一輪政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)性工程，是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)區(qū)后浦東新區(qū)政府自身改革對外打響的第一槍。對于大城市政府而言，“繡花”般精細(xì)管理是其內(nèi)在要求，這種精細(xì)管理要求權(quán)力清單的梳理、形成和公開必須嚴(yán)格依法、規(guī)范進(jìn)行。

一定意義上說，大城市政府目前形成的權(quán)力清單是1.0版本的，更好地推進(jìn)清單式管理改革需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行升級(jí)和優(yōu)化，形成2.0版本、甚至3.0版本的權(quán)力清單。進(jìn)一步推進(jìn)和完善權(quán)力清單制度，需要對已經(jīng)初步形成的權(quán)力清單制度進(jìn)行評估和分析，在更高起點(diǎn)上向前推進(jìn)。這種梳理和評估既需要對權(quán)力清單制度進(jìn)行靜態(tài)分析，也應(yīng)當(dāng)對權(quán)力清單如何影響行政權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行動(dòng)態(tài)評估，體現(xiàn)點(diǎn)和面、靜態(tài)和動(dòng)態(tài)相結(jié)合的要求。本文選擇最早探索構(gòu)建權(quán)力清單制度的北京市西城區(qū)、第一個(gè)自貿(mào)區(qū)上海市浦東新區(qū)以及第一個(gè)全省范圍內(nèi)公開權(quán)力清單的浙江省杭州市上城區(qū)等三個(gè)區(qū)的權(quán)力清單進(jìn)行比較研究，為推進(jìn)權(quán)力清單的升級(jí)和優(yōu)化提供參照，在此基礎(chǔ)上剖析大城市政府權(quán)力清單升級(jí)的方向和路徑。

一、提升規(guī)范化與精細(xì)化水平是大城市政府權(quán)力清單升級(jí)和優(yōu)化的必然要求

建設(shè)法治政府“既是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度的基本保障，也是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要依托”。政府是國家治理體系中的重要環(huán)節(jié)，是對公共資源進(jìn)行權(quán)威性分配的重要主體。政府部門行使公共權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律，法治化和規(guī)范化是政府行使公共權(quán)力的必然要求。政府在行使公共權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)做到（1）政府行使權(quán)力的所有行為，即所有影響他人法律權(quán)利、義務(wù)和自由的行為都必須有嚴(yán)格的法律依據(jù)；（2）政府必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事。充分體現(xiàn)“法無授權(quán)不可為”的要求。

首先，大城市政府權(quán)力清單的升級(jí)和優(yōu)化應(yīng)當(dāng)以法律法規(guī)為依據(jù)，提高法治化水平。

職權(quán)法定和越權(quán)無效是依法行政的基本原則，將包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的國家公權(quán)力運(yùn)行規(guī)范在法律的框架范圍內(nèi)是其中的重要方面。職權(quán)法定原則要求行政機(jī)關(guān)所行使的職權(quán)必須有法律上的依據(jù)。而根據(jù)越權(quán)無效原則，行政機(jī)關(guān)如果超越自己的法定職權(quán)范圍行使權(quán)力，其行為的法律效力將會(huì)被歸于無效。行政權(quán)力是以規(guī)則作為存在的基礎(chǔ)和依據(jù)的，它自身在未授權(quán)或未委托的情況下不可以獨(dú)立地形成規(guī)則。一方面，行政法中行政權(quán)力都存在于一定的行為規(guī)則之中，這種規(guī)則或者是正式的法律文本，或者是具有法律性質(zhì)的行政文本。另一方面，行政法中的行政權(quán)力在運(yùn)行過程中是受到行為規(guī)則限制的。從法理上說，權(quán)力清單是將分散在各個(gè)法律、法規(guī)中關(guān)于行政權(quán)力的條款集中到清單之中，權(quán)力清單的梳理、形成和升級(jí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格以法律、法規(guī)為依據(jù)來進(jìn)行，權(quán)力清單不能替代和超越法律、法規(guī)的規(guī)定，當(dāng)其與法律、法規(guī)有沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)為準(zhǔn)，充分體現(xiàn)職權(quán)法定和越權(quán)無效原則。

