馬航東

摘 要：把信訪納入法治化軌道，使信訪制度在程序上呈現(xiàn)線性結(jié)構(gòu)特征，將厘清中央與地方、行政和司法所承擔的信訪責任，同時也在重構(gòu)不同部門、不同領域的信訪權(quán)力和資源分配體系。信訪法治化需要進一步明確黨委、人大、政府、司法的權(quán)責功能，明確社會組織的地位和作用，進一步防范不可控的信訪風險，從而完善信訪法治化體系。

關(guān)鍵詞：信訪工作；法治化；研究

中圖分類號：D62 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.04.020

文章編號：1009-6922（2018）04-97-06

黨的十八屆三中全會明確提出，要“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也指出，要“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”。最近，中共中央辦公廳、國務院辦公廳還下發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，要求健全涉法涉訴信訪工作機制，努力形成依法解決涉訴信訪問題的合力?？梢哉f，運用法治思維和法治方式化解信訪問題，已成為當前和今后一個時期信訪制度改革的重點和難點。

一、當前信訪形勢

2005年5月1日起實施的修改后的《信訪條例》第二條對信訪明確做出定義：本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。

（一）從外部環(huán)境來看，信訪工作面臨更大的挑戰(zhàn)

受世界經(jīng)濟持續(xù)低迷和我國經(jīng)濟增長速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的深度影響，我國社會矛盾多發(fā)易發(fā)的階段性特征難以從根本上扭轉(zhuǎn)，甚至可能更加凸顯，很多問題會通過信訪渠道反映出來。同時，各類社會問題相互交織，突發(fā)事件增多，激化升級的風險增大，加上境內(nèi)外敵對勢力千方百計插手利用和蓄意借信訪個案詆毀我國民主政治制度，使得信訪工作的敏感性和復雜性進一步增加。此外，隨著全面深化改革戰(zhàn)略部署的推進，必將觸及現(xiàn)有體制、機制和各種利益關(guān)系，引發(fā)一些新的矛盾，人民群眾對維護自身合法權(quán)益、實現(xiàn)社會公平正義的期望值越來越高。從輿論環(huán)境來看，社會對信訪工作的關(guān)注度更高，各類媒體對信訪工作的報道也層出不窮。

（二）從依法治國的要求看，信訪改革需要法治定向

信訪制度是一項重要的民主法治制度，它把社會議民主和社會議法治緊密結(jié)合起來。

信訪改革的法治定向，主要是信訪法治化形勢發(fā)展的需要，是依法治國的要求。黨的十八屆三中、四中全會以來，中央對信訪工作相繼推出了很多舉措：提出實行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制，把涉法涉訴信訪問題納入法治軌道；國務院新聞辦專門就信訪工作改革情況舉行新聞發(fā)布會，強調(diào)了信訪工作“暢通、規(guī)范、公開、有效”的總體要求；中辦、國辦相繼制發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》和《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》；2014年1月7日召開的中央政法工作會議，首次將信訪工作納入政法工作安排，再次對加強和改進信訪工作進行全面部署；2014年5月國家信訪局出臺了《關(guān)于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》。特別是黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的“把信訪納入法治化軌道”。國家信訪局局長舒曉琴在湘渝黔調(diào)研時強調(diào)，以法治為引領深入推進信訪工作制度改革，努力做好經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下的信訪工作。

二、“信訪不信法”原因分析

新時代，我國的主要矛盾已發(fā)生改變，我國正處在改革攻堅期和矛盾凸顯期，信訪工作面臨嚴峻的形勢和任務。部分上訪群眾“信上不信下”“信訪不信法”的現(xiàn)象依然存在，到各級黨委政府纏訪、鬧訪和發(fā)生過激行為的情況時有發(fā)生，同時尚有大量涉法涉訴問題涌入信訪渠道，給信訪工作帶來巨大的壓力和挑戰(zhàn)。

（一）從信訪人的層面分析

一是部分群眾法制意識不強，法律知識水平有限，遇到矛盾糾紛，不知道如何通過法律手段維護自身權(quán)益；二是受中國封建社會長期司法權(quán)與行政權(quán)合一體制影響，部分群眾“青天情結(jié)”根深蒂固，“懼訟”“仇訟”，遇到矛盾糾紛，向政府上訪就成了他們心中唯一的“救命稻草”；三是司法公信力不強，部分群眾認為訴訟時間長、成本高、執(zhí)行難，且官官相衛(wèi)，難以求得公平公正處理。此外，還有個別人員認為信訪執(zhí)行的是一票否決，自以為抓住了政府“軟肋”，故意以訪施壓，企圖逼迫政府“花錢買平安”，滿足個人過高或不合理訴求。

