于水 馬智源

摘 要：基于當(dāng)今國內(nèi)民生研究的理論與實(shí)踐，結(jié)合田野調(diào)查與案例搜集，對(duì)當(dāng)前從中央到地方政府實(shí)施的民生政策進(jìn)行科學(xué)歸納與梳理，發(fā)現(xiàn)被調(diào)查地區(qū)的農(nóng)村民生存在五大難點(diǎn)問題，即教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、環(huán)境這五個(gè)方面。農(nóng)村教學(xué)風(fēng)氣差，師風(fēng)師德建設(shè)滯后；村民對(duì)新農(nóng)合缺乏認(rèn)知，盲從繳費(fèi)；農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)和設(shè)施不健全，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)少、收費(fèi)高；村民住房水平參差不齊，改造、擴(kuò)建難；村民缺乏環(huán)保意識(shí)，生態(tài)環(huán)境缺乏治理等成為農(nóng)村民生水平難以提高的典型障礙。解決這些問題，需要將公平、民主與法治理念持續(xù)嵌入公共政策的頂層設(shè)計(jì)，需要傾聽民聲呼喚，平衡各地區(qū)發(fā)展，逐步推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化，從而補(bǔ)齊農(nóng)村民生短板。

關(guān) 鍵 詞： 江蘇北部；農(nóng)村民生；問題；改善路徑

一、引言

從歷史的發(fā)展演進(jìn)來看，我國農(nóng)村民生問題的解決已不僅僅止步于滿足廣大農(nóng)民的日常生產(chǎn)生活需求，而更多的是從整個(gè)城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的角度來大力實(shí)施民生建設(shè)，從而滿足廣大人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的多樣性需求[1]。目前，我國已穩(wěn)步解決十幾億人的溫飽問題，總體實(shí)現(xiàn)小康，不久將全面建成小康社會(huì)。然而，全面建成小康社會(huì)，最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)村、特別是在貧困地區(qū)。沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會(huì)。

2017年，習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中指出，面對(duì)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、局部沖突和動(dòng)蕩頻發(fā)、全球性問題加劇的外部環(huán)境以及我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)等一系列深刻變化，十八大以來的五年，可以說是黨和國家發(fā)展進(jìn)程中極不平凡的五年。中國特色社會(huì)主義的新時(shí)代，社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。當(dāng)前，民生領(lǐng)域存在不少短板，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少難題，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題則是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題[2]。

二、文獻(xiàn)回顧

“民生”一詞，最早出現(xiàn)在《左傳·宣公十二年》中，“民生在勤，勤則不匱”。而《辭?！分袑?duì)于“民生”的解釋則是“人民的生計(jì)”，在中國傳統(tǒng)社會(huì)中，民生一般指百姓的基本生計(jì)[3]。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)于“民生”一詞的界定各有側(cè)重，角度不一。有學(xué)者從社會(huì)建設(shè)的角度來解釋民生的內(nèi)涵，認(rèn)為民生是指以政府為主導(dǎo)，在社會(huì)組織以及社會(huì)成員的共同努力下，以尊重人的基本權(quán)利為前提，建立健全公共服務(wù)體系，保障人民的良好生存狀態(tài)、發(fā)展生活環(huán)境和生活質(zhì)量（陳智，2013）。民生既是一個(gè)關(guān)涉民眾生存、生計(jì)的概念，又是一個(gè)與人權(quán)、需求、責(zé)任有關(guān)的概念。從人權(quán)角度看，就是人的全部生存權(quán)和普遍發(fā)展權(quán)；從需求角度看，民生是指與實(shí)現(xiàn)人的生存權(quán)利有關(guān)的全部需求和與實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展權(quán)利有關(guān)的普遍需求；從責(zé)任角度看，即黨和政府施政的最高準(zhǔn)則（董田甜，2015）。因而，本文所指的民生即民眾的日常生活水平，包括衣、食、住、行、科、教、文、娛等內(nèi)容，由這些內(nèi)容支撐的指標(biāo)體系則是衡量黨和政府執(zhí)政效力與民生治理能力的重要依據(jù)。

