喬密鑫

摘 要：開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是深化農(nóng)村改革的基礎(chǔ)。晉中市農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作（以下簡稱確權(quán)工作）按照省委、省政府 “兩年基本完成，第三年掃尾完善”的決策部署，從2014年開展試點(diǎn)，2015年全面啟動，2017年11月底基本完成。本文通過對晉中市推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)工作的調(diào)研，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，分析存在問題，提出進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地確權(quán)；產(chǎn)權(quán)制度改革；農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

文章編號：1004-7026（2018）03-0139-03 中國圖書分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 工作概況

晉中市現(xiàn)轄11個縣（區(qū)、市）和1個經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，123個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（管委會）、2 750個行政村、3 562個村民小組，二輪承包時集體耕地面積35.4萬hm2，其中：家庭承包地25.5萬hm2、集體機(jī)動地5.4萬hm2、退耕還林地2.12萬hm2、企業(yè)及公益事業(yè)占地1.51萬hm2，二輪承包農(nóng)戶57.2萬戶。2014年，按照省委、省政府要求，晉中市在11個縣（區(qū)、市）17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的74個行政村開展了確權(quán)試點(diǎn)工作。2015年，在2 664個應(yīng)確權(quán)村部署開展了確權(quán)工作，占行政村總數(shù)的96.9%。截止2017年11月底，已超額完成權(quán)屬調(diào)查、登記簿建立、數(shù)據(jù)匯交任務(wù)，全面完成農(nóng)戶確權(quán)檔案整理工作，基本完成信息化機(jī)房建設(shè)，同步建成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。

1.1 超額完成權(quán)屬調(diào)查和登記簿建立工作

土地確權(quán)權(quán)屬調(diào)查工作由各縣（區(qū)、市）通過公開招標(biāo)，委托30個測繪公司承擔(dān)。截至目前，已完成審核公示的行政村2 633個，占應(yīng)調(diào)查行政村數(shù)的98.8%。完成權(quán)屬調(diào)查農(nóng)戶52.7萬戶，占應(yīng)調(diào)查農(nóng)戶數(shù)的100%。實(shí)測耕地34.38萬hm2，其中：實(shí)測承包地28.32萬hm2，超過原承包合同面積11.1%；實(shí)測非承包地4.06萬hm2，超過原集體機(jī)動地面積12.5%。已完成承包合同簽訂的行政村2 579個，占應(yīng)簽訂行政村數(shù)的96.8%，超額完成省定95%的目標(biāo)任務(wù)。完善承包合同51.2萬份，占應(yīng)調(diào)查農(nóng)戶數(shù)的97.1%。確認(rèn)家庭承包合同面積27.89萬hm2，占實(shí)測承包地面積的98.5%，超過原承包合同面積9.4%。土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿由各縣（區(qū)、市）農(nóng)經(jīng)部門根據(jù)完善后的承包合同，以承包農(nóng)戶為基本單位，按照“一戶一簿”的原則建立。目前已建立了2 579個行政村、51.2萬戶的登記簿，分別占總數(shù)的96.8%和97.1%，超額完成省定95%的目標(biāo)任務(wù)。

1.2 整體完成數(shù)據(jù)庫整理匯交任務(wù)

數(shù)據(jù)入庫工作以縣級行政區(qū)為基本單元，采用“分級負(fù)責(zé)，逐級匯交”的辦法開展。各縣（區(qū)、市）通過招標(biāo)形式選擇技術(shù)單位承擔(dān)本行政區(qū)域數(shù)據(jù)庫的整理匯交工作。市級委托四川魚鱗圖信息技術(shù)股份有限公司對各縣（區(qū)、市）數(shù)據(jù)庫進(jìn)行了質(zhì)檢驗(yàn)收。目前，全市11個縣（區(qū)、市）已全部向國家提交了質(zhì)檢合格的數(shù)據(jù)庫，超額完成省定7個縣的目標(biāo)任務(wù)。

1.3 全面完成農(nóng)戶確權(quán)檔案整理工作

確權(quán)檔案整理工作堅(jiān)持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級實(shí)施、分類管理、集中保管”的原則，與土地確權(quán)工作同步部署、實(shí)施。各縣（區(qū)、市）通過組織鄉(xiāng)村兩級工作人員與測繪公司組成聯(lián)合小組或通過公開招標(biāo)委托第三方技術(shù)單位組建了檔案整理隊(duì)伍，落實(shí)了保管場所，建立了各項(xiàng)制度。目前，已全面完成農(nóng)戶確權(quán)文件資料的收集、整理工作，并已歸檔28萬份。

