劉小曼

多元化主體 精準(zhǔn)化扶貧 新型治理模式 政府改革 合作治理

精準(zhǔn)扶貧治理體系的總述

（1）精準(zhǔn)扶貧的準(zhǔn)確定義

一般把“精準(zhǔn)扶貧”理解為“通過對貧困戶和貧困村精確識別、精確幫扶、精確管理和精確考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧具體到村到戶，逐步構(gòu)建扶貧工作的長效機(jī)制，為科學(xué)扶貧奠定更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?！蓖暾斫馄鋬?nèi)涵涉及精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理與精準(zhǔn)考核這四個維度。

一是精準(zhǔn)識別。是指要能精確地識別誰是真正的貧困戶或貧困人口。這是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的前提和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，同時(shí)也是難點(diǎn)所在。實(shí)踐中，貧困的內(nèi)涵是十分豐富、致貧的原因也很多元的，要做到扶貧工作識別環(huán)節(jié)“精準(zhǔn)”二字，就必須突出識別程序公開、透明、嚴(yán)謹(jǐn)、合理，識別標(biāo)準(zhǔn)要因地制宜且科學(xué)規(guī)范。

二是精準(zhǔn)幫扶。是指要立足于貧困地區(qū)和貧困家庭的實(shí)際情況，切實(shí)找準(zhǔn)貧困的根源所在，從而制定有針對性的幫扶措施。精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)，是關(guān)系到貧困地區(qū)、貧困人口能否順利脫貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。精準(zhǔn)幫扶不僅是扶持項(xiàng)目、投入資金以及其他配套措施中必須突出“精、準(zhǔn)”，從過去的“輸血”轉(zhuǎn)向現(xiàn)階段注重“造血”，形成外部多元扶貧與內(nèi)部自我脫貧的聯(lián)合互動機(jī)制。

三是精準(zhǔn)管理。指對扶貧過程中的政策落實(shí)、項(xiàng)目選擇、資金使用、信息資源共享、貧困人口進(jìn)入與退出等具體環(huán)節(jié)進(jìn)行精確把握，權(quán)責(zé)明晰動態(tài)有序。精準(zhǔn)管理是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的重要保障。

四是精準(zhǔn)考核。是指通過設(shè)置合理的考核指標(biāo)、考核措施，對扶貧全過程、全方位、深層次、多維度予以考核和評價(jià)。精準(zhǔn)考核是精準(zhǔn)扶貧的應(yīng)有之義，也是檢驗(yàn)扶貧成效的重要試金石。

（2）精準(zhǔn)扶貧與合作治理的關(guān)系

1.精準(zhǔn)扶貧是一種新型的貧困治理模式

治理現(xiàn)代化既是一種新的治理理念也是一種新型治理模式，2013年11月3日習(xí)總書記在湖南湘西考察時(shí)提出了“精準(zhǔn)扶貧”這一全新的理念，也是首次將精準(zhǔn)扶貧上到國家策略層面。精準(zhǔn)扶貧作為新型的治理模式，完全符合我國治理現(xiàn)代化背景下的治理新趨勢。

2.精準(zhǔn)扶貧中的多元合作治理模式

過去我們一直強(qiáng)調(diào)的是政府在扶貧治理中的主體地位作和關(guān)鍵作用，不注重與社會、市場、組織，個人角色的配合與協(xié)作，貧困治理從來都不是某個單一主體的責(zé)任，更不能夠依靠政府單獨(dú)的能力去處理和解決所有的貧困難題，正是由于沒有意識到這一點(diǎn)，從而導(dǎo)致出現(xiàn)了資金的投入不足、政府辦事效率低下、部門管理不到位等一系列政府失靈的現(xiàn)象。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的急速轉(zhuǎn)型，市場經(jīng)濟(jì)體制趨于完善，政府的角色和職能也需要進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)該下放職權(quán)給予我國社會的各個民間力量，他們有足夠能力參與我國的扶貧治理。成為治理體系中不可或缺的存在。我國現(xiàn)行的精準(zhǔn)扶貧治理模式，不僅需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，也要按照市場規(guī)律把政府、社會、市場、社區(qū)、農(nóng)戶統(tǒng)一起來，形成五位一體的新型的貧困治理模式，充分發(fā)揮社會力量的優(yōu)勢，共同展開我國貧困治理工作的開展。