國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，可以把底線公平理論作為我國民生發(fā)展的理論基礎(chǔ)。底線公平理論本身并非舶來品，它是由中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所所長景天魁于2004年提出。底線公平即應(yīng)該做到且必須堅(jiān)持的公平。該理論主張立足我國的基本國情，以廣大人民群眾最迫切、最基本的需求為出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)建一種具有社會(huì)認(rèn)同與普適性的底線公平。底線以下體現(xiàn)的是權(quán)力的一致性，屬于公共財(cái)政確保的領(lǐng)域；底線以上體現(xiàn)的則是權(quán)力的差異性，主要靠市場調(diào)節(jié)。底線公平并不等同于“低度公平”，而是使中國既能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，又能保障社會(huì)公平 [4]。同樣，民生發(fā)展中的公平也有特定的范疇與原則界限。鄧小平曾提出，要允許一部分地區(qū)、一部分人先富裕起來，由先富帶動(dòng)后富，把共同富裕作為中國人民的最大民生。共同富裕不等于同步富裕、同等富裕、同時(shí)富裕，完全均等、平均的共同富裕也是不存在的。因而這種公平是以提高總體民生水平為目的而提出的，是相對(duì)公平而非絕對(duì)平均，即應(yīng)用于社會(huì)領(lǐng)域的補(bǔ)償性正義，以保障所有社會(huì)成員的基本生存需求，優(yōu)先考慮的是最基本的民生難點(diǎn)問題，強(qiáng)調(diào)的是政府職責(zé)，即保障社會(huì)基本公平正義、改善社會(huì)民生，政府部門責(zé)無旁貸。

農(nóng)業(yè)發(fā)展的水平關(guān)系到農(nóng)民生活水平的高低、整個(gè)國家民生建設(shè)的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)以及我國廣大農(nóng)村地區(qū)能否保持社會(huì)穩(wěn)定[5]。從這一點(diǎn)上來說，改善農(nóng)村民生則顯得尤為重要。另外，我國的民生問題是在人口老齡化加劇、城鄉(xiāng)差距拉大、生產(chǎn)力水平仍然較低的大環(huán)境背景下與日俱增的，民生工作的公平就在于實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)與個(gè)人責(zé)任的統(tǒng)一，最終共享社會(huì)發(fā)展成果。實(shí)現(xiàn)共同富裕和社會(huì)的公平正義，使人人共享人生出彩的機(jī)會(huì)，共享夢想成真的機(jī)會(huì)也是習(xí)近平民生觀的重要價(jià)值理念和追求[6]。

三、調(diào)查方法與結(jié)果分析

（一）調(diào)查方法

中國民生問題涉及的十一項(xiàng)指標(biāo)，包括生活滿意度、收入、消費(fèi)、就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、環(huán)境、食品安全、政府服務(wù)。2017年7—8月，筆者主要在江蘇北部地區(qū)的S縣進(jìn)行入戶調(diào)查，采用實(shí)地觀察法和結(jié)構(gòu)式訪談法獲取信息，對(duì)240戶受訪家庭進(jìn)行深度訪談，240個(gè)受訪戶分別來自S縣的5個(gè)農(nóng)村。在經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的蘇北農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村的受訪家庭生存與生計(jì)問題大都存在著一些共性。因而本文以筆者實(shí)際入戶調(diào)查的S縣的5個(gè)農(nóng)村為例，綜合調(diào)研工作中獲得第一手研究資料，對(duì)蘇北地區(qū)農(nóng)村的民生問題展開闡述與合理分析。

（二）農(nóng)村民生存在的問題

1. 教育：村內(nèi)小學(xué)教學(xué)風(fēng)氣差，師風(fēng)師德建設(shè)滯后

據(jù)調(diào)查，農(nóng)村內(nèi)的小學(xué)，教師師德差，存在嚴(yán)重的亂收費(fèi)現(xiàn)象。小學(xué)教師教學(xué)內(nèi)容課上不教，卻在課后設(shè)置補(bǔ)習(xí)班，學(xué)生不得不繳納額外的補(bǔ)習(xí)費(fèi)，人均200元。教師上課對(duì)學(xué)生的座位安排也存在嚴(yán)重的歧視與不公平現(xiàn)象，教師有償收取額外費(fèi)用，學(xué)生才能得到一定的優(yōu)待與重視。

對(duì)此，通過搜集2015年—2017年各部門有關(guān)“教師有償補(bǔ)課”的政策文件及管理舉措，發(fā)現(xiàn)：從中央到地方，各級(jí)政府均有通過制定各類科學(xué)、嚴(yán)密的規(guī)章制度、規(guī)范性文件等來保障農(nóng)村貧困家庭子女有學(xué)可上，并也采取了許多措施來提高農(nóng)村教學(xué)質(zhì)量，改善不良風(fēng)氣。但這些看似公開、客觀、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼叽胧┎⑽雌鸬搅⒏鸵娪暗男Ч?，它并沒有從根本上提升T園村村民子女的受教育質(zhì)量，教師師德差、學(xué)生遭受不公正待遇、課業(yè)負(fù)擔(dān)重、教師有償補(bǔ)課等現(xiàn)象覆蓋面廣，給當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展造成諸多負(fù)面效應(yīng)。

