郝衛(wèi)紅 楊勇
[摘要]“十三五”期間我國(guó)要通過產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)現(xiàn)3000萬(wàn)以上農(nóng)村貧困人口脫貧。習(xí)近平總書記提出,“要把發(fā)展生產(chǎn)扶貧作為主攻方向,努力做到戶戶有增收項(xiàng)目、人人有脫貧門路”。山西省貧困面大、貧困程度深,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢,農(nóng)民增收脫貧難度大。要想從根本上解決貧困問題,必須要大力發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)。山西經(jīng)過幾年的產(chǎn)業(yè)扶貧工作,產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目迅猛發(fā)展,發(fā)揮了扶貧“造血”功能。但是在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、新型經(jīng)營(yíng)主體培育以及龍頭企業(yè)等項(xiàng)目資金管理上也暴露出了一些問題亟待解決。
[關(guān)鍵詞]山西產(chǎn)業(yè)扶貧;現(xiàn)狀;問題;對(duì)策
[中圖分類號(hào)]F126[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A
產(chǎn)業(yè)扶貧是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的重要舉措。山西貧困地區(qū)尤其是深度貧困地區(qū)農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后,產(chǎn)業(yè)單一,農(nóng)民增收渠道單一,是造成當(dāng)?shù)刎毨У母驹颉T诋?dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作中,深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧是貧困戶擺脫貧困,經(jīng)濟(jì)進(jìn)入良性發(fā)展的根本途徑,是2020年貧困地區(qū)進(jìn)入小康的必由之路。
1? ? 產(chǎn)業(yè)扶貧
產(chǎn)業(yè)扶貧是指根植于當(dāng)?shù)貐^(qū)位、地理、資源稟賦等,以市場(chǎng)為導(dǎo)向,選取當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)來大力扶持,帶動(dòng)貧困戶增收,促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要扶貧舉措。產(chǎn)業(yè)扶貧的資金投入主要來源于政府財(cái)政專項(xiàng)資金、金融機(jī)構(gòu)扶貧惠農(nóng)資金以及企業(yè)等社會(huì)資金。
當(dāng)前產(chǎn)業(yè)脫貧的形式主要有自主式脫貧和帶動(dòng)式脫貧。自主式脫貧是指把扶貧資金直接發(fā)放到建檔立卡貧困戶手中,這些貧困戶具備一定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力,但是缺乏資金的支持,政府或金融機(jī)構(gòu)把財(cái)政補(bǔ)貼或貸款發(fā)放到農(nóng)戶手中,農(nóng)戶可以購(gòu)買家畜來擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)?;蚪ù笈飦矸N植蔬菜等增加收入。帶動(dòng)式扶貧是指對(duì)于一些貧困戶來說,由于年老或疾病,家里勞動(dòng)力缺乏,自身從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)能力不足,需要新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體來帶動(dòng)其進(jìn)入產(chǎn)業(yè)鏈條,從而獲得收入,脫離貧困。帶動(dòng)式脫貧模式主要有代種代養(yǎng)、托管幫扶、資產(chǎn)收益、合作幫扶等模式。
2? ? 山西產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展現(xiàn)狀
山西省產(chǎn)業(yè)扶貧工作起步較晚,但是近幾年來,全省產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目無論從規(guī)模上或數(shù)量上來說發(fā)展迅速,帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,精準(zhǔn)脫貧減貧成效顯著。
2.1? ? 產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)模迅猛發(fā)展