1.4 基本完成土地承包管理信息化機(jī)房建設(shè)

山西省土地承包管理信息系統(tǒng)機(jī)房建設(shè)工作由省、市、縣分級負(fù)責(zé)。目前縣級已按照要求完成了機(jī)房裝修，并配備了屏蔽機(jī)柜、UPS不間斷電源、恒溫恒濕空調(diào)等硬件設(shè)施，安裝了氣體自動滅火系統(tǒng)、密碼式門禁系統(tǒng)，機(jī)房建設(shè)達(dá)到了C級機(jī)房標(biāo)準(zhǔn)。市級機(jī)房由于單位整體搬遷，目前正在改建中。

1.5 同步建成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場

按照省委、省政府關(guān)于“確權(quán)工作結(jié)束之時，就是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建成之日”的要求，晉中市在開展確權(quán)工作的同時，同步推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)。目前，全市11個縣（區(qū)、市）全部依托農(nóng)經(jīng)中心成立了縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心，使用面積1 860m2，配備工作人員55名；118個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部依托三資管理中心設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易所，使用面積4 933m2，配備工作人員331名；2 750個行政村全部配備了信息聯(lián)絡(luò)員，初步建成了縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系。

2 經(jīng)驗(yàn)做法

2015年，山西省農(nóng)村土地確權(quán)工作方案下發(fā)后，市委、市政府于2015年3月10日召開了全市土地確權(quán)工作動員培訓(xùn)會，認(rèn)真貫徹落實(shí)省委、省政府決策部署。并于2015年4月27日印發(fā)了工作方案，制定了目標(biāo)任務(wù)、明確了工作階段和內(nèi)容，提出了保障措施。三年來，各級黨委、政府站在戰(zhàn)略和全局的高度，切實(shí)把農(nóng)村土地確權(quán)工作作為全面深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)，加化組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格工作程序，推動了全市農(nóng)村土地確權(quán)工作扎實(shí)穩(wěn)妥、有序有效開展。

2.1 強(qiáng)化組織保障，堅(jiān)持高位推進(jìn)

市委、市政府高度重視，成立了以市長任組長的確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由農(nóng)委具體負(fù)責(zé)，并將此項(xiàng)工作納入深化改革重點(diǎn)考評內(nèi)容。同時，根據(jù)工作需要，市確權(quán)辦組建了政策咨詢組、技術(shù)服務(wù)組、綜合協(xié)調(diào)組，建立了信息報送、工作例會、督查通報等制度?？h鄉(xiāng)兩級均成立了由政府“一把手”任組長的土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，村級吸收村民代表、參與過二輪延包的老干部等參加，確保工作效果。通過層層成立領(lǐng)導(dǎo)小組及專門機(jī)構(gòu)，為確權(quán)工作有序開展奠定了很好的組織基礎(chǔ)。

2.2 建立聯(lián)系制度，強(qiáng)化督促檢查

為切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)村土地確權(quán)工作的指導(dǎo)，確保農(nóng)村土地確權(quán)工作順利推進(jìn)，市農(nóng)村土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)組下發(fā)了《關(guān)于建立農(nóng)村土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)組成員單位聯(lián)系縣制度的通知》（市農(nóng)地確權(quán)組發(fā)〔2015〕02號），明確了成員單位聯(lián)系縣的具體安排、聯(lián)系內(nèi)容和工作要求。各成員單位聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)高度重視，認(rèn)真負(fù)責(zé)，經(jīng)常深入到所聯(lián)系的縣（區(qū)、市），全面了解掌握確權(quán)工作的總體情況，定期向農(nóng)村土地確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)組主要領(lǐng)導(dǎo)匯報工作動態(tài)，分析存在的問題，并提出解決建議。同時，為了確保聯(lián)系制度落到實(shí)處，市農(nóng)委明確由處級領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)科室負(fù)責(zé)人與各成員單位聯(lián)系縣負(fù)責(zé)人組成督查組，在日常督查的基礎(chǔ)上開展集中督查。2016年以來，督查組先后五次分赴11個縣（區(qū)、市），通過聽取匯報、座談交流、查閱資料、現(xiàn)場察看等形式，對118個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、590個行政村、1 180個農(nóng)戶、32個測繪公司的農(nóng)村土地確權(quán)清查摸底、糾紛調(diào)處、經(jīng)費(fèi)落實(shí)、測繪調(diào)查等重點(diǎn)工作進(jìn)行了集中督查，全面督促各級黨委、政府認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，推動確權(quán)工作深入扎實(shí)開展。