其次，大城市政府權(quán)力清單的升級(jí)和優(yōu)化要提高規(guī)范化和統(tǒng)一性。

推進(jìn)權(quán)力清單的升級(jí)和優(yōu)化，一方面要厘清行政權(quán)力的全部家底，做到全覆蓋，既覆蓋從中央政府到基層政府的所有層級(jí)，又覆蓋各級(jí)政府內(nèi)部的所有部門；另一方面梳理和形成權(quán)力清單，要實(shí)現(xiàn)大城市政府權(quán)力清單的“可復(fù)制、可推廣、可比較”。易言之，通過“可復(fù)制、可推廣”，總結(jié)和分享大城市政府權(quán)力清單梳理和形成過程中的好經(jīng)驗(yàn)和做法；同時(shí)，通過“可比較”，分析各個(gè)大城市政府權(quán)力清單的優(yōu)勢和缺憾，推進(jìn)權(quán)力清單的完善和優(yōu)化。實(shí)現(xiàn)“可復(fù)制、可推廣”功能必然要求提高權(quán)力清單的規(guī)范性；實(shí)現(xiàn)“可比較”功能則要求提高權(quán)力清單的統(tǒng)一性。

最后，大城市政府權(quán)力清單的升級(jí)和優(yōu)化要提高權(quán)威性。

提高權(quán)力清單的權(quán)威性才能更好地推進(jìn)權(quán)力清單制度的完善和升級(jí)。提高權(quán)力清單的權(quán)威性需要明晰權(quán)力清單的性質(zhì)和定位，明確權(quán)力清單的賦權(quán)和確權(quán)主體。在性質(zhì)和定位方面，權(quán)力清單的梳理和形成不是短期的政策行為，而是具有長期性的規(guī)范性活動(dòng)；不是一次梳理就完成的權(quán)宜之計(jì)，而是不斷更新的持續(xù)活動(dòng)。大城市政府權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)根據(jù)形勢發(fā)展的變化、根據(jù)法律規(guī)定的調(diào)整不斷更新，當(dāng)然這種更新必須嚴(yán)格依據(jù)法定程序進(jìn)行。從主體來看，行政權(quán)力是一種影響力，涉及多個(gè)主體之間的關(guān)系，“一切管理國家的權(quán)力必定有個(gè)開端。它不是授予的就是僭取的。此外別無來源。一切授予的權(quán)力都是委托，一切僭取的權(quán)力都是篡奪?！卑凑瘴覈鴳椃ㄒ?guī)定，一切權(quán)力屬于人民，各級(jí)人民代表大會(huì)是代表人民行使權(quán)力的主體。在權(quán)力清單的升級(jí)和優(yōu)化過程中，應(yīng)當(dāng)將各級(jí)人民代表大會(huì)作為最終賦權(quán)和確權(quán)的主體。通過人民代表大會(huì)的賦權(quán)和確權(quán)以提升權(quán)力清單的權(quán)威性。

二、大城市政府權(quán)力清單在規(guī)范化與精細(xì)化方面存在的主要問題

以北京市西城區(qū)、上海市浦東新區(qū)、杭州市上城區(qū)權(quán)力清單為例進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，大城市政府權(quán)力清單在規(guī)范化與精細(xì)化方面尚存在不足，主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，權(quán)力清單的分類有較大差異，導(dǎo)致權(quán)力清單的條款數(shù)有較大不同，統(tǒng)一性不夠。

通過對三個(gè)區(qū)公開的權(quán)力清單進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，權(quán)力清單在分類上有一定差異。上海市浦東新區(qū)的權(quán)力類型有18種，包括：行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政檢查、行政備案、行政給付、行政征收、行政征用、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政合同、行政指導(dǎo)、行政裁決、行政調(diào)解、行政規(guī)劃、行政決策、行政復(fù)議和其他行政權(quán)力。北京市西城區(qū)的權(quán)力類型有10種，包括：行政審批、行政處罰、行政確認(rèn)、行政強(qiáng)制、行政征收、行政裁決、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政檢查和其他行政權(quán)力。杭州市上城區(qū)的權(quán)力類型有9種，包括：行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)和其他行政權(quán)力。（參見表1）

在同一性方面，三個(gè)區(qū)都存在的權(quán)力類型有8個(gè)。除三區(qū)共有權(quán)力類型外，上海市浦東新區(qū)和北京市西城區(qū)共有2個(gè)相同的權(quán)力類型，即：行政審批、行政檢查。