山西省產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目主要包括傳統(tǒng)種養(yǎng)加產(chǎn)業(yè)扶貧、光伏扶貧、電子商務(wù)扶貧、鄉(xiāng)村旅游扶貧等。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)方面,山西各地獨(dú)特的地理氣候條件造成了各地多樣化的特色產(chǎn)業(yè),隨著“一村一品一主體”項(xiàng)目的推進(jìn),各貧困縣大力培育當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)特色產(chǎn)業(yè),如大同縣擴(kuò)大了黃花菜的種植規(guī)模、隰縣規(guī)?;N植玉露香梨、神池縣打造“三晉羔羊第一縣”、忻州各縣突出小雜糧種植、平順縣推動(dòng)黨參的規(guī)?;N植等,全省“一村一品一主體”格局基本形成。2017底山西省各市縣都建立了以村、戶為單位的農(nóng)業(yè)扶貧項(xiàng)目庫(kù),共收錄項(xiàng)目1.2萬(wàn)余個(gè)。
在光伏扶貧方面,山西省在全國(guó)處于領(lǐng)先,新裝機(jī)規(guī)模約占全國(guó)的25%,2018年光伏扶貧規(guī)模將達(dá)到261.9萬(wàn)千瓦,在10個(gè)深度貧困縣實(shí)現(xiàn)28.47萬(wàn)貧困人口全覆蓋。
在電商扶貧方面,截至2018年6月底,山西共有43個(gè)縣被確定為國(guó)家電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村綜合示范縣,實(shí)現(xiàn)了國(guó)家級(jí)貧困縣綜合示范工作全覆蓋。山西共建設(shè)縣級(jí)公共服務(wù)中心34個(gè),村級(jí)服務(wù)站點(diǎn)2669個(gè),累計(jì)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)零售額22.5億元。
2.2? ? 農(nóng)戶與新型經(jīng)營(yíng)主體利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不斷創(chuàng)新
在產(chǎn)業(yè)脫貧過程中,如何建立貧困戶與新型經(jīng)營(yíng)主體的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制是產(chǎn)業(yè)扶貧工作的核心內(nèi)容,山西不斷推進(jìn)“五有”(貧困村有脫貧產(chǎn)業(yè)、有帶動(dòng)主體、有合作經(jīng)濟(jì)組織,貧困戶有增收產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、有勞動(dòng)能力的技能)產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制的建立,創(chuàng)新農(nóng)戶與市場(chǎng)、新型經(jīng)營(yíng)主體的利益聯(lián)結(jié)帶動(dòng)扶貧機(jī)制,讓“資源變資產(chǎn)”“資產(chǎn)變股金”“農(nóng)民變股東”。有龍頭企業(yè)帶動(dòng)型,如“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”模式;有合作組織帶動(dòng)型,如“合作組織+農(nóng)戶”;有集體經(jīng)濟(jì)入股型,如“企業(yè)+村集體+合作社+農(nóng)戶”;還有市場(chǎng)帶動(dòng)型,如“農(nóng)戶+基地+合作社+龍頭企業(yè)+市場(chǎng)型”,通過新型經(jīng)營(yíng)主體的帶動(dòng),貧困戶可以進(jìn)入產(chǎn)業(yè)鏈條,克服了單打獨(dú)斗的農(nóng)戶與社會(huì)化大市場(chǎng)的矛盾,提高了生產(chǎn)的專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化,增強(qiáng)了抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。貧困戶尤其是喪失勞動(dòng)力的貧困戶通過成為股東,獲得相對(duì)穩(wěn)定的收益。
2.3? ? 金融創(chuàng)新為產(chǎn)業(yè)扶貧注入活力
產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開金融的大力支持。山西省是首批金融扶貧實(shí)驗(yàn)示范區(qū),各金融機(jī)構(gòu)通過金融產(chǎn)品創(chuàng)新,解決貧困戶發(fā)展生產(chǎn)中出現(xiàn)的貸款難、貸款成本高的問題,打破產(chǎn)業(yè)扶貧的資金瓶頸。