因此，良好的公共政策未必能夠帶來令人滿意的執(zhí)行效果，地方政府在公共政策執(zhí)行這一環(huán)節(jié)上還面臨著很多亟待解決的問題，在公共政策執(zhí)行方面的工作有效性還難以保障。毋庸置疑，維系政府組織生存的基礎(chǔ)不僅僅是法律、制度等剛性規(guī)定，更關(guān)鍵的要素還在于各級(jí)政府機(jī)構(gòu)如何靈活、高效地貫徹落實(shí)各項(xiàng)制度和政策。只有政府科學(xué)合理地執(zhí)行政策，政府執(zhí)行力才能得到提高，堅(jiān)強(qiáng)有力的政策執(zhí)行者、科學(xué)可行的政策執(zhí)行計(jì)劃也是提高政策執(zhí)行效果的必要條件。

2. 醫(yī)療：村民對(duì)新農(nóng)合缺乏認(rèn)知，盲從繳費(fèi)

在醫(yī)療保障方面，被調(diào)查地區(qū)的受訪戶均已參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，但根據(jù)與農(nóng)戶進(jìn)行深度訪談，發(fā)現(xiàn)：小學(xué)及以下文化程度的農(nóng)戶并不清楚新農(nóng)合的實(shí)際作用，只知道每年需要繳費(fèi)。據(jù)筆者調(diào)查，現(xiàn)有的相關(guān)宣傳多集中在介紹新型農(nóng)村合作醫(yī)療給農(nóng)民帶來的表面好處上，并沒有樹立起農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，也沒有突出重點(diǎn)，政府相關(guān)部門沒有對(duì)那些不參加的農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查，使得宣傳大多停留在形式上。許多農(nóng)民并沒有真正了解新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意義，他們僅從自己短期得失的角度考慮，由于自己身體好，生病住院的概率低，沒有必要花“冤枉錢”。

2017年，各級(jí)財(cái)政對(duì)新農(nóng)合的人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在2016年的基礎(chǔ)上提高了30元，達(dá)到450元，農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在2016年的基礎(chǔ)上提高了30元，原則上全國平均達(dá)到180元左右。新農(nóng)合還規(guī)定，參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民需要在定點(diǎn)的市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的醫(yī)院內(nèi)就醫(yī)才能報(bào)銷。但是，對(duì)于外出務(wù)工的農(nóng)村居民來說，由于常年在外地打工，倘若在外地生小病，就只能在打工所在地選擇就近看病，這樣一來，參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療就無法享受到實(shí)惠，這無疑也會(huì)降低其參與新農(nóng)合的熱情與積極性。

就制度設(shè)計(jì)而言，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)在頂層只有一般文件，沒有規(guī)范性文件，農(nóng)民要想查找地方文件很困難，就連相關(guān)工作人員對(duì)政策的理解也是模糊的。因此，農(nóng)村醫(yī)療醫(yī)療保障制度缺乏頂層設(shè)計(jì)，難以全面有效地解決農(nóng)民看病貴、看病難、醫(yī)保報(bào)銷比例不一、報(bào)銷不及時(shí)等問題。

3. 養(yǎng)老：養(yǎng)老服務(wù)和設(shè)施不健全，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)少、收費(fèi)高

通過觀察和訪談，發(fā)現(xiàn)： S縣的5個(gè)村鮮有修建如棋牌室、文化活動(dòng)室、健身場所、康復(fù)設(shè)施、老年日間照料中心、老年食堂等方便老年人使用的設(shè)施設(shè)備，該地的養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)并不能滿足當(dāng)?shù)乩夏耆说男枨蟆?/p>

