趙銀翠 付艷俠 李清

〔摘要〕 違法行政行為的撤銷需要綜合考慮行政合法性與法的安定性之間的價值沖突，需要考慮撤銷所欲實現(xiàn)的公共利益與相對人的信賴利益之間的沖突，等等。文章以“具有第三人效力的違法行政行為的撤銷”為研究對象，在對違法行政行為作合理的類型劃分的基礎上，對不同類型的違法行政行為所關涉的相互沖突的價值與利益進行衡量取舍，進而建立相應的撤銷規(guī)則，以使它們達到大致的平衡。

〔關鍵詞〕 違法行政行為的撤銷；第三人效力；撤銷模式；撤銷裁量

〔中圖分類號〕D922.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2018）04-0081-04

行政行為一經(jīng)作出，不論其合法與否，除非存在重大且嚴重的違法情形導致無效的，即具有法律效力，約束行政機關與行政相對人。對于違法行政行為，行政相對人應通過向有權機關行使撤銷請求權使其效力歸于消滅；而行政機關可以主動撤銷違法行政行為，該權力的行使并不需要實定法上的依據(jù) 〔1 〕。但是，由于行政行為具有法律效力，出于法安定性的考慮，行政機關行使撤銷權要受必要的限制。例如，《德國聯(lián)邦行政程序法》對授益行政行為與非授益行政行為進行了區(qū)分，并為其設定了不同的撤銷規(guī)則。但由于現(xiàn)代行政法律關系呈現(xiàn)出復雜化的趨勢，大量行政行為在對行政相對人的權益造成影響的同時，也會對第三人的權益造成影響，因而將撤銷權的研究局限于研究行政機關與行政相對人的雙方法律關系已不能滿足實踐需要，《德國聯(lián)邦行政程序法》雖對此有所涉及，但規(guī)則相對簡單，因而，充分考慮違法行政行為對相對人及第三人的影響并建立相應的撤銷規(guī)則，成為研究違法行政行為撤銷權制度需要著力面對的課題。

一、具有第三人效力的行政行為的類型劃分

以行政行為對相對人產生的法律效果為依據(jù)，將行政行為劃分為授益行政行為和負擔行政行為，是大陸法系行政法學對行政行為的基本類型劃分。該種類型劃分，成為很多行政法律制度建構的基礎，例如法律保留原則適用的密度、行政機關的裁量余地、是否適用聽證程序，等等。同樣，該種類型劃分亦是考量對行政機關撤銷權進行限制的基礎，以此為基本類型劃分，考慮該行政行為對第三人的有利或者不利影響，再對行政行為進行進一步類型劃分，進而建立相應的撤銷權規(guī)則。

遵循上述分類標準與分類層次，可以將具有第三人效力的行政行為進行如下劃分：

（一）具有第三人效力的授益行政行為

授益行政行為，通常來看，是指設定或者確認相對權利或法律上重大利益的行為。反射性利益不構成法律上的重大利益。依據(jù)對第三人產生積極影響還是消極影響，可以將授益行政行為進一步劃分為第三人受益的授益行政行為和第三人負擔的授益行政行為。

1.第三人受益的授益行政行為

第三人受益的授益行政行為，是指行政機關作出的行政行為不僅對相對人授益，同時也對第三人產生了積極的效果。例如，因新建公園規(guī)劃許可而導致周邊地區(qū)房價上漲。公園規(guī)劃許可一個授益行政行為，而周圍的業(yè)主作為第三人也是受益者，此即典型的第三人受益的授益行政行為。

2.第三人負擔的授益行政行為

第三人負擔的授益行政行為，是指行政機關作出的行政行為對相對人產生了積極的法律效果，而對第三人施加了負擔。例如，在某地新建垃圾處理場的許可，對獲得許可的企業(yè)來說是一個授益行政行為，而周邊居民則會因此受到不利影響。

（二）具有第三人效力的負擔行政行為

負擔行政行為，與授益行政行為相比，是指行政行為給相對人帶來了法律上的不利益，要么增加了相對人的負擔，要么限制了相對人的權利行使。如行政處罰、違法建筑物的拆除命令、拒絕當事人的許可申請等行政行為，均會給當事人帶來法律上不利的后果。依據(jù)對第三人產生積極影響還是消極影響，可以將負擔行政行為進一步劃分為第三人受益的負擔行政行為和第三人負擔的負擔行政行為。

1.第三人受益的負擔行政行為

第三人受益的負擔行政行為，是指對相對人施加了負擔，產生了消極的法律后果，但是對第三人產生了積極的法律后果，第三人從中受益的行政行為。例如，行政機關對某個違法排污的工廠作出了責令停產停業(yè)的處罰決定，周圍居民的生活環(huán)境得到了改善。