在實(shí)踐中,山西推行“五位一體”精準(zhǔn)扶貧小額信貸扶貧政策?!拔逦灰惑w”就是指政府、銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目實(shí)施主體以及貧困戶五大主體。具體作法是銀行對(duì)滿足條件的建檔立卡貧困戶發(fā)放5萬(wàn)元以下、免抵押、免擔(dān)保小額貸款,政府進(jìn)行財(cái)政貸款貼息以及對(duì)保證保險(xiǎn)保費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼,保險(xiǎn)公司進(jìn)行貸款風(fēng)險(xiǎn)保證保險(xiǎn),各地自身缺乏致富能力、有貸款需求的貧困戶,可以與扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施主體、承貸銀行等簽署幫扶合同和委托支付、扣款協(xié)議,銀行將其獲得的扶貧小額貸款劃撥到實(shí)施主體,由實(shí)施主體來承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)。實(shí)施主體與貧困戶簽訂的幫扶協(xié)議明確了農(nóng)戶保底收入?!拔逦灰惑w”金融扶貧模式的實(shí)施,一方面可以把分散的小農(nóng)戶資金集中用于帶動(dòng)能力強(qiáng)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體,提高資金的使用效率;另一方面也培育壯大了新型經(jīng)營(yíng)主體,充分發(fā)揮其帶動(dòng)作用,為貧困戶帶來更大的收益。
2.4? ? 產(chǎn)業(yè)扶貧成效初顯
據(jù)統(tǒng)計(jì),目前山西省2000多家企業(yè)和8000多個(gè)合作社帶動(dòng)了5582個(gè)貧困村發(fā)展脫貧產(chǎn)業(yè),以緊密以及半緊密聯(lián)結(jié)方式帶動(dòng)有勞動(dòng)能力的貧困戶超過了50%。如光伏產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)縣右玉縣,在龍?jiān)措娏o償支援下,2018上半年建成1.49兆瓦光伏項(xiàng)目,今后20年可幫助400多戶貧困家庭年增收3000元。2018年8月右玉縣經(jīng)山西省政府批準(zhǔn)退出貧困縣。
3? ? 山西產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展中存在的問題
3.1? ? 項(xiàng)目缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃,發(fā)展后勁不足
一些地方對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目缺乏科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問題和障礙認(rèn)識(shí)不足。為爭(zhēng)取扶持資金,產(chǎn)業(yè)匆匆立項(xiàng)上馬,扶貧產(chǎn)業(yè)建成后缺乏后續(xù)指導(dǎo),產(chǎn)業(yè)建設(shè)停留在初級(jí)階段,導(dǎo)致很多扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏持續(xù)力,低級(jí)化現(xiàn)象嚴(yán)重。扶貧產(chǎn)業(yè)的初衷和思路難以落到實(shí)處。如有的地方缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品特性及市場(chǎng)規(guī)律的深刻認(rèn)識(shí),對(duì)一些市場(chǎng)價(jià)格低且需求彈性小的農(nóng)產(chǎn)品盲目擴(kuò)大種植規(guī)模,勢(shì)必會(huì)造成“谷賤傷農(nóng)”的困境,使貧困進(jìn)一步加深。有的地方產(chǎn)業(yè)扶貧僅僅停留在農(nóng)產(chǎn)品新品的推廣種植上,對(duì)后續(xù)的田間管理以及農(nóng)產(chǎn)品的加工銷售環(huán)節(jié)等都缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃,貧困戶生產(chǎn)出產(chǎn)品卻找不到銷路。還有的地方急功近利,產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目局限于傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè),而對(duì)投資較大、見效慢但可持續(xù)性發(fā)展好的產(chǎn)業(yè)如鄉(xiāng)村旅游業(yè)缺乏開發(fā)投資的規(guī)劃,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)層次仍舊處于低水平,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足。
3.2? ? 龍頭企業(yè)等自身發(fā)展能力有限,帶動(dòng)力弱