經(jīng)過進(jìn)一步訪談還發(fā)現(xiàn)：傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”的觀念在農(nóng)村也已經(jīng)發(fā)生改變，人們對(duì)于未來養(yǎng)老已不再一味地將希望寄托在子女身上，更多的是轉(zhuǎn)向自我養(yǎng)老。然而，相對(duì)城市養(yǎng)老服務(wù)而言，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)則差距甚遠(yuǎn)。2017年，我國養(yǎng)老金融50人論壇建立了中國人口長周期一般均衡的模型，它預(yù)測出三大有關(guān)未來我國人口老齡化趨勢的特點(diǎn)，一是老化得快，即老齡化增長速度變快；二是老年人性別比例不均衡，女性老人多于男性老人，原因在于女性壽命比男性更高；三是城市老年人口低于農(nóng)村，城市發(fā)展規(guī)模與老齡化速度成反比。這也標(biāo)志著未來“失獨(dú)”、“喪偶”、“獨(dú)居”老人將占據(jù)龐大的老年人口比例，同時(shí)隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村人口將向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，生活水平較高的農(nóng)村老人也將遷入城市養(yǎng)老，因而城市養(yǎng)老服務(wù)的供給也將發(fā)生巨大改變。

近年來，黨中央、國務(wù)院越來越重視我國養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，每年都要出臺(tái)不少與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的政策文件。從已出臺(tái)的各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)政策可以看出，政府的責(zé)任更多的是支持、引導(dǎo)和調(diào)節(jié)，本著“保基本、兜底線”的原則，勇于創(chuàng)新體制機(jī)制，著力激發(fā)社會(huì)活力，將發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的“主角”轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣纳鐣?huì)力量。養(yǎng)老服務(wù)作為一種準(zhǔn)公共品，如果按照傳統(tǒng)的“大政府、小社會(huì)”養(yǎng)老供給模式，僅靠政府投入，勢必會(huì)出現(xiàn)公民依賴、外部不經(jīng)濟(jì)、區(qū)域發(fā)展不平衡、成本——收益無效率、資源浪費(fèi)、人員短缺、尋租行為等制度缺陷和問題，不僅導(dǎo)致原有的社會(huì)供給水平難以維持，新增的養(yǎng)老服務(wù)需求又難以填補(bǔ)。因此，引入市場競爭機(jī)制、創(chuàng)新公共治理模式，由政府、市場、社會(huì)、社區(qū)、家庭以及個(gè)體共同承擔(dān)社會(huì)養(yǎng)老責(zé)任，當(dāng)務(wù)之急便是要進(jìn)一步明確政府職能所在，重新界定政府責(zé)任。

4. 住房：村民住房水平參差不齊，改造、擴(kuò)建難

S縣村民們居住的大都為農(nóng)村自建房，村民在住房條件方面差距大，高層樓房與簡陋平房對(duì)比鮮明。據(jù)了解，農(nóng)民改建、翻新住房受到限制，具體原因村民卻不知情，導(dǎo)致既買不起房，又無法通過擴(kuò)建來改善住房。辦事難、上訪難，難以通過正確的渠道獲得有用的信息，使村民們常常處于被動(dòng)狀態(tài)。

通過查閱相關(guān)資料，發(fā)現(xiàn)：2016年，S縣住建局便公開發(fā)布了有關(guān)農(nóng)村危房改造的一些政策，規(guī)定農(nóng)村危房改造應(yīng)達(dá)到最低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的要求，改造后的農(nóng)房必須建設(shè)面積適當(dāng)、房屋結(jié)構(gòu)安全、基本功能齊備。規(guī)定原則上，改造后農(nóng)房戶均建筑面積控制在60平方米以內(nèi)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)家庭人口數(shù)量適當(dāng)調(diào)整，3人及以上農(nóng)戶人均建筑面積不小于13平方米，但不得超過18平方米。另外，S縣危房改造還規(guī)定了分檔補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)，即翻建新建每戶補(bǔ)助20000元，修繕加固每戶補(bǔ)助14000元，外加安排危房鑒定、農(nóng)戶紙質(zhì)檔案、信息系統(tǒng)管理等項(xiàng)目成本費(fèi)每戶100元。在此基礎(chǔ)上，S縣農(nóng)村危房改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組還出臺(tái)了《2016年農(nóng)村危房改造工作實(shí)施方案》，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)格按照文件要求全面推進(jìn)農(nóng)村危房改造工作，堅(jiān)持“六級(jí)”“四部門”聯(lián)動(dòng)審核危改戶信息機(jī)制，即危改戶審批必須通過個(gè)人申請、村委會(huì)評(píng)議、公示、（民政、殘聯(lián)、扶貧辦）審核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見和縣危改辦“六級(jí)審批”以及縣民政、殘聯(lián)、扶貧辦、縣危改辦“四個(gè)部門”的審核，確保每戶危改戶基礎(chǔ)信息審核無誤。S縣2016年農(nóng)村危房改造目標(biāo)任務(wù)為136戶，其中修繕加固為24戶、翻建新建為112戶，全部為建檔立卡貧困戶。