在差異性方面，北京西城區(qū)、上海浦東新區(qū)的權(quán)力分類沒有行政許可，有行政審批；而杭州上城區(qū)的權(quán)力分類沒有行政審批，有行政許可。上海浦東新區(qū)的權(quán)力更加細(xì)分，設(shè)置了行政檢查、行政征用、行政合同、行政指導(dǎo)、行政調(diào)解、行政規(guī)劃、行政決策、行政復(fù)議。雖然這些權(quán)力類型包含的具體條目并不多，但體現(xiàn)了浦東新區(qū)政府希望將行政權(quán)力劃分為行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)的嘗試和努力。從類型上說，北京西城區(qū)和上海浦東新區(qū)共有的“行政審批”，內(nèi)容上與杭州的“行政許可”有很大相似性，都包含行政審批、審查、核準(zhǔn)、批準(zhǔn)、許可、登記這些相同的基本類目。當(dāng)然一些方面也有很大的差異性，比如北京西城區(qū)、上海浦東新區(qū)在該條目下列出的備案、核定、核發(fā)、證明、初審、驗(yàn)收、審核、設(shè)置、變更、注冊、規(guī)范等項(xiàng)目，或被杭州上城區(qū)列為“其他行政權(quán)力”（如備案），或被囊括在上述六類基本類目之中（如杭州上城區(qū)的“登記”包括成立、變更、撤銷這些細(xì)分項(xiàng)）。

權(quán)力的不同分類導(dǎo)致梳理出來權(quán)力清單的總條款數(shù)也有差異，并且不同區(qū)的相同政府部門梳理出的行政權(quán)力數(shù)也有較大差異。具體而言，上海市浦東新區(qū)行政權(quán)力條目數(shù)最多，北京市西城區(qū)次之，杭州市上城區(qū)最少。以衛(wèi)計(jì)委為例，北京市西城區(qū)衛(wèi)計(jì)委的行政權(quán)力事項(xiàng)有1013項(xiàng)，上海市浦東新區(qū)衛(wèi)計(jì)委的行政權(quán)力事項(xiàng)有373項(xiàng)，杭州市上城區(qū)衛(wèi)計(jì)委的行政權(quán)力事項(xiàng)有60項(xiàng)。三個(gè)區(qū)衛(wèi)計(jì)委的行政權(quán)力數(shù)目差距比較大，北京市西城區(qū)甚至是杭州市上城區(qū)的十多倍。

這種差異影響了權(quán)力清單的統(tǒng)一性，不利于實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單的可比較、可分析，不利于推進(jìn)權(quán)力清單的可復(fù)制、可推廣。

第二，權(quán)力清單分類中的其他行政權(quán)力條款相差較大，規(guī)范性不強(qiáng)。

將其他行政權(quán)力設(shè)置為兜底條款是地方政府權(quán)力清單梳理的常規(guī)做法。然而，對三個(gè)區(qū)的其他行政權(quán)力進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)也有較大差異。

上海市浦東新區(qū)的其他行政權(quán)力條目內(nèi)容類型包含行政賠償、登記、翻譯、價(jià)格調(diào)整、統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、普查、審核、記錄、通報(bào)、補(bǔ)貼、核查等方面。上海市浦東新區(qū)在權(quán)力分類中設(shè)置了行政征用、行政合同、行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃、行政決策等方面。而北京市西城區(qū)和杭州市上城區(qū)均沒有設(shè)置這些權(quán)力事項(xiàng)，它們的權(quán)力清單將上述行政權(quán)力納入“其他行政權(quán)力”條目之中。比如北京市西城區(qū)將行政備案、行政檢查等納入“其他行政權(quán)力”條目之中。同樣，杭州市上城區(qū)的“其他行政權(quán)力”條目內(nèi)容也較多。被上海市浦東新區(qū)獨(dú)立列為權(quán)力類型行政審批、行政檢查、行政備案、行政調(diào)解和行政復(fù)議的內(nèi)容均被列入“其他行政權(quán)力”之中。以衛(wèi)計(jì)委為例來看，北京市西城區(qū)衛(wèi)計(jì)委的其他行政權(quán)力數(shù)為34項(xiàng)，占本部門行政權(quán)力總數(shù)的3.35%，上海市浦東新區(qū)衛(wèi)計(jì)委的其他行政權(quán)力數(shù)為5項(xiàng)，占本部門行政權(quán)力總數(shù)的1.34%，杭州市上城區(qū)衛(wèi)計(jì)委的其他行政權(quán)力共24項(xiàng)，占本部門行政權(quán)力總數(shù)的40%（參見表2）?？梢钥闯觯谄渌姓?quán)力的總數(shù)以及其他行政權(quán)力數(shù)占部門行政權(quán)力總數(shù)的比例方面，三個(gè)區(qū)相同部門的權(quán)力清單表現(xiàn)出很大差異，影響了權(quán)力清單的規(guī)范性。