（二）從制度設計層面分析

一是還存在行政訴訟難的問題。當前，行政訴訟仍被戲稱為是“拿雞蛋碰石頭”，公民、法人等行政相對人處于弱勢，另一方行政機關(guān)則處于強勢地位，老百姓擔心打行政官司費力不討好；此外，地方法院人、財、物都依賴于本地同級政府，在審理當?shù)卣疄楸桓娴男姓讣r可能受到行政干預，法院難免存在顧慮，立案難、判決難、執(zhí)行難的問題不同程序存在。二是還存在行政復議難的問題。我國行政訴訟法第二十五條規(guī)定，經(jīng)復議的行政訴訟案件，復議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告；復議機關(guān)改變原具體行政行為的，復議機關(guān)是被告。這種制度設計促使復議機關(guān)為了避免成為行政訴訟的被告或國家賠償?shù)牧x務機關(guān)，對于其受理的復議案件，持“多一事不如少一事”的觀點，明知具體行政行為違法或不當，卻仍然作出維持決定或不作決定，容易使行政復議流于形式，起不到對行政訴訟的“過濾”作用。三是信訪考核體制有待優(yōu)化。當前，上級針對信訪工作的考核，仍在執(zhí)行內(nèi)部排名通報制度，比如對于進京非訪的考核，規(guī)定總量進入全省前5位就要啟動約談和問責等，這種偏重對“量”的考核，從一定程序上會刺激了基層搞法外施恩，“用人民幣解決人民內(nèi)部問題”，逾越政策和法律底線。

（三）從工作層面分析

一是一些地區(qū)的社會穩(wěn)定風險評估工作還需進一步加強，目前評估的項目多為當?shù)鼐S穩(wěn)辦與發(fā)改局對接后所交辦評估的項目，重大項目的責任主體還缺乏主動評估的自覺性；個別項目評估滯后，還存在邊建設邊評估的現(xiàn)象；個別重大項目責任單位對信訪穩(wěn)定風險評估工作重視不夠，不能在規(guī)定時限內(nèi)完成評估工作。二是訴訪分離的機制還沒有真正建立。訴訪分離還主要停留在文件上，在涉法涉訴信訪如何甑別、如何引入法制軌道、如何依法終結(jié)、終結(jié)后如何移送給地方等各方面，都缺乏具體的操作辦法。此外，政法機關(guān)、信訪部門、基層政府三方在如何處理涉法涉訴信訪事項方面還沒有形成合力，還存在各自為陣的現(xiàn)象，推動訴訪分離的效果還不明顯。三是信訪工作還存在錯位、越位的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)為只要涉及信訪，不管當事人有無涉訪違法行為，都交由信訪部門牽頭協(xié)調(diào)處理。比如，一些已經(jīng)或應當通過訴訟、仲裁、行政復議解決的問題，當事人反復到黨政機關(guān)纏訪鬧訪，辦公秩序本應由保安、公安進行維護，但在實際操作中，基本上都是安排信訪部門接人和接待，如曾友根信訪問題；又如，針對到京非訪事項的勸返處置，本應由公安機關(guān)全程參與、牽頭負責，但基本上都是交由信訪干部越俎代庖，長期使信訪干部游走在法律的邊緣。四是針對涉訪違法行為打擊力度不夠。比如，針對到京非訪的處置，還存在取證難等諸多問題，在違法行為的認定以及打擊適用法律依據(jù)方面，政法各家也存在一定分歧。由于未能對涉訪違法行為形成強大震懾，導致個別人員反復試探政府的底線，屢屢觸碰政策法律“紅線”，既擾亂了正常的涉法涉訴信訪秩序，又嚴重損害了司法權(quán)威。

三、信訪法治化的對策及建議

當前，要建立運用法治思維化解信訪問題的常態(tài)機制，就是要大力宣傳《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，認真貫徹《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

（一）筑牢法治理念，把信訪工作納入法治化軌道

2014年是推進依法治省和建設法治四川、法治資陽的開局之年。把信訪工作納入法治化軌道，是黨的十八屆四中全會《決定》作出的安排部署，是新形勢下信訪制度改革發(fā)展的必然選擇。從中央和四川省委、省政府要求看，黨的十八屆四中全會對信訪工作制度改革作出重大決定，國家、省上先后下發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》和《關(guān)于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》，健全完善工作制度，規(guī)范信訪工作流程。從社會期待看，隨著全面深化改革戰(zhàn)略部署的推進，必將觸及現(xiàn)有體制、機制和各種利益關(guān)系，引發(fā)一些新的矛盾，人民群眾對維護自身合法權(quán)益、實現(xiàn)社會公平正義的期望值越來越高。從信訪問題看，一些本該經(jīng)由訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的問題，紛紛擁向信訪渠道來解決，特別是部分群眾為解決自身訴求，采取纏訪鬧訪、串聯(lián)聚集、制造極端事件等方式給黨和政府施壓，造成了不良社會影響。作為信訪戰(zhàn)線干部，應準確把握當前形勢和特點，找準信訪與法治的結(jié)合點，樹立三大理念：