對(duì)貧困戶進(jìn)行產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶貧離不開龍頭企業(yè)、合作社、專業(yè)市場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體的帶動(dòng),山西省在產(chǎn)業(yè)扶貧中不乏汾酒集團(tuán)、新大象養(yǎng)殖股份有限公司等大型企業(yè)的帶動(dòng),也不乏北京新發(fā)地農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)專業(yè)市場(chǎng)的帶動(dòng),但是總體來說,產(chǎn)業(yè)扶貧帶動(dòng)主體自身經(jīng)營(yíng)能力弱,帶動(dòng)力不足。如一些貧困村合作社由貧困戶臨時(shí)組建而成,合作社管理運(yùn)作不規(guī)范,年輕勞動(dòng)力外流嚴(yán)重,缺乏生產(chǎn)致富帶頭人,生產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)不足;一些農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè),生產(chǎn)工藝落后,產(chǎn)品創(chuàng)新研發(fā)能力弱,企業(yè)產(chǎn)品單一,品牌建設(shè)意識(shí)薄弱,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱,效益差。
3.3? ? 缺乏對(duì)龍頭企業(yè)等帶動(dòng)主體的資金監(jiān)督
產(chǎn)業(yè)扶貧的主體是貧困戶,但由于貧困戶自身的問題絕大多數(shù)很難成為產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的實(shí)際經(jīng)營(yíng)主體,而龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織是帶動(dòng)型產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目真正的實(shí)施主體以及財(cái)政扶貧資金和信貸資金的實(shí)際使用者。這些帶動(dòng)主體對(duì)扶貧資金如何使用是產(chǎn)業(yè)扶貧成敗的關(guān)鍵。在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn),政府或農(nóng)戶缺乏對(duì)這些帶動(dòng)主體實(shí)施有效監(jiān)督或懲罰機(jī)制。由于缺乏制度的約束,一些農(nóng)業(yè)企業(yè)或合作社可能假借扶貧的名義,利用扶貧的優(yōu)惠政策,套取扶貧資金,把扶貧資金挪作他用,沒有真正利用到產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目上來。讓國(guó)家浪費(fèi)大量的扶貧資金,使產(chǎn)業(yè)扶貧流于形式,不能真正惠及貧困戶。
4? ? 山西產(chǎn)業(yè)扶貧進(jìn)一步發(fā)展的對(duì)策
“產(chǎn)業(yè)是發(fā)展的根基,也是脫貧的主要依托”。當(dāng)前精準(zhǔn)脫貧工作時(shí)間緊、任務(wù)重,政府各部門必須高度重視產(chǎn)業(yè)扶貧中出現(xiàn)的問題,精準(zhǔn)施策,推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧工作良性發(fā)展。
4.1? ? 科學(xué)系統(tǒng)規(guī)劃,延伸產(chǎn)業(yè)鏈,提升價(jià)值鏈
產(chǎn)業(yè)發(fā)展,規(guī)劃先行。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃要考慮以下幾個(gè)因素:一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及前景,包括其在當(dāng)?shù)氐倪m應(yīng)性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、市場(chǎng)銷路等,不能單純考慮地域的獨(dú)特性,更應(yīng)考慮其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。特色農(nóng)業(yè)應(yīng)緊緊圍繞供給側(cè)改革發(fā)展目標(biāo),在產(chǎn)品創(chuàng)新、科技創(chuàng)新上下功夫,不應(yīng)只是盲目進(jìn)行規(guī)模擴(kuò)張。二是全產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)劃,包括前期的農(nóng)資、農(nóng)技服務(wù),后期的初級(jí)及精深加工、貯藏、物流運(yùn)輸、品牌推廣、市場(chǎng)銷售等等,目的在于延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈,實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)升級(jí),提升價(jià)值鏈,市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體可以獲得加工、銷售環(huán)節(jié)的價(jià)值增值,著力打造產(chǎn)加銷一體的特色產(chǎn)業(yè)扶貧體系。三是項(xiàng)目的前瞻性,把產(chǎn)業(yè)扶貧和鄉(xiāng)村振興大背景結(jié)合起來,產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),也是鄉(xiāng)村振興的難點(diǎn)。