不難發(fā)現(xiàn)，這看似天衣無縫的規(guī)劃安排和任務(wù)指標(biāo)背后，一味的趕指標(biāo)、出政績，實(shí)際上是過度強(qiáng)化了行政審批，導(dǎo)致行政效率低下。因此，改革行政審批制度，是厘清政府各部門職能，提高政府行政能力的重要途徑。樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀與正確政績觀，才能促使政府進(jìn)行高效的行政管理、加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資源的合理配置。通過規(guī)范行政審批行為，不僅有利于建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，而且有利于增強(qiáng)政策信息的透明度。

5. 環(huán)境：村民缺乏環(huán)保意識(shí)，生態(tài)環(huán)境缺乏治理

觀察發(fā)現(xiàn)：被調(diào)查地區(qū)的河流、池塘、水渠等水體質(zhì)量已經(jīng)被嚴(yán)重污染變質(zhì)，水草、藻類叢生。生活垃圾處理不得當(dāng)，村民缺乏環(huán)保意識(shí)，垃圾處理不當(dāng)，隨處可見。即使出現(xiàn)重污染天氣，村民也不會(huì)采取如帶口罩、減少外出之類的特別行動(dòng)。

由于村民自身知識(shí)能力的限制，其對(duì)化肥、農(nóng)藥的使用和控制還是不合理。雖然總的看來，農(nóng)村當(dāng)?shù)氐木G化覆蓋率較高，但空氣質(zhì)量卻極為不佳，除化肥農(nóng)藥的不規(guī)范使用外，也與農(nóng)戶長期飼養(yǎng)家禽且牲畜糞便處理不當(dāng)有關(guān)。進(jìn)一步調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，S縣農(nóng)村的養(yǎng)殖業(yè)尚未形成較大規(guī)模，且農(nóng)戶主要依靠傳統(tǒng)養(yǎng)殖方法，每戶平均養(yǎng)殖2～5頭牲畜，由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不夠健全及當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民環(huán)境保護(hù)意識(shí)缺乏，使得養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的廢棄物隨意堆放在室外，堆放在室外的廢棄物受天氣變化的影響，一方面會(huì)破壞土壤的結(jié)構(gòu)、污染水資源及大氣，另一方面也會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裾w的居住環(huán)境造成污染，不利于當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活，被污染的土壤、水資源及大氣都會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裆眢w健康造成威脅。此外，被調(diào)查地區(qū)隨處可見的露天廁所也是造成糞便亂推、空氣質(zhì)量下降的因素之一。

再有，村干部決策與群眾實(shí)際需求常常難以接軌，缺乏精英領(lǐng)導(dǎo)班子，一些被村干部臨時(shí)拉來執(zhí)行任務(wù)的兼職人員素質(zhì)不高，人員更替頻繁。尤其是在蘇北地區(qū)的農(nóng)村，大多屬貧困縣（市），百姓生活處在衣食有保、經(jīng)濟(jì)稍有節(jié)余的水平。農(nóng)村環(huán)境治理工作通常沒有主管領(lǐng)導(dǎo)，也沒有專職工作人員進(jìn)行長效治理，加上民眾欠缺環(huán)保意識(shí)和必要的環(huán)保知識(shí)，導(dǎo)致農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境每況愈下，逐漸演變成“臟、亂、差”的局面。

四、改善路徑及對(duì)策建議

（一）不斷加強(qiáng)公共政策的可行性與科學(xué)性

首先，公共政策存在的本質(zhì)就在于發(fā)現(xiàn)并解決社會(huì)問題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源與價(jià)值的重新分配與調(diào)整。公共政策執(zhí)行有效與否，事關(guān)政府的公信力。譬如，在T村教師有償補(bǔ)課問題上，從教育部到教育局都出臺(tái)了相關(guān)政策文件來治理該問題，但在實(shí)施政策過程中，政策執(zhí)行主體僅做表面文章，象征性地搞個(gè)政策宣傳而不務(wù)實(shí)際，敷衍塞責(zé)，導(dǎo)致政策最終成了一紙空文，教師收取紅包、謀取私利等亂象反而成為農(nóng)村當(dāng)?shù)氐囊环N“常態(tài)”。因而針對(duì)此類政策執(zhí)行偏差問題，可通過完善相關(guān)管理體制、強(qiáng)化監(jiān)督控制、加強(qiáng)輿論宣傳等途徑來解決，同時(shí)要避免矯枉過正。

