王祎

[摘 要]2016年，國家在東北三省和內蒙古地區(qū)進行玉米收儲制度改革，實行“市場化”加“補貼”的新機制。此后，包括吉林省在內的玉米主產區(qū)市場進入漸進式改革階段。吉林省玉米生產者補貼政策的實施效果總體好于預期：玉米總產量下降，玉米價格持續(xù)上漲，非優(yōu)勢產區(qū)玉米種植面積相對調減。但是，農戶售糧進度變緩、農戶政策預期發(fā)生變化，使生產者收入持續(xù)波動。當前，隨著政策的實施和調整，補貼工作落實難、種植結構調整的盲目性強、補貼政策不完善成為亟待解決的問題。為此，建議通過加強組織管理、提高大豆補貼、借鑒吸收美國補貼政策以加快完善吉林省玉米生產者補貼政策。

[關鍵詞]玉米生產者補貼；收儲制度改革；吉林??；農戶收入

[中圖分類號]F323.7 [文獻標識碼]A

2008年，東北三省和內蒙古地區(qū)作為玉米種植的最大產區(qū)，出現(xiàn)了玉米賣難的現(xiàn)象，玉米臨時收儲政策明顯緩解了這一問題，但解決了舊矛盾，卻帶來了玉米“高產量、高價格、高庫存、財政負擔重”的新問題。為適應客觀需要，我國于2016年決定對玉米主產區(qū)實施臨儲制度改革，即“市場化+補貼”。該政策的核心在于建立“價補分離”的目標價格機制，實現(xiàn)進口量下降，并引導農戶調減玉米種植結構。但為保障農戶種植收益的穩(wěn)定，國家還需給予他們一定的種植補貼。加快建設玉米生產者補貼制度，是推動玉米收儲制度改革、深化市場經濟體制、發(fā)揮市場配置作用的有效政策。因此，加快玉米供給側改革的突破口在于積極完善玉米生產者補貼制度。

1 吉林省玉米生產者補貼實施現(xiàn)狀及效果

按照2017年中央一號文件要求和國務院相關部署，吉林省財政廳、吉林省發(fā)展和改革委員會、吉林省農業(yè)委員會制定了《關于印發(fā)〈吉林省玉米、大豆生產者補貼實施辦法〉的通知》。補貼對象為合法耕地上的玉米實際生產者（包括本地農民、家庭農場、農民合作社、合法的外來租種者等），針對于種田農戶而不是有田農戶。范圍包括全省所有種植玉米的市、縣（區(qū)），標準以縣為單位，以當年合法耕地上實際種植玉米面積為核算依據(jù)，并規(guī)定，本次玉米生產者補貼持續(xù)3年，即2016—2018年三年保持不變。2018年3月4日，農業(yè)農村部、財政部聯(lián)合發(fā)布了2018財政重點強農惠農政策，繼續(xù)在東北三省實行玉米補貼，引導非優(yōu)勢產區(qū)調減玉米。

經統(tǒng)計，2016年玉米生產補貼面積共計5567.42萬畝，中央財政為吉林省第一批玉米生產者撥付資金726306萬元?？傮w上看，效果利好明顯。玉米產量總體下降，玉米價格持續(xù)上升，利于調減非優(yōu)勢產區(qū)種植面積，但仍存在農戶售糧進度偏慢，企業(yè)以銷定產開工率較低的問題。

2 玉米生產者補貼政策存在的問題

2018年正值收儲制度改革的第三年，抓住改革進程中的問題對于政策調整和改進具有現(xiàn)實意義。

2.1 補貼工作落實難

雖然國家有關于玉米生產者補貼政策的規(guī)定已經明確，但是，目前吉林省仍有相大部分地區(qū)存在土地流轉不規(guī)范、手續(xù)不健全等現(xiàn)象，玉米補貼過程中難免會出現(xiàn)問題。部分農戶法律意識淡薄，忽視合理的土地流轉流程，使得土地流轉關系的雙方可能會出現(xiàn)爭執(zhí)。發(fā)生較為頻繁的是缺乏流轉合同的歸屬補貼，土地流轉雙方各執(zhí)一詞。另外，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將幾年前的農戶玉米種植面積數(shù)據(jù)上報作為玉米生產者補貼資金發(fā)放的依據(jù)，與實際種植面積差距較大，具體補貼面積難以測量或者各地區(qū)的情況差異使補貼標準難以確定。