2.第三人負擔的負擔行政行為

第三人負擔的負擔行政行為，是指行政機關作出的行政行為在對相對人施加了負擔的同時，也對第三人產生了不利影響。例如，行政機關吊銷甲公司的營業(yè)執(zhí)照，甲公司不得不取消此前與乙公司簽訂的供貨合同。吊銷營業(yè)執(zhí)照對甲公司來說構成負擔行政行為，而對于乙公司來說，也因該行政處罰受到了不利影響。

二、具有第三人效力的違法授益行政行為的撤銷

對于已經(jīng)作出的行政行為，行政機關事后發(fā)現(xiàn)其違法的，根據(jù)依法行政的基本要求，為恢復行政法秩序，確保行政行為的合法性狀態(tài)，行政機關當然享有撤銷權，不需要有明確的行為法依據(jù)。但是，如果相對人由此行政行為而受益的，其信賴利益將因行政行為被撤銷而受損，因而必須對行政機關的撤銷權進行必要的限制，以平衡行政行為的適法狀態(tài)與相對人信賴利益保護。當行政行為對第三人產生法律效果時，這一平衡變得更為復雜，且因第三人受益還是負擔而應有所區(qū)別。

（一）違法授益行政行為的撤銷

對違法授益行政行為的撤銷權應當加以限制是毋庸置疑的，但是問題在于，在撤銷所欲實現(xiàn)的公共利益與相對人的個體利益保護之間確定適當?shù)钠胶恻c則實屬不易?！兜聡?lián)邦行政程序法》第48條針對不同的違法授益行政行為，確立了三種不同的制度模式，以此對撤銷權進行限制，并對相對人的權益進行保護。該三種模式可概括為存續(xù)保護模式、撤銷并賠償模式及撤銷不賠償模式。

存續(xù)保護模式之下，法律為保護相對人的信賴利益而排除行政機關撤銷權的行使，即行政機關不得撤銷違法授益行政行為，使其效力得以存續(xù)，相對人得享因此而帶來的利益。該模式適用于“提供一次或持續(xù)金錢給付或可分物給付，或以此為要件的行政行為，如受益人已信賴行政行為的存續(xù)，且其信賴依照公益衡量在撤銷行政行為時需要保護”的情形。

撤銷并賠償模式之下，法律不排除行政機關撤銷權的行使，即行政機關可以撤銷違法授益行政行為，但是，應賠償因此給相對人造成的財產不利。該模式適用于除了金錢給付義務與可分物給付義務之外的其他授益行政行為。行政機關撤銷此類違法授益行政行為時，“須根據(jù)相對人申請賠償有關的財產不利。該財產不利是因相對人相信行政行為的存續(xù)力而生，但以其信賴依公益衡量需要保護為限”?！柏敭a不利不得超過相對人在行政行為存在時所具有的利益值”。此外，《德國聯(lián)邦行政程序法》第48條亦對撤銷權行使的期限作了限定，即“行政機關只能在獲知違法行政行為事實起1年內作出撤銷”，“受益人以欺詐、脅迫或行賄取得行政行為”的，不受該期限的限制。

撤銷不賠償模式之下，行政機關享有對違法授益行政行為的撤銷權，但受益人不得主張信賴利益。該種模式適用于“受益人以欺詐、脅迫或行賄取得行政行為”，“受益人以嚴重不正確或不完整的陳述取得行政行為”，或者“明知或因重大過失而不知行政行為的違法性”等可歸因于受益人導致行政行為違法的情形，或者受益人因主觀上存在重大過錯而獲益的情形。

我國由于沒有統(tǒng)一的行政程序法，因而沒有形成統(tǒng)一的行政行為撤銷規(guī)則，但是行政許可作為典型的授益行政行為，《行政許可法》（2003年8月27日公布，2004年8月1日實施）第69條為違法行政許可的撤銷設定了存續(xù)保護、撤銷并賠償及撤銷不賠償?shù)热N模式，雖存在未對撤銷權的行使設定期限限制等制度性缺陷，但與《德國聯(lián)邦行政程序法》的制度模式高度契合，并為統(tǒng)一規(guī)則的建構提供了制度雛形。

（二）具有第三人效力的違法授益行政行為的撤銷

當違法授益行政行為對第三人產生法律效果時，其撤銷規(guī)則就變得更為復雜，需要建立更為細致的規(guī)則，以實現(xiàn)不同主體的權益保護與行政法治秩序之間的平衡。由于授益行政行為的主要目的在于為相對人創(chuàng)設權利或者法律上的重大利益，而非為第三人授予權益或者施加負擔，因而對第三人的權益保護應在對相對人權益保護的制度框架內進行分析。為此，筆者將運用上述三種制度模式，并在區(qū)分第三人效力所及是受益還是負擔的基礎上對具有第三人效力的授益行政行為的撤銷規(guī)則進行分析。