從精細(xì)化管理走向精準(zhǔn)化治理

（1）精細(xì)化管理和精準(zhǔn)化治理的內(nèi)涵對比

（2）在那么在精準(zhǔn)扶貧內(nèi)核下究竟何為“精準(zhǔn)化治理”？

在精準(zhǔn)扶貧模式下，我們強(qiáng)調(diào)貧困治理過程中的多元主體互動，它更突出在完善貧困村治理的行為模式和治理模式上起到推手作用。與傳統(tǒng)的扶貧治理相比，村民的參與合作積極性熱情高漲。從整體來看，“精準(zhǔn)扶貧”實(shí)踐促進(jìn)農(nóng)民積極合作，化解貧困治理困境，實(shí)現(xiàn)國家與農(nóng)民良性互動，黨政領(lǐng)導(dǎo)下的多參與主體協(xié)調(diào)管理的新型鄉(xiāng)村治理模式。扶貧開發(fā)的主體是農(nóng)民，其目的也是為了提升貧困農(nóng)民的生活質(zhì)量和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。農(nóng)民是反貧困的主導(dǎo)力量，而以往的貧困治理往往將貧困農(nóng)民客體化。隨著“精準(zhǔn)扶貧”的介入，通過“接地氣”、扶弱助殘、資金幫助等行為，越來越多的村民積極參與扶貧項(xiàng)目中，從某種意義來看，村民的參與合作積極性高漲，實(shí)現(xiàn)國家與農(nóng)民形成互動和互聯(lián)。和扶貧工作的主體其實(shí)是農(nóng)民，核心思想就是將“參與式”扶貧的概念融入“精準(zhǔn)扶貧”之中。

（3）政府領(lǐng)導(dǎo)的多元主體參與的扶貧

社會組織等其他社會力量參與精準(zhǔn)幫扶制度的問題。改革開放以來，特別是新世紀(jì)以來，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民群眾物質(zhì)生活水平顯著提高。人們物質(zhì)生活日益豐富，更多的社會力量愿意貢獻(xiàn)個人的時(shí)間和精力，承擔(dān)更多社會責(zé)任。社會扶貧觀念日益增強(qiáng)，社會組織、民營企業(yè)、個人參與扶貧的數(shù)量越來越多，參與扶貧的領(lǐng)域越來越廣。社會扶貧特別是社會組織扶貧以專業(yè)精神、機(jī)動靈活性、創(chuàng)新性等獨(dú)特優(yōu)勢也越來越受到人們的青睞。國務(wù)院扶貧辦鼓勵引導(dǎo)社會組織、個人等社會扶貧參與主體到貧困地區(qū)開展多樣的扶貧活動，建設(shè)社會扶貧信息平臺，實(shí)現(xiàn)社會扶貧資源的精準(zhǔn)化配置。在精準(zhǔn)幫扶實(shí)踐層面，幫扶單位、駐村工作隊(duì)、駐村干部等實(shí)施精準(zhǔn)幫扶主體與貧困村、貧困戶形成了制度化、系統(tǒng)化的幫扶體系，這種幫扶體系系統(tǒng)化、封閉性的特征，使得該幫扶體系沒能與社會組織、個人等其他社會扶貧力量整合。

五位一體的新型貧困治理新模式具體如何實(shí)施

（1）政府引導(dǎo)和發(fā)揮社會監(jiān)督機(jī)制的作用魁倬

針對法律缺位的情況，目前國內(nèi)針對社會組織的立法的確滯后，應(yīng)加強(qiáng)頂層建設(shè)，加快立法進(jìn)程，從當(dāng)前存在的問題看，由于剛性約束不足，監(jiān)管也不到位，社會組織發(fā)展水平良莠不齊。脫離法律監(jiān)管、缺乏行業(yè)自律，因此亟需提升立法層級，以支持促進(jìn)其積極發(fā)揮社會監(jiān)督作用，通過立法加強(qiáng)行業(yè)規(guī)范，實(shí)施有效的行政監(jiān)管勢在必行。搭建政府引導(dǎo)、企業(yè)開發(fā)、社會參與的“三位一體”扶貧模式，能有效保障扶貧工作扶到點(diǎn)子上、扶到根上。社會監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)多元化扶貧格局的基礎(chǔ)，扶貧工作規(guī)范化的前提，是精準(zhǔn)扶貧長效化的關(guān)鍵，因此政府部門應(yīng)健全社會監(jiān)督機(jī)制，調(diào)動社會成員的參與性，開通網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督渠道的多元性，強(qiáng)化民主監(jiān)督觀念，確保社會監(jiān)督的有效性。

（2）政府轉(zhuǎn)變職能重心為群眾服務(wù)魁

改革政府經(jīng)濟(jì)職能，提高扶貧資金使用效率，發(fā)揮政府文化職能，為提高精準(zhǔn)扶貧績效提供精神動力。“精準(zhǔn)扶貧”，不僅要在物資上扶貧，也需要在精神上扶貧，穩(wěn)定政府社會職能，公正合理地分配社會資源。政府的社會職能中有一個很重要的點(diǎn)，即調(diào)節(jié)社會分配和組織社會保障的職能。這個職能體現(xiàn)了政府對于社會資源的調(diào)節(jié)作用。政府需要運(yùn)用各種手段來調(diào)節(jié)社會分配，縮小發(fā)展差距，提高社會整體福利水平。強(qiáng)化政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮好政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行監(jiān)督功能，注重扶貧資源與信息的有效整合，