2.3 突出技術(shù)指導(dǎo)，規(guī)范工作流程

2016年，隨著農(nóng)村土地確權(quán)工作逐步進(jìn)入測繪調(diào)查階段，確權(quán)工作從以鄉(xiāng)村干部清查權(quán)屬、化解矛盾為主的政策階段，轉(zhuǎn)向以測繪公司為主的地塊調(diào)繪、影像處理的技術(shù)階段。為了有效解決全市普遍存在的測繪公司技術(shù)人員短缺、操作水平低下等問題，市農(nóng)委將農(nóng)村土地確權(quán)工作技術(shù)質(zhì)量的監(jiān)督和技術(shù)服務(wù)列入政府購買服務(wù)項(xiàng)目，通過公開招標(biāo)委托山西四海通土地規(guī)劃勘測咨詢有限公司完成。并下發(fā)了《晉中市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檢查指導(dǎo)工作方案》，明確了督查指導(dǎo)的依據(jù)、內(nèi)容、時間、方法和人員組成，切實(shí)把任務(wù)具體化，將質(zhì)量控制落實(shí)到每個環(huán)節(jié)，將監(jiān)督檢查安排在數(shù)據(jù)審核過程中，確保了督查指導(dǎo)工作不走過場，不流于形式。山西四海通土地規(guī)劃勘測咨詢有限公司在全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（管委會）分別抽取1個村、2個農(nóng)戶、6塊承包地，對確權(quán)過程中形成的所有表格、圖件等成果資料進(jìn)行了督查指導(dǎo)。服務(wù)范圍覆蓋全市118個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，服務(wù)內(nèi)容涵蓋土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查全過程，有效保證了確權(quán)工作質(zhì)量。

2.4 注重培育典型，發(fā)揮示范作用

在推進(jìn)確權(quán)工作過程中，晉中市始終把典型引領(lǐng)作為重要抓手，大力發(fā)現(xiàn)和培育先進(jìn)典型。2015年5月，農(nóng)村土地確權(quán)進(jìn)入清查摸底階段，市農(nóng)委在壽陽縣召開現(xiàn)場推進(jìn)會，推廣壽陽縣針對每一個環(huán)節(jié)、每一項(xiàng)內(nèi)容和可能出現(xiàn)的情況自行研究設(shè)計(jì)了20種表格，扎實(shí)做實(shí)做細(xì)清查摸底的工作經(jīng)驗(yàn)。6月，根據(jù)省委省政府關(guān)于“確權(quán)工作結(jié)束之時，就是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建成之日”的要求，市政府在太谷縣召開全市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及農(nóng)村土地確權(quán)現(xiàn)場會，要求學(xué)習(xí)太谷縣在推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)過程中，同步推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。2016年3月，確權(quán)工作進(jìn)入調(diào)查測繪關(guān)鍵階段，市委、市政府在榆社縣召開質(zhì)量推進(jìn)會，認(rèn)真總結(jié)推廣榆社縣組織專門力量，創(chuàng)新工作方式，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)口的經(jīng)驗(yàn)。2017年8月，確權(quán)工作進(jìn)入攻堅(jiān)階段，針對各級換屆后對確權(quán)工作重視不夠、推進(jìn)不力等情況，市委、政府再次在榆社縣召開現(xiàn)場會，對確權(quán)工作進(jìn)入再動員、再部署，進(jìn)一步推進(jìn)了全市整體工作。

2.5 嚴(yán)格檢查驗(yàn)收，確保工作質(zhì)量

根據(jù)山西省要求，市確權(quán)辦出臺了《晉中市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檢查驗(yàn)收工作方案》（市農(nóng)確權(quán)辦發(fā)〔2016〕12號），明確了成果檢查驗(yàn)收以縣（區(qū)、市）為基本單位，采取“作業(yè)單位自檢、縣級檢查、市級驗(yàn)收”的方式進(jìn)行。作業(yè)單位自檢由各標(biāo)段配備專職質(zhì)檢員對全部確權(quán)調(diào)查成果進(jìn)行專業(yè)檢查；縣級檢查由縣（區(qū)、市）確權(quán)辦組織專家或委托第三方技術(shù)單位開展，按照抽查樣本不少于30個發(fā)包方、150個承包方、900塊承包地的要求進(jìn)行檢查；市級驗(yàn)收根據(jù)各縣（區(qū)、市）申請，委托四川魚鱗圖信息技術(shù)股份有限公司，采取內(nèi)業(yè)檢查和外業(yè)檢測相結(jié)合的形式，隨機(jī)抽取樣本縣5個發(fā)包方，每個發(fā)包方5個承包方、30塊承包地，進(jìn)行現(xiàn)場查閱檔案資料、檢驗(yàn)技術(shù)成果和進(jìn)村入戶調(diào)查，對經(jīng)營權(quán)調(diào)查成果進(jìn)行了檢查；采用人工檢查和質(zhì)檢軟件檢查的方法對數(shù)據(jù)庫成果進(jìn)行了質(zhì)檢驗(yàn)收。對檢查驗(yàn)收中發(fā)現(xiàn)的問題，現(xiàn)場進(jìn)行反饋，并提出整改建議。