第三，不同地區(qū)同一部門的權(quán)力清單在具體條款上差異較大，權(quán)威性不足。

具體分析可以發(fā)現(xiàn)，三個(gè)不同地區(qū)相同部門的權(quán)力清單差距同樣較大。以衛(wèi)計(jì)委來看，三個(gè)區(qū)共同的行政權(quán)力中差異最大的是行政處罰，北京西城區(qū)衛(wèi)計(jì)委共有行政處罰926項(xiàng)，占該部門行政權(quán)力總數(shù)的91.41%；上海浦東新區(qū)衛(wèi)計(jì)委有行政處罰305項(xiàng)，占該部門全部行政權(quán)力的81.7%；而杭州上城區(qū)衛(wèi)計(jì)委的行政處罰權(quán)為0。（參見表2）

又如，北京西城區(qū)文廣局的權(quán)力清單共有648項(xiàng)，其中行政處罰586項(xiàng)，占90.43%；上海浦東新區(qū)文廣局的權(quán)力清單共有26項(xiàng)，其中行政處罰0項(xiàng)；杭州上城區(qū)文廣局的權(quán)力清單共有144項(xiàng)，其中行政處罰124項(xiàng)，占86.11%。（參見表3）

第四，權(quán)力清單的精細(xì)化程度有待提高。

三個(gè)區(qū)政府權(quán)力清單的精細(xì)化程度上也有不足。三個(gè)區(qū)的行政部門將有些相同的行政權(quán)力列入不同的權(quán)力分類之中，并且在權(quán)力清單所列的法律依據(jù)上有一定差異。以民政局為例，浦東新區(qū)民政局將收養(yǎng)關(guān)系歸類為行政審批，而北京市西城區(qū)和杭州市上城區(qū)則將之歸類為行政確認(rèn)。同時(shí)，北京市西城區(qū)和上海市浦東新區(qū)都以《中華人民共和國收養(yǎng)法》第15條為法律依據(jù)，而杭州市上城區(qū)除此之外還列出了《中國公民收養(yǎng)子女登記辦法》第2、12、41條作為依據(jù)。在法律依據(jù)的詳細(xì)程度上，上城區(qū)在法律依據(jù)中列出了相關(guān)條文的具體內(nèi)容，而浦東新區(qū)和西城區(qū)則僅僅列出了條目。又如，在關(guān)于婚姻受脅迫撤銷這一條上，浦東新區(qū)將其歸屬于內(nèi)地居民婚姻登記的一部分，屬于行政確認(rèn)；而西城區(qū)則將“對受脅迫結(jié)婚的婚姻進(jìn)行撤銷”這一項(xiàng)，單獨(dú)歸類到了“其他行政權(quán)力”。在該項(xiàng)行政權(quán)力的法律依據(jù)上，浦東新區(qū)列出的法律依據(jù)為《中華人民共和國婚姻法》 第11條以及《婚姻登記條例》第2、4、10條；而西城區(qū)列出的依據(jù)僅為地方條例，即《北京市婚姻登記工作規(guī)范》京民婚發(fā)【2016】177號(hào)第56條、58條，表現(xiàn)出較大的差異。

通過流程圖的公開促進(jìn)政府效能提升是權(quán)力清單制度設(shè)計(jì)的重要目的。在流程圖的公開方面，三個(gè)區(qū)也存在較大差異。北京市西城區(qū)權(quán)力清單的條目下大部分都有針對該條目內(nèi)容的流程圖，但也有部分行政權(quán)力清單缺少流程圖，如民政局的“對烈士、犧牲軍人、病故軍人遺屬發(fā)放喪葬補(bǔ)助費(fèi)”沒有流程圖。一些有流程圖的條目，存在流程圖較為粗略的狀況，如“軍隊(duì)離休退休干部發(fā)放護(hù)理費(fèi)”。杭州市上城區(qū)的行政權(quán)力清單中每一項(xiàng)下均附有流程圖，比較一目了然，但是有些敘述過于籠統(tǒng)，一些流程圖為每個(gè)權(quán)力大類的共用流程圖，沒有細(xì)化到具體條目。上海市浦東新區(qū)的權(quán)責(zé)清單網(wǎng)站上則沒有在條目下明確列出流程圖，而是另外形成并公開了行政權(quán)力運(yùn)行的流程圖。流程圖不夠精細(xì)、深入，不利于行政效能的全面提升。