1.樹立“運用法治思維和政策手段化解矛盾”的理念。要在依法按政策的框架內(nèi)，分門別類予以化解。明確屬于訴訟問題的，堅持引導信訪群眾通過司法渠道解決；屬于行政復議、仲裁等領域的問題，積極引導信訪群眾依照法定程序到有關(guān)機關(guān)提出；屬于法規(guī)政策不落實的，要求各地各有關(guān)部門切實加大督查力度，確保落實到位。

2.樹立“法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越”的理念。各級領導干部要帶頭崇尚法治，帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，始終對憲法法律懷有敬畏之心，倡導契約精神，強化規(guī)則意識，進一步提高法治思維和依法辦事能力。在解決問題時，各級有權(quán)行政、執(zhí)法機關(guān)要始終堅持“法無授權(quán)不可為、法定職責必須為”這個根本原則，切實做到“于法有據(jù)、于政有憑”。屬于訴求不合理不合法的，要旗幟鮮明地亮明態(tài)度，絕不能因息事寧人而無原則地讓步，隨意突破法律和政策的底線。

3.樹立“先規(guī)范秩序，后解決問題”的理念。大張旗鼓宣傳依法行政、依法治訪的理念，教育引導群眾依法理性表達訴求、維護自身合法權(quán)益；進一步依法規(guī)范信訪秩序，對堅持無理要求纏訪鬧訪的，要加強心理疏導、法制教育和思想轉(zhuǎn)化工作；對組織煽動、串聯(lián)操縱他人以上訪為名斂財謀利、聚眾滋事的，要堅決依法懲處，堅決樹立正確行為導向，努力營造良好社會氛圍。

（二）夯實基層基礎，著力從源頭上預防和減少越級上訪

求木之長者，必固其根本；欲流之遠者，必浚其源泉。夯實基層信訪工作基礎，加強源頭防范和治理，是減少信訪問題發(fā)生、減少越級上訪的關(guān)鍵，只有堅持關(guān)口前移、重心下移，把群眾工作的著力重點放到事前，把基層信訪工作抓緊抓牢，才能最大限度避免“信轉(zhuǎn)訪”“初轉(zhuǎn)重”“個轉(zhuǎn)群”的發(fā)生。

1.堅持科學、民主、依法決策。進一步強化學法、尊法、守法、用法意識，依法行政決策，嚴格規(guī)范文明執(zhí)法，主動接受各方面監(jiān)督，自覺維護群眾的合法權(quán)益。要堅決執(zhí)行好重大決策社會穩(wěn)定風險評估制度，凡是涉及人民群眾切身利益的重大工程項目開工前、重大政策出臺前，都要把社會穩(wěn)定風險評估作為必經(jīng)程序。對于絕大多數(shù)群眾不支持、不贊成的，要暫緩出臺或停止執(zhí)行，切實防止“決策一出臺、矛盾跟著來”、“一邊施政，一邊制造矛盾”的問題。在評估中要充分聽取信訪、維穩(wěn)、綜治等相關(guān)部門意見建議，把社會穩(wěn)定風險降到最低。

2.深入開展矛盾糾紛排查調(diào)處。充分發(fā)揮各縣（市、區(qū)）、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、各社區(qū)等基層組織就地排查化解矛盾糾紛的作用，健全和完善排查調(diào)處工作網(wǎng)絡，堅持定期排查、集中排查和特殊敏感時期專項排查相結(jié)合，立足于早發(fā)現(xiàn)、早防范、早調(diào)處，最大限度地把矛盾糾紛化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)，牢牢掌握信訪工作主動權(quán)。完善“大調(diào)解”工作體系，健全橫到邊、縱到底、全覆蓋的“大調(diào)解”組織網(wǎng)絡，加強人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解，化解矛盾糾紛。

3.強化初信初訪受理。認真貫徹國家信訪局、四川省信訪局《關(guān)于進一步加強初信初訪辦理工作的辦法》，嚴格落實首接首辦責任制，把好初信初訪“第一道關(guān)口”。按照“誰主管、誰負責”的要求，督促相關(guān)職能部門切實承擔起化解本領域職責范圍內(nèi)信訪問題的責任，依法按政策處理信訪事項，提高初信初訪一次性辦結(jié)率。