3 存在問題和工作建議

晉中市農(nóng)村土地確權(quán)工作已基本完成，但目前仍面臨一些障礙和制約因素。主要表現(xiàn)在：由于城市建設(shè)、企業(yè)用地、開采地下礦產(chǎn)資源、采煤沉陷地質(zhì)災(zāi)害、自然災(zāi)害等造成無地或耕地破壞等原因，全市未開展確權(quán)工作的村有86個，涉及發(fā)包方93個、農(nóng)戶3.9萬戶、耕地0.88萬hm2；由于二輪延包不徹底、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、村委班子不健全、以及村集體違規(guī)調(diào)整土地等歷史遺留問題難以有效化解，造成確權(quán)進(jìn)展緩慢，簽訂合同不及時，尚未完成數(shù)據(jù)匯交任務(wù)的村有250個、涉及發(fā)包方396個、農(nóng)戶7.8萬戶、耕地2.64萬hm2；個別鄉(xiāng)村檔案整理沒有與確權(quán)工作同部署、同實(shí)施，資料的完整性難以有效保證；多數(shù)縣信息化技術(shù)人員配備不到位，確權(quán)成果應(yīng)用條件不具備；以及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運(yùn)行不規(guī)范等等。

下一步，應(yīng)在全面完成土地確權(quán)掃尾工作的基礎(chǔ)上，深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神，以全面落實(shí)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”為主線，繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，為全力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化增添新動能。重點(diǎn)做好以下幾方面的工作：

3.1 做好農(nóng)村土地確權(quán)掃尾工作

已完成權(quán)屬調(diào)查的村，要加快推進(jìn)合同簽訂、數(shù)據(jù)入庫和檔案整理工作，在數(shù)據(jù)庫通過農(nóng)業(yè)部質(zhì)檢后，要及時組織農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證頒發(fā)工作；針對存在爭議、耕地破壞、人多地少等原因未開展確權(quán)的村，要分別通過司法仲裁、加快復(fù)墾進(jìn)度、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、土地整理等方式，盡快啟動土地確權(quán)工作，做到應(yīng)確權(quán)必須確權(quán)；頒證及檔案整理工作整體完成的縣（區(qū)、市），市級要及時組織驗(yàn)收，保證全面完成確權(quán)工作；抓緊做好信息化技術(shù)人員的配備、培訓(xùn)等工作，確保確權(quán)成果具備應(yīng)用條件。

3.2 繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革

健全完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系，完善交易功能和監(jiān)管機(jī)制，推動農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)和交易。鼓勵通過土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營方式，探索放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑，促進(jìn)農(nóng)村資源有效開發(fā)利用。完善基層農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處機(jī)制，妥善化解土地承包經(jīng)營糾紛，有效維護(hù)各權(quán)利主體的合法權(quán)益。

3.3 穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

認(rèn)真貫徹落實(shí)中共山西省委、山西省人民政府《關(guān)于印發(fā)<山西省推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施方案>的通知》（晉發(fā)〔2017〕55號）精神，用3年左右時間全面完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，科學(xué)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，建立集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制。2018年-2019年，全市全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資和集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)任務(wù)；2018年-2021年，在抓好試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步開展農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革；2021年底，所有鄉(xiāng)、村、組基本完成經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。

3.4 加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

加強(qiáng)農(nóng)民合作社規(guī)范化建設(shè)，繼續(xù)深入推進(jìn)農(nóng)民合作社示范社建設(shè)行動，指導(dǎo)合作社依法辦社、依規(guī)建社。組織全方位培訓(xùn)，提高農(nóng)民合作社發(fā)展水平和市場帶動能力；繼續(xù)建立和完善家庭農(nóng)場管理服務(wù)制度。大力推進(jìn)家庭農(nóng)場的認(rèn)定工作，積極開展示范農(nóng)場創(chuàng)建活動。推動對家庭農(nóng)場的扶持政策，加大對家庭農(nóng)場主的培訓(xùn)力度，提高家庭農(nóng)場的規(guī)?；?jīng)營水平；支持新型經(jīng)營主體融合發(fā)展，鼓勵家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等聯(lián)合與合作，依法組建行業(yè)組織或聯(lián)盟。