王春鳳 曹飛 趙敏

摘 要 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是我國當(dāng)前形勢下主要研究課題。土地儲備制度轉(zhuǎn)型是土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容之一，選取重慶市渝北區(qū)土地儲備數(shù)據(jù)，實例闡述土地儲備在城市發(fā)展、土地升值、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面發(fā)揮的重要作用，分析土地儲備存在的開發(fā)滯后、存量儲備年度積壓、儲備結(jié)構(gòu)不合理等問題，從具體落實“三去一降一補”5個方面提出土地儲備制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革建議：規(guī)范儲備機構(gòu)，嚴格儲備機制；加強儲備計劃管理，提高年度有效供應(yīng)；多渠道籌集資金，加強風(fēng)險預(yù)警；優(yōu)化儲備程序，去除冗余成本；創(chuàng)新儲備制度，強化科學(xué)管理。

關(guān)鍵詞 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；土地儲備；制度轉(zhuǎn)型；重慶市

中圖分類號：F301.0 文獻標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.1.019

土地是國民經(jīng)濟發(fā)展的第一生產(chǎn)要素，土地及配套改革是土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主戰(zhàn)場，土地儲備是土地市場宏觀調(diào)控的重要手段，其改革措施符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要，可有效釋放供給活力，從根本上改變過去依靠低要素成本和高投資驅(qū)動的經(jīng)濟增長模式，使土地市場起到土地資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)作用。

從供給側(cè)角度研究土地制度改革，已有成果主要集中在以下幾個方面：宏觀上對土地管理制度與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理論和路徑研究；土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革帶來的社會效益研究；土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實踐研究；從土地管理的具體方面進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究?？偨Y(jié)發(fā)現(xiàn)，已有研究涉及范圍廣泛，類型多樣，但從土地儲備制度入手進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的研究還較少。鑒于此，選擇重慶市渝北區(qū)為例，從土地儲備制度入手進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究，以期為重慶市土地儲備制度轉(zhuǎn)型提供參考。

1 土地儲備成效

1.1 儲備優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，為城市發(fā)展保駕護航

土地儲備制度是土地宏觀調(diào)控的有效手段，是土地市場有序運行的保障，可以有效優(yōu)化土地資源功能和結(jié)構(gòu)，為城市健康可持續(xù)發(fā)展保駕護航，土地儲備是城市發(fā)展的先行者。以重慶市渝北區(qū)為例，該區(qū)幅員1 452 km2，當(dāng)前主要城市建設(shè)區(qū)位于轄區(qū)西南部16個街道和鎮(zhèn)，按照渝北區(qū)城市發(fā)展進程和建設(shè)全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套改革試驗區(qū)的要求，儲備完成了三大經(jīng)濟發(fā)展新區(qū)，即創(chuàng)新經(jīng)濟走廊、空港工業(yè)園區(qū)和空港新城區(qū)，適應(yīng)了經(jīng)濟發(fā)展需求。

1.2 儲備整治提升地塊價值，優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)

土地儲備整治過程，是將“生地”變?yōu)椤笆斓亍钡倪^程，是土地的增值過程。舊城改造的過程實質(zhì)上是拆舊建新的過程，是城市儲備土地重要來源，也是城市發(fā)展進程中的必然階段，既能有效置換城市建設(shè)用地指標(biāo)，若將大面積拆除地塊用于公共空間和城市綠化，還能改善城市面貌[1]。由此可見，通過對舊城區(qū)土地儲備整治，落地新的建設(shè)項目，既能有效提升地塊價值，增加土地收益，還能健全土地功能，優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)，提升城市形象。

1.3 儲備優(yōu)先保證公益性用地，市場調(diào)節(jié)非公益性用地

土地儲備制度成立之初是為深化國有土地使用制度改革，加強政府對土地的宏觀調(diào)控，保障城市建設(shè)和社會經(jīng)濟發(fā)展土地需求[2]，著重強調(diào)經(jīng)濟效益。隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，儲備制度更加強調(diào)社會效益，儲備土地優(yōu)先滿足社會公益性用地需求。從重慶市渝北區(qū)過去3年儲備土地供應(yīng)情況來看，公益性用地比例占過去三年供應(yīng)總量的65.27%，主要由交通運輸用地、公共管理和公共服務(wù)用地構(gòu)成；另外34.73%的供應(yīng)土地均衡分布于工礦倉儲用地和住宅用地。該區(qū)道路狀況得到改善，社會公共服務(wù)水平得以提升，居民住房問題得到緩解，工業(yè)進一步發(fā)展。

隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，工商業(yè)不斷壯大，住房用地和商服用地等非公益性用地市場需求不斷增加，價格不斷上漲。該區(qū)3年中公共用地、特殊用地、交通運輸、水域水利等公益性用地類型以劃撥、掛牌出讓為主，價格呈波浪式變化，在2015年達到頂峰；商服、工礦倉儲、住宅等非公益性用地以拍賣出讓為主，價格以每年18%左右的幅度上漲，為掛牌出讓價格的3～4倍。市場對非公益性用地的調(diào)節(jié)作用明顯。

2 土地儲備存在問題

2.1 儲備土地開發(fā)滯后，導(dǎo)致有效供應(yīng)不足

儲備土地開發(fā)程度影響儲備土地供應(yīng)，僅完成前期開發(fā)的儲備土地才能供應(yīng)。表1中Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ分別表示已完成農(nóng)用地征轉(zhuǎn)用、已完成拆遷補償安置、已完成前期開發(fā)3個階段。2014年僅有39.44%完成土地開發(fā)，未開發(fā)儲備占38.51%；2015年儲備土地開發(fā)效率有所提高，前期開發(fā)完成較好，未開發(fā)土地僅占14.11%；2016年開發(fā)各階段完成情況較好，但開發(fā)總體進程滯后，未開發(fā)儲備占49.25%，其原因是該區(qū)有新的重點項目，要求優(yōu)先開發(fā)對應(yīng)儲備地。從土地供應(yīng)情況看，2015年的土地出讓量為1 077.08 hm2，2016年土地供應(yīng)量較上一年度增加了1倍。由此可見，土地開發(fā)效率對土地供應(yīng)效率有較大影響，儲備土地開發(fā)滯后將導(dǎo)致土地有效供應(yīng)不足。

2.2 存量儲備年度積壓，影響新增儲備指標(biāo)

截至2017年初，對存量儲備土地納入儲備年度分析顯示，2015年以前納入儲備的存量多達404.71 hm2，占40.89%，其原因是過去的儲備結(jié)構(gòu)存在一定程度上的不合理，導(dǎo)致無效儲備土地的存在?！锻恋貎涔芾磙k法》（2012年）明確規(guī)定，“納入儲備滿兩年未供應(yīng)的，在下達下一年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃時扣減相應(yīng)指標(biāo)”。年度積壓嚴重的存量儲備將占用未來的儲備指標(biāo)，影響土地資源高效利用，不利于新時期的城市發(fā)展。

2.3 儲備土地類型不合理，儲備結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

分類整理該區(qū)2014—2016年度儲備數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)（表2），2014—2015年整治性儲備分別為1 744.73 hm2、1 717.40 hm2，分別占比80.43%和85.72%，新增建設(shè)用地分別為62.08 hm2、6.70 hm2，分別占比2.86%和0.33%，該階段開發(fā)重點為存量建設(shè)用地，對集體農(nóng)用地開發(fā)力度較小，集體農(nóng)用地得到有效保護。到2016年末，存量儲備減少了18.80%，規(guī)劃控制性儲備占全年儲備總量的70.13%，較上一年增加了4倍，上一年度的存量儲備利用率較高，但由于新的重點規(guī)劃項目土地需求量較大，且規(guī)劃所屬落地權(quán)屬為集體農(nóng)用地，導(dǎo)致新增儲備中控制性儲備面積較大。規(guī)劃控制性儲備增加，將導(dǎo)致農(nóng)用地減少，威脅國家糧食安全；農(nóng)用地征收涉及利益復(fù)雜，是當(dāng)前土地儲備成本大幅上升的重要原因之一。儲備結(jié)構(gòu)有待進一步優(yōu)化。