三、提高大城市政府權(quán)力清單規(guī)范化與精細(xì)化水平的路徑選擇

權(quán)力清單將分散在各個(gè)法律、法規(guī)中的行政權(quán)力梳理并整合到一張清單之中，其梳理和形成過程應(yīng)當(dāng)以法律為依據(jù)?？傮w而言，不同地區(qū)的權(quán)力清單可以根據(jù)各地不同情況有所差異，但應(yīng)該大體一致，體現(xiàn)“可比較、可復(fù)制、可推廣”的要求，這樣才能體現(xiàn)權(quán)力清單的統(tǒng)一性和規(guī)范性，進(jìn)而彰顯權(quán)力清單的科學(xué)性和權(quán)威性。大城市政府在權(quán)力清單1.0版本基礎(chǔ)上，可以考慮升級(jí)優(yōu)化，強(qiáng)化權(quán)力清單的規(guī)范性與法治化。

第一，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，為推進(jìn)大城市政府權(quán)力清單的升級(jí)和優(yōu)化提供制度保障。

目前，中央政府層面關(guān)于地方政府權(quán)力清單的制度規(guī)定主要是2015年3月印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》。從法律地位上看，其在法律系統(tǒng)中的階位比較低，以其為依據(jù)對權(quán)力清單進(jìn)行梳理，權(quán)威性不足；在內(nèi)容方面，其規(guī)定相對比較籠統(tǒng)，精細(xì)化程度不夠。中央政府層面可以充分吸收近兩年來地方政府在權(quán)力清單方面好的經(jīng)驗(yàn)和做法，注意頂層設(shè)計(jì)和基層運(yùn)作相結(jié)合，制定權(quán)力清單方面的法律法規(guī)，為進(jìn)一步完善權(quán)力清單提供制度保障。

第二，完善權(quán)力的分類，提高大城市政府權(quán)力清單的統(tǒng)一性。

在統(tǒng)一的權(quán)力清單規(guī)章制度中，應(yīng)當(dāng)明晰和明確權(quán)力清單的分類，提高權(quán)力清單的統(tǒng)一性和規(guī)范性。一方面，為各個(gè)大城市政府權(quán)力清單進(jìn)行橫向比較提供坐標(biāo)和依據(jù)，為進(jìn)一步推進(jìn)“減權(quán)清單”、推進(jìn)簡政放權(quán)提供保障；另一方面，為中央政府各個(gè)部門梳理和形成權(quán)力清單提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

權(quán)力清單的分類可以考慮分設(shè)必須設(shè)置項(xiàng)和自選特色項(xiàng)。必須設(shè)置項(xiàng)是各個(gè)地方政府梳理權(quán)力清單過程中必須設(shè)定的項(xiàng)，為地方政府找到權(quán)力清單升級(jí)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上形成相對統(tǒng)一的地方政府權(quán)力清單2.0版本；自選特色項(xiàng)是各個(gè)地方政府根據(jù)自身管理和服務(wù)的特殊性而自行設(shè)計(jì)的選項(xiàng)，可以考慮實(shí)行限額2到3項(xiàng)，體現(xiàn)權(quán)力分類“大體一致、略有差異”的特點(diǎn)。

權(quán)力清單可以上述分類為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)兩級(jí)，第一級(jí)將行政權(quán)力分為行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)三大類；第二級(jí)將行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)三類權(quán)力進(jìn)行細(xì)分。具體而言，行政決策權(quán)包括行政立法權(quán)、行政規(guī)劃權(quán)和重大事項(xiàng)決策權(quán)；行政執(zhí)行權(quán)包括行政審批權(quán)、行政處罰權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)、行政給付權(quán)、行政征用權(quán)、行政征收權(quán)、行政備案權(quán)、行政檢查權(quán)、行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)；行政監(jiān)督權(quán)包括行政復(fù)議權(quán)、行政裁決權(quán)和行政調(diào)解權(quán)。同時(shí)，設(shè)置其他行政權(quán)力作為權(quán)力清單的兜底條款。并且可以考慮將行政決策權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)作為必須設(shè)置項(xiàng)，自選特色項(xiàng)只能在行政執(zhí)行權(quán)中選擇和把握。（參見表4）