2.2 地方種植結構調整仍然存在盲目性

隨著市場化政策實施，玉米種植面積減少使農戶種植收入大幅下降，國家以補貼方法保其收益。這樣就在客觀上形成了“既要減玉米，又要補玉米”的矛盾，即政府要求調減玉米，然而按要求調減玉米的農戶卻較少得到補貼，導致調減玉米農戶的積極性受挫。大多數(shù)的農戶處于盲目狀態(tài)：一是不知道該種什么作物，處于跟風或者觀望狀態(tài)；二是中部黑土區(qū)玉米產量較東、西部高，農民調減玉米的意愿相對偏弱；三是在政策緩沖階段，除了市場風險，即農戶無法盡快調整種植機械、設備、人員等要素以改種其他作物以外，也面臨著政策效果的時滯性，因此需要根據(jù)實際情況不斷進行調整和完善政策。

2.3 與美國對比，吉林省玉米生產者補貼政策不完善、不全面

美國玉米補貼標準分為藍箱、黃箱、綠箱三類，藍箱補貼是以產量為標準補貼農戶農閑時的損失，以穩(wěn)定收入；黃箱補貼包括商品貸款和農險；綠箱補貼涉及土地環(huán)境保護。美國現(xiàn)行的玉米補貼政策在全世界范圍內都是高水平的，借鑒美國玉米補貼政策，可以得出吉林省玉米生產者補貼政策的現(xiàn)存問題。

首先，吉林省玉米生產者補貼政策項目單一且不完善，缺少具體的法律法規(guī)。美國的玉米生產者補貼政策不僅包含農戶直接補貼，還有根據(jù)玉米市場價格變動調節(jié)制定的周期補貼。同美國相比，吉林省目前對玉米進行直接補貼，政策具有短期性、臨時性的弊端，相關實施法律法規(guī)也不盡完善。其次，政策刺激作用不明顯。美國的玉米生產者除了直補、周期性補貼，還包含保險類財政政策，同時考慮到對環(huán)境和耕地的保護。而我國農業(yè)補貼起步較晚，在作用效果上不能實現(xiàn)補貼和價格相關聯(lián)、價格機制不成熟、政策目標僅局限于保障農戶收益，且短期內不會發(fā)生改變。

3 關于改進吉林省玉米補貼改革的幾點建議

針對以上幾點問題，分別提出相應解決的對策及建議。

3.1 加強組織管理，推動補貼工作落實

一是加強地方政府的政策指導。結合當?shù)貙嶋H情況，通過走訪或調研，考察其種植主體的播種情況，制定切實可行的補貼方案，推進玉米產業(yè)供給側改革的穩(wěn)步實施。二是加強監(jiān)管。補貼工作的施行需要國家政府、地方政府、群眾來監(jiān)督，做到合理、透明。對于挪用、扣留、騙取補貼的單位或個人要及時移交相關機關處理。三是加強政策宣傳。短期內，農戶對市場行情缺乏判斷，政府可以充分利用網(wǎng)絡、電視、廣播、報紙等宣傳工具，對玉米價格行情、走勢進行預警；長期中，權威機構應注重農產品供求信息數(shù)據(jù)的發(fā)布，引導農戶科學地進行生產決策，加快引領玉米產業(yè)走向市場化。

3.2 提高大豆補貼，加強對其他經濟作物的補貼調節(jié)

2017年，隨著玉米收儲制度改革和農業(yè)供給側結構性改革的不斷深入，農戶對大豆的價格預期不斷增高，全省選擇種植大豆代替玉米的態(tài)勢顯著提高。吉林省政府于2017年提出“將原在東北三省一區(qū)實施的大豆目標價格政策改為大豆市場化收購，并建立大豆生產者補貼制度”。2018年4月，農業(yè)農村部規(guī)定大豆的補貼標準高于玉米。進一步提高大豆補貼和其他適宜種植的經濟作物的補貼，鼓勵大豆及其他作物向優(yōu)勢區(qū)集中，有助于緩解農戶種植選擇的盲目性，優(yōu)化吉林省農作物的種植結構。

3.3 借鑒美國經驗，完善玉米生產補貼政策

第一，明確補貼細則。目前，我國玉米生產補貼政策在細節(jié)處不盡完善，各市、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)應盡快落實補貼細則，增強其權威和效力。第二，增加農資綜合補貼，完善玉米保險體系。在對玉米生產者進行補貼時，不一定僅同玉米掛鉤，只要堅持價補分離的改革思路，也可以實施與其他作物、農機資產、企業(yè)收購掛鉤的普惠型補貼機制，除中央財政補貼、省級財政補貼、地方投入外，要善于利用金融市場，引入信貸、租賃、社會資本等多元化的融資形式，構建一個多層次、綜合化的補貼機制；同時，農業(yè)保險是降低農產品價格波動、降低收入風險的有力手段，可以在原有農險基礎上不斷完善保險項目和保額，構建多位一體的農保體系。第三，促進農業(yè)新型經營主體創(chuàng)新發(fā)展。進一步在全省30個產糧大縣實施新型農業(yè)裝備建設，實現(xiàn)長吉產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)和吉林省10個糧食生產全程機械化先行示范縣的機械化種植形式。

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