（3）改革政府機(jī)構(gòu)及行政審批制度

改革的主要內(nèi)容一方面是深化行政審批制度改革，以爭創(chuàng)全國審改工作試點(diǎn)區(qū)為契機(jī)，創(chuàng)新審批服務(wù)方式，最大限度減少政府審批環(huán)節(jié)，提高政府行政效率和管理服務(wù)水平；最大限度地激發(fā)和釋放社會的創(chuàng)造力。另一方面是切實(shí)加大簡政放權(quán)力度，按照“把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好”的要求，承接好市上新下放的事權(quán)，將與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的公共服務(wù)事項(xiàng)，下放或委托街道管理；著力加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，加快推進(jìn)政府管理方式轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)加強(qiáng)政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)，充分發(fā)揮基層政府貼近服務(wù)和就近管理優(yōu)勢，清理整頓和整合行政執(zhí)法隊(duì)伍，加快推進(jìn)跨部門、跨行業(yè)、跨層級綜合執(zhí)法，推進(jìn)相關(guān)社會信用體系建設(shè)。

（4）政府下放并賦予基層組織職權(quán)

建立健全干部駐村工作幫扶機(jī)制，將權(quán)力下放到基層干部中去。首先，不斷完善干部考核機(jī)制，因我國駐村干部基本上都是各地區(qū)自行選派而來的，所以必須嚴(yán)格依據(jù)地區(qū)扶貧工作發(fā)展現(xiàn)狀，在充分結(jié)合自身發(fā)展優(yōu)勢的基礎(chǔ)上來不斷完善干部考核機(jī)制，以此來讓駐村幫扶工作逐漸成為鍛煉干部、使用干部的重要平臺其次，應(yīng)進(jìn)一步明確干部駐村的時(shí)間、工作任務(wù)、組織方式、幫扶措施以及考核辦法等方面的操作性規(guī)定，促使駐村干部的工作積極性得到充分調(diào)動，解決他們的后顧之憂，讓他們?nèi)硇耐度敕鲐毠ぷ髦小Ｔ俅?，駐村干部應(yīng)盡最大可能與新農(nóng)村建設(shè)工作隊(duì)、科技特派員以及第一書記等方面的力量銜接起來，以此來實(shí)現(xiàn)整體合力。

（5）加大財(cái)政支持及金融扶持力度

建立健全產(chǎn)業(yè)和金融扶貧機(jī)制首先，應(yīng)該以當(dāng)?shù)孛褡迨止I(yè)、文化旅游、生態(tài)種養(yǎng)殖業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r為基礎(chǔ)，嚴(yán)格按照“政府主導(dǎo)、企業(yè)經(jīng)營、群眾參與、有償使用、收益共享以及滾動發(fā)展”的運(yùn)作模式來將國家政府給予的財(cái)政扶持資金提供給有意愿帶動貧困農(nóng)戶發(fā)展當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的合作社，以此來將傳統(tǒng)的扶持模式轉(zhuǎn)變成為通過農(nóng)業(yè)企業(yè)和群眾“對聯(lián)”。簡在這樣的情況下，不僅企業(yè)將獲得政府項(xiàng)目資金的支持，同時(shí)農(nóng)民也會因此而得到資金保障。其次，建立金融扶貧機(jī)制進(jìn)一步加大對資金整合的力度。具體來說：一是大力推行”政銀企農(nóng)”合作模式。當(dāng)然，還應(yīng)該對金融產(chǎn)品進(jìn)行不斷的完善，根據(jù)等級評定農(nóng)戶信用貸款等。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的重要內(nèi)涵是市場關(guān)系的更加廣泛與規(guī)范，市場在資源配置中起決定性作用。扶貧開發(fā)和精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)施都包括了扶貧的經(jīng)濟(jì)、社會與價(jià)值三個方面的目標(biāo)。即通過精準(zhǔn)扶貧，不僅能夠改善扶貧效果，使扶貧對象在各個方面都能夠具備自我發(fā)展的能力，扶貧對象也要適應(yīng)新型扶貧模式和市場發(fā)展的高要求。加大財(cái)政支持及金融扶持力度。優(yōu)化涉農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu)，逐步建立新型職業(yè)農(nóng)民培育長效投入機(jī)制，推動新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和項(xiàng)目建設(shè)向新型職業(yè)農(nóng)民群體傾斜，不斷增強(qiáng)其綜合實(shí)力和自主發(fā)展能力。