在產(chǎn)業(yè)選擇上,既要注重當(dāng)前盡快脫貧的現(xiàn)實(shí)需要,也要考慮鄉(xiāng)村振興的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo);可以選擇傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè),也可以選擇發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游業(yè)、鄉(xiāng)村手工業(yè)、鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)等,充分開發(fā)利用農(nóng)業(yè)的多種功能,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)有機(jī)整合發(fā)展,拓寬農(nóng)民的收入渠道,構(gòu)建多業(yè)并舉的扶貧格局。
4.2? ? 培育壯大新型經(jīng)營(yíng)主體,發(fā)揮其輻射帶動(dòng)作用
培育壯大新型經(jīng)營(yíng)主體,發(fā)揮其農(nóng)業(yè)發(fā)展中的龍頭帶動(dòng)作用。一是加大對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體實(shí)用人才的培養(yǎng),對(duì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)村專業(yè)合作社、種糧大戶等進(jìn)行農(nóng)業(yè)技術(shù)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理方面的培訓(xùn),加大新品種、新技術(shù)的推廣;二是對(duì)發(fā)展?jié)摿Υ?、帶?dòng)能力強(qiáng)、社會(huì)責(zé)任意識(shí)強(qiáng)、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的新型經(jīng)營(yíng)主體加大政策扶貧力度,尤其是加大信貸投入,解決其發(fā)展中的資金瓶頸難題;三是引導(dǎo)新型經(jīng)營(yíng)主體尤其是龍頭企業(yè)朝著標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、品牌化營(yíng)銷、效益化產(chǎn)銷、組織化管理、基地化運(yùn)營(yíng)、市場(chǎng)化銷售的方向去發(fā)展;四是加大貧困地區(qū)農(nóng)特產(chǎn)品和地理標(biāo)志產(chǎn)品開發(fā)保護(hù)力度,整合區(qū)域產(chǎn)品加工品牌,積極培育和壯大一批競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的名優(yōu)產(chǎn)品。
4.3? ? 加強(qiáng)對(duì)小額信貸資金和龍頭企業(yè)等扶貧資金的監(jiān)管
加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶小額無擔(dān)保信用貸款的審核和實(shí)時(shí)監(jiān)管。近幾年我國(guó)加大了金融扶貧力度,特別是對(duì)貧困戶的小額無擔(dān)保信用貸款,執(zhí)行國(guó)家貼息免息政策。在加大金融扶貧力度的同時(shí)也要加大監(jiān)管力度,對(duì)貸款農(nóng)戶要實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)督。課題組對(duì)某縣某鄉(xiāng)小額信貸扶貧用途進(jìn)行了調(diào)查統(tǒng)計(jì),大約75%的農(nóng)戶能將貸款用到農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖上,達(dá)到??顚S?約25%農(nóng)戶將扶貧貸款資金用到其他地方,這對(duì)于資金使用安全帶來一定風(fēng)險(xiǎn),銀行應(yīng)和鄉(xiāng)、村協(xié)作對(duì)農(nóng)戶扶貧資金的使用進(jìn)行跟蹤監(jiān)督檢查,確保資金安全。
農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織能否利用好扶貧資金是產(chǎn)業(yè)扶貧工作至關(guān)重要的問題,因此相關(guān)行政部門必須建立嚴(yán)格的資金使用管理制度。按照“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走,資金跟著項(xiàng)目走,監(jiān)督跟著資金走”的原則,建立完善扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、實(shí)施、驗(yàn)收、評(píng)估等管理制度和監(jiān)管程序。項(xiàng)目要進(jìn)行公示,按受群眾和社會(huì)監(jiān)督。要建立嚴(yán)格的處罰機(jī)制,對(duì)于違規(guī)使用扶貧資金的經(jīng)營(yíng)主體列入黑名單,不再享受國(guó)家的補(bǔ)貼政策和惠農(nóng)優(yōu)惠政策等。
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