1.第三人受益的違法授益行政行為的撤銷

授益行政行為在授予相對人權益的同時，如果對第三人的權益產生了積極影響，第三人由此獲得了相應的利益，即為第三人受益的授益行政行為。在此情形下，行政相對人與第三人利益之間存在同向相關性。

在存續(xù)保護模式之下，由于行政機關無權撤銷違法的授益行政行為，相對人及第三人均因授益行政行為的持續(xù)存在而持續(xù)獲益。

在撤銷并賠償模式之下，行政機關有權撤銷違法的授益行政行為，但應當賠償相對人因之而受到損害的信賴利益。對于第三人而言，其利益也因行政機關撤銷權的行使而受到不利影響。對于是否對該不利益進行賠償，不能一概而論，而是要分析第三人的利益是反射性利益還是法律上值得保護的利益。如果是法律上值得保護的利益，則應予以賠償；如果僅僅是反射性利益，則不予賠償。

在撤銷不賠償模式之下，由于導致授益行政行為違法的原因可歸責于相對人，或者相對人明知或應知行政行為違法而獲益，其利益不存在保護的正當性，從而行政機關在撤銷行政行為時，對相對人的不利益不予賠償。對于第三人而言，則應具體分析是否存在法律上值得保護的利益。如果存在法律上值得保護的利益，則應予以賠償；反之，則不予賠償。

2.第三人負擔的違法授益行政行為的撤銷

授益行政行為在授予相對人權益的同時，如果對第三人的權益產生了消極影響，第三人為此承受了某種不利益，即為具有第三人負擔效力的授益行政行為。在此情形下，行政相對人與第三人利益之間存在反向相關性。

在存續(xù)保護模式下，行政機關不得撤銷已經(jīng)作出的違法授益行政行為，行政相對人因授益行政行為而獲得的利益得以存續(xù)，而第三人由此所承受的不利益也處于存續(xù)狀態(tài)。在此情形下，為了保護行政相對人的信賴利益而禁止行政機關撤銷違法行政行為，但卻因此造成對第三人權益的損害，對第三人明顯不公，為此應當補償?shù)谌说膿p失。該損失補償應以直接損失為限，不包括間接損失。

在撤銷并賠償模式之下，行政機關撤銷違法的授益行政行為，從而使第三人不利益的狀態(tài)得以消滅，第三人從中獲益。對第三人而言，該撤銷行為實屬授益行政行為。因而，第三人的利益不成為行政機關撤銷該行政行為的限制性因素。

在撤銷不賠償模式之下，同樣如此。由于行政機關行使撤銷違法授益行政行為的權力，從而使得第三人的不利益狀態(tài)得以消除。第三人權益不成為行政機關行使撤銷權的限制性因素。

三、具有第三人效力的違法負擔行政行為的撤銷

（一）違法負擔行政行為的撤銷

負擔行政行為從法律效果上來看，為相對人增加了不利影響，要么剝奪其權益，要么對其權利的行使施加了某種限制，而對負擔行政行為的撤銷，旨在免除已經(jīng)加諸相對人的不利影響，其結果對相對人而言是有利的，因而原則上不存在信賴利益保護對撤銷權的限制。但是，盡管如此，行政機關撤銷已經(jīng)生效的負擔行政行為，并非不受任何制約。在德國行政法的制度實踐中，對負擔行政行為的撤銷，經(jīng)歷了從撤銷義務到撤銷裁量的轉變。在傳統(tǒng)依法行政原則之下，行政機關對于違法的負擔行政行為，不僅有撤銷的職權，而且有撤銷的職責，以糾正出現(xiàn)的違法狀態(tài)，確保行政的適法性。但是，1976年《德國聯(lián)邦行政程序法》轉變了立場，一方面承認行政機關有撤銷違法負擔行政行為的權力，另一方面，要求該權力的行使必須恪守合目的性裁量原則，即裁量權的行使應符合法律授權目的。在裁量過程中，行政機關應考慮多種因素，“負擔行為的具體侵害程度與范圍、負擔的持續(xù)時間、行政行為的種類和特殊性及其對行為存續(xù)力的影響、負擔行為是否已經(jīng)具有不可訴請撤銷性及其時間長短、是否存在重新進行行政程序的法定事由、撤銷行政行為之公益、糾正違法回復合法狀態(tài)之利益以及對主觀權利的保護、基本法第3條第1款規(guī)定的平等原則與禁止越權原則以及行政實踐中的確定作法等” 〔2 〕175，均成為行政機關在撤銷違法負擔行政行為時的裁量要素。