第三，明晰兜底條款，促進(jìn)“其他行政權(quán)力”分類的規(guī)范化。

對其他行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)范，防止地方政府將其他行政權(quán)力作為一個(gè)筐，把各種無法在規(guī)定項(xiàng)中容納的權(quán)力事項(xiàng)放入其中，真正推進(jìn)簡政放權(quán)。建議作為兜底條款的其他行政權(quán)力堅(jiān)持“兩不”原則，即不可精簡的必需行政權(quán)力才能納入其他行政權(quán)力，不可納入既定的行政權(quán)力選項(xiàng)中的行政權(quán)力才能納入其他行政權(quán)力，不斷縮小其他行政權(quán)力的種類和范圍。

第四，優(yōu)化行政權(quán)力運(yùn)行的流程圖，促進(jìn)大城市政府行政權(quán)力運(yùn)行效能的不斷提升。

推進(jìn)流程優(yōu)化是構(gòu)建權(quán)力清單制度的重要目標(biāo)，形成行政權(quán)力運(yùn)行流程圖是推進(jìn)流程優(yōu)化的基礎(chǔ)性工作。流程圖的編制大致包括內(nèi)部和外部兩個(gè)方面，對行政部門而言，對內(nèi)是業(yè)務(wù)手冊，對外是辦事指南。辦事指南指引行政相對人如何申請行政部門提供公共服務(wù)。業(yè)務(wù)手冊指引行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部辦事人員規(guī)范操作，業(yè)務(wù)手冊的編制目標(biāo)是指引一個(gè)未接觸過該事項(xiàng)辦理的人員能在標(biāo)準(zhǔn)化手冊的指導(dǎo)下獨(dú)立辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。通過流程圖的編制，特別是辦事指南和業(yè)務(wù)手冊的公開，推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行可視化，促進(jìn)行政效能的全面提升。

最后，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，提高大城市政府權(quán)力清單的系統(tǒng)性和適應(yīng)性。

權(quán)力清單制度不是一蹴而就的工作，而是一項(xiàng)長期性制度；不是一次梳理和公布的簡單工作，而是一項(xiàng)持續(xù)性工程。權(quán)力清單應(yīng)隨著行政權(quán)力的變化和調(diào)整而及時(shí)予以修改。在大城市政府權(quán)力清單向2.0版本升級(jí)的過程中，應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟蹤行政權(quán)力的變化情況，并將這一變化體現(xiàn)和反映在權(quán)力清單之中，推動(dòng)權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)管理。在此過程中，要探索形成權(quán)力清單變更程序，充分發(fā)揮具體行政部門的主體作用，促進(jìn)他們在其權(quán)力發(fā)生變化時(shí)，及時(shí)啟動(dòng)行政權(quán)力變更申報(bào)，充分發(fā)揮編制管理部門和政府法制部門的審核和確認(rèn)作用，推動(dòng)形成權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)管理和更新機(jī)制。

注釋：

轉(zhuǎn)引自趙勇：《地方政府權(quán)力清單制度的構(gòu)建——以浦東新區(qū)為例的分析》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期。

本文研究的權(quán)力清單文本收集截止日為2017年5月15日。

唐皇鳳：《中國法治政府建設(shè)的歷程、困境與路徑選擇》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第2期。

關(guān)保英：《論行政法中行政權(quán)力的維度》，《東方法學(xué)》2011年第6期。

[美]潘恩著，馬清槐等譯：《潘恩選集》，商務(wù)印書館1982年版，第250頁。

杭州市上城區(qū)權(quán)力清單中還有一項(xiàng)“審核轉(zhuǎn)報(bào)事項(xiàng)”是指縣級(jí)部門審核并轉(zhuǎn)報(bào)上級(jí)部門，由上級(jí)部門作出最終行政決定的管理服務(wù)事項(xiàng)，不列入縣級(jí)部門行政權(quán)力清單。

參考文獻(xiàn)：

[1] 關(guān)保英.論行政法中行政權(quán)力的維度{J}.東方法學(xué)， 2011（6）.

[2] 唐皇鳳.中國法治政府建設(shè)的歷程、困境與路徑選擇[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào).2015（2）.

[3] 蔣德海.“權(quán)力清單”應(yīng)慎行——我國政務(wù)管理之法治原則反思[J].同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)， 2015（5）.

[4] 杜敏.權(quán)力清單制度：理論維度、現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展展望[J].科學(xué)社會(huì)主義，2015（5）.

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[6] 趙勇.地方政府權(quán)力清單制度的構(gòu)建——以浦東新區(qū)為例的分析[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（5）.