3 土地儲備制度中的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革措施

3.1 一去（去產(chǎn)能）：規(guī)范儲備機構(gòu)，嚴格儲備機制

去產(chǎn)能是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的首要任務(wù)[3]。土地儲備去產(chǎn)能，既要規(guī)范儲備機構(gòu)，又要嚴格儲備機制。

1）規(guī)范儲備機構(gòu)。過去重慶市土地儲備機構(gòu)由政府成立的專業(yè)性土地儲備機構(gòu)、部分市屬重點國有企業(yè)和原有各區(qū)縣土地儲備整治中心組成[4]。這種機構(gòu)設(shè)置模式導(dǎo)致區(qū)縣級土地儲備機構(gòu)冗余，極易因利益沖突引發(fā)各種矛盾，嚴重影響土地資源統(tǒng)一管理。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，要去除冗余機構(gòu)，精簡機構(gòu)設(shè)置，嚴格落實一個區(qū)縣有且僅有一個合法的土地儲備機構(gòu)，提高土地資源管理效率。

2）嚴格儲備機制。由于重慶市土地儲備機構(gòu)組成的復(fù)雜性，在沒有法律法規(guī)明確規(guī)定下，儲備機構(gòu)地位不明，也沒有統(tǒng)一的操作規(guī)范，致使實踐中各個儲備機構(gòu)的性質(zhì)、形式、職能不一致。土地儲備機制改革，要順應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，規(guī)范儲備機構(gòu)事務(wù)，將屬于政府事務(wù)的土建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等業(yè)務(wù)剝離出去，做好土地儲備機構(gòu)本職工作，履行好公益事業(yè)單位職責(zé)，減少其他工作帶來的財政負擔(dān)；具體的工作標(biāo)準(zhǔn)和管理要求應(yīng)由市級國土資源管理部門統(tǒng)一規(guī)定，各機構(gòu)以該標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)統(tǒng)一工作方法，便于市級統(tǒng)一管理。

3.2 二去（去庫存）：加強儲備計劃管理，提高年度有效供應(yīng)

去庫存的重點是提高儲備土地有效供應(yīng)率。重慶市區(qū)縣級儲備土地開發(fā)存在滯后現(xiàn)象，對儲備計劃落實不到位，導(dǎo)致儲備土地有效供應(yīng)不足。因此，必須加強儲備計劃管理，提高儲備土地年度有效供應(yīng)。

加強土地儲備計劃管理，主要是加強以下幾個方面的管理：儲備計劃編制管理、儲備計劃審批管理和儲備計劃落實管理?？茖W(xué)的儲備計劃編制、嚴格的計劃審批和行之有效的計劃落實，是土地儲備計劃管理的重要手段和抓手。

提高年度有效供應(yīng)，改變儲備土地出讓方式也是行之有效的方法。即綜合運用土地出讓與年租制等方式，將土地“以年出租，按年調(diào)租”[5]，可有效避免企業(yè)獲取土地的一次性成本，緩解企業(yè)資金問題，也可降低房地產(chǎn)行業(yè)金融風(fēng)險，降低房價，以房地產(chǎn)市場的發(fā)展帶動儲備土地的供應(yīng)效率。

3.3 三去（去杠桿）：多渠道籌集資金，加強風(fēng)險預(yù)警

土地儲備杠桿率取決于土地儲備債務(wù)情況。多渠道籌集資金，加強未來資金風(fēng)險預(yù)警，是減少土地儲備債務(wù)的有效手段。過去，土地儲備資金主要來源于政府財政、銀行貸款和土地出讓收益提成，但政府財政撥款有限，銀行貸款約束多且利息高，加之土地出讓收益提成時間限制[6]，嚴重影響土地儲備進程，加大儲備機構(gòu)金融風(fēng)險。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進行以后，禁止儲備機構(gòu)向銀行貸款融資，土地儲備資金由財政部門統(tǒng)一安排。大額的儲備資金需求量要求儲備機構(gòu)必須要做好土地儲備項目收支預(yù)決算管理，提前向財政部門申請合理的資金，積極爭取地方政府專項債券額度，進一步拓寬民間資金來源渠道；同時做好資金管理，建立有效的風(fēng)險預(yù)警機制，保證土地儲備金融風(fēng)險在可控范圍內(nèi)，防止金融風(fēng)險引發(fā)儲備中斷，并逐步釋放系統(tǒng)性金融風(fēng)險，實現(xiàn)市場出清。