在特定情況下，如果確保行政合法性的公共利益大于其他利益時，行政機關的裁量空間會縮減，甚至縮減至零，只能作出撤銷決定而不能維持原有的違法行政行為。例如，由于客觀情況發(fā)生變化或者法律進行了立、改、廢，使得該違法狀態(tài)難以忍受；或者行政機關對此類情況在行政實踐中已經(jīng)形成撤銷的慣例，根據(jù)平等對待原則，行政機關必須撤銷；又或是該違法行政行為的存續(xù)違背公序良俗或者誠實信用，行政機關只能對其予以撤銷，等等。

在我國，作為負擔行政行為典型的行政處罰的撤銷制度，包含于《行政處罰法》第55條之中。根據(jù)該條的規(guī)定，“上級行政機關或者有關部門”對“沒有法定的行政處罰依據(jù)的，擅自改變行政處罰種類、幅度的，違反法定的行政處罰程序的，違反本法第十八條關于委托處罰的規(guī)定的”等違法行政處罰有權“責令改正”?！柏熈罡恼钡奶幚矸绞桨ǖ幌抻诔蜂N，也可以是變更、重作等方式。由此可見，對違法行政處罰的撤銷，行政機關享有裁量權，由行政機關裁量決定。但《行政處罰法》僅止步于此，并未設立更精細的規(guī)則對行政機關的行政處罰撤銷裁量權進行限制。為此，有必要借鑒國外成熟的理論、制度，來設定相應的撤銷權行使規(guī)則，確保行政裁量權的行使符合法律授權目的，確保行政機關在裁量過程中充分考慮各種要素，對不同的價值與利益進行權衡斟酌，做到合理裁量。

（二）具有第三人效力的違法負擔行政行為的撤銷

如前所述，行政機關通常具有撤銷違法負擔行政行為的權力，但該權力的行使，應當符合法律授權的目的，需要綜合考慮多項裁量要素才能作決定。當負擔行政行為具有第三人效力時，行政機關需要一并將第三人權益作為裁量要素，并考慮該行政行為對第三人的影響是積極影響還是消極影響，進而才能作出合理的裁量決定。

1.第三人受益效力的違法負擔行政行為的撤銷

通常認為，違法負擔行政行為的撤銷對相對人來說實質上是授益行政行為，無需太多限制，而第三人的利益屬于反射性利益，法律并不保護，所以無須制定詳細的規(guī)則來約束該類行政行為的撤銷。很顯然，該理論未能充分考慮第三人的權益，對第三人的權益保護明顯不夠。

第三人因違法負擔行政行為所獲得的利益是否屬于反射性利益，不能一概而論。根據(jù)法律保護規(guī)范理論，第三人所獲利益是否屬于法律上的利益，應視行政行為所依據(jù)的法律規(guī)范的目的而定。如果法律規(guī)范的目的旨在保護第三人的利益，那么該利益構成主觀公權利，應受法律保護。反之，則是反射性利益，法律不予保護。行政機關在撤銷違法負擔行政行為時，應當賠償?shù)谌酥饔^公權利所受損害，對于反射性利益的損害，則不予賠償。

此外，在第三人受益效力的負擔行政行為中，應充分考慮相對人利益、公共利益與第三人利益的關系。如果該行政行為有輕微可補正的瑕疵，公共利益與第三人利益一致，則不予撤銷該行政行為，但如果該瑕疵產生的原因不可歸責于相對人時，則可對相對人給予賠償。如果該行政行為嚴重違法，且從公共利益的角度和相對人的角度而言都要求撤銷該行政行為，則應當撤銷，但要具體區(qū)分第三人利益是法律予以保護的利益還是反射性利益，以決定是否對第三人給予賠償，同時，如果第三人已經(jīng)因信賴該行政行為而作出相應行為，應當給予必要的緩沖時間。

2.第三人負擔效力的違法負擔行政行為的撤銷

第三人負擔效力的違法負擔行政行為，為行政相對人以及第三人都施加了負擔，因此，撤銷該行政行為實質上使得二者都獲得了某種利益，因而，對該類行政行為的撤銷，遵循合目的性裁量原則即可，原則上不存在信賴利益保護對撤銷權的限制。

但是該原則并不絕對排除信賴利益的保護，至少在下面兩種情況中，行政機關在撤銷該類行政行為時要衡量相對人及第三人的信賴利益：第一，行政機關用負擔更重的行政行為代替原行政行為；第二，相對人或第三人已經(jīng)根據(jù)行政行為規(guī)定的內容作出了處置，并且該處置不能恢復原狀。此時，相對人或第三人受信賴利益的保護 〔2 〕261。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕鹽野宏.行政法總論〔M〕.楊建順，譯.北京：北京大學出版社，1998：113.

〔2〕趙 宏.法治國下的目的性創(chuàng)設——德國行政行為理論與制度實踐研究〔M〕.北京：法律出版社，2012.

責任編輯 梁華林