3.4 一降（降成本）：優(yōu)化儲備程序，去除冗余成本

土地儲備成本按內(nèi)容可分為土地取得成本、土地開發(fā)成本、土地儲備成本和土地供應(yīng)成本[7]，每一項成本中又包含固定成本和可變成本，在土地儲備成本中，固定成本各項事務(wù)中固定消費成本，可變成本彈性較大，往往與儲備儲備流程、儲備機制有較大關(guān)系，去除制度本身帶來的冗余成本，可以在保證儲備質(zhì)量的前提下降低可變成本。

TC=C1+C2+C3+C4 公式（1）

C1=征地費+安置補償費+稅費+Ci1

C2=開發(fā)整治費+其他相關(guān)費用+Ci2

C3=土地機會成本+Ci3

C4=土地交易成本+Ci4

式中，TC為土地儲備總成本，C1為土地取得成本，C2為土地開發(fā)成本，C3為土地儲備成本，C4為土地供應(yīng)成本，Cin為對應(yīng)階段的貸款利息支出。

公式（1）中，Cin為對應(yīng)階段的貸款利息支出，貫穿儲備始終，從土地取得貸款開始利息開始，到土地獲取收益還款結(jié)束，因此土地儲備的周期長短對利息支出有最直接的影響。優(yōu)化儲備程序，縮短土地儲備周期，可有效減少利息支出，降低土地儲備總成本。

3.5 一補（補短板）：創(chuàng)新儲備制度，強化科學(xué)管理

新常態(tài)下土地儲備的短板是制度的短缺和是管理上的滯后。土地儲備供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中補短板就是要創(chuàng)新儲備制度，強化科學(xué)管理，土地儲備數(shù)據(jù)庫管理就是重要手段。

利用大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”，建立一套完善的土地儲備數(shù)據(jù)庫。目前的土地儲備管理還比較零散，每年的計劃編制工作僅以電子檔單獨保存，無法直觀分析出歷年儲備土地情況、變化情況和落實情況。利用大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”加強土地儲備管理，是本次供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在要求。數(shù)據(jù)庫以圖斑編號為唯一值，確定宗地位置，并將其以帶坐標(biāo)的電子檔錄入，坐標(biāo)類型統(tǒng)一。整個數(shù)據(jù)庫包含擬新增階段、儲備階段和供給階段，每個階段的具體內(nèi)容各有不同（圖1），應(yīng)根據(jù)需要逐一細化。另外要將其與國土資源“一張圖”相結(jié)合，使規(guī)劃系統(tǒng)、空間布局、信息平臺、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理機制相統(tǒng)一，有助于實現(xiàn)“多規(guī)合一”[8]。數(shù)據(jù)庫的建立，有助于國土資源管理部門更好地掌握過去和當(dāng)前儲備土地狀況，進行系統(tǒng)管理，以更好地指導(dǎo)未來土地儲備工作；也有助于強化土地儲備監(jiān)管力度，簡化土地儲備流程，提高土地儲備管理效率，進一步提升土地資源有效管控，促進土地資源結(jié)構(gòu)調(diào)整。

4 結(jié)語

土地儲備制度是土地管理中的一項重要制度，是城市和經(jīng)濟發(fā)展的重要保障，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下如何加快土地儲備制度轉(zhuǎn)型，是當(dāng)下土地管理中亟需解決的重大問題。為此，本研究以重慶市渝北區(qū)土地儲備三年數(shù)據(jù)為例，首先總結(jié)了土地儲備制度取得的成績和存在的問題，結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相關(guān)理論，從土地儲備機構(gòu)管理、業(yè)務(wù)管理、儲備計劃管理、資金管理和成本管理等方面，提出土地儲備制度轉(zhuǎn)型路徑和方法。

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（責(zé)任編輯：敬廷桃）