其次，科學(xué)的公共政策理念必須以公平為依托，公平是人際關(guān)系和諧的重要前提，也是社會(huì)穩(wěn)定的基本保障。沒有公平的制度安排，社會(huì)便難以進(jìn)步，民生不會(huì)發(fā)展，政治不會(huì)穩(wěn)定。譬如，在養(yǎng)老金問題上，不同人之間的養(yǎng)老金水平差距大，造成群眾心理不平衡，出現(xiàn)太多不滿情緒。我國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要求公平和效率的統(tǒng)一，但是，統(tǒng)籌層次低拉大了各地在繳費(fèi)和待遇水平上的差距。在基本養(yǎng)老金地方統(tǒng)籌的情況下，養(yǎng)老金水平出現(xiàn)分化，這實(shí)際上不符合或者說違背了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本精神，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)追求的是公平，實(shí)現(xiàn)有效的互助供給。

再者，民主決策是現(xiàn)代政府施政執(zhí)政的永恒話題，沒有民主決策的政策是不具有生命力的，沒有民情民意的政策是難以實(shí)施的。民主決策是實(shí)現(xiàn)各方利益進(jìn)行表達(dá)、博弈與平衡的有效手段，是維護(hù)政府權(quán)威、提高政府決策可信度的科學(xué)途徑，也是現(xiàn)代政府進(jìn)行決策的基本要求。因此，村民民主決策不能流于形式，領(lǐng)導(dǎo)干部要從群眾中來到群眾中去，傾聽群眾的呼聲，尊重民意，堅(jiān)持為人民群眾辦事。

最后，堅(jiān)持法治優(yōu)先，法治既是社會(huì)和諧、民族復(fù)興強(qiáng)有力的武器，也是公共政策獲得合法性、提高執(zhí)行效果的根本前提。法治要求政府的行為要依法進(jìn)行，政府的決策要依法執(zhí)行。目前，無論是在農(nóng)村教師收費(fèi)亂象還是在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理方面，相關(guān)規(guī)章、規(guī)范性文件不少，但仍然比較分散，缺乏系統(tǒng)性，條文規(guī)定較為籠統(tǒng)，不具備針對(duì)性，有些還未上升到法律層次，缺乏一定的高度與說服力，也導(dǎo)致政策實(shí)施效果大打折扣。

（二）立足民生之需，提升政府辦事效率

要持續(xù)改善民生，提高民生滿意度，就要保持國民經(jīng)濟(jì)的合理增長，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，提高收入水平，增加民生投入，加強(qiáng)輿論宣傳和引導(dǎo)，讓城鄉(xiāng)居民切實(shí)受益，切實(shí)感受到政府加強(qiáng)民生工作的努力[7]。

當(dāng)今社會(huì)，重視效率并擁有一套高效率的行事作風(fēng)真的很重要。反之，不重視效率，浪費(fèi)的則是時(shí)間、金錢、人力、物力。因而去除不必要的審批，簡化政府辦事流程，從整體上提升其行政效率，就要去除無效率的管制。除此以外，還要對(duì)縣鄉(xiāng)一級(jí)的政府落實(shí)簡政放權(quán)情況進(jìn)行督察，確保各項(xiàng)行政體制改革措施在基層落實(shí)到位。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層政府公務(wù)人員的培訓(xùn)，提高其為民辦事和與民溝通的能力，村領(lǐng)導(dǎo)干部處理問題要向?qū)I(yè)化水平靠攏，懂得靈活變通且行之有效。譬如，在農(nóng)村醫(yī)保報(bào)銷問題上，各層級(jí)政府要避免各自為政、條塊分割，避免同樣的人，卻有若干種對(duì)待，需要盡快進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，最好能有一部關(guān)于新型農(nóng)村合作醫(yī)療的法律，最低限度也應(yīng)該有一部行政法規(guī)來做出對(duì)諸如交費(fèi)數(shù)額、交費(fèi)時(shí)間、收費(fèi)人員、收費(fèi)前告知、簽約后收費(fèi)、報(bào)銷起付線數(shù)額、封頂線數(shù)額、報(bào)銷比例、報(bào)銷項(xiàng)目、不予報(bào)銷的項(xiàng)目、報(bào)銷所需證據(jù)的種類、轉(zhuǎn)院制度、維權(quán)程序的規(guī)定，對(duì)于全國統(tǒng)一規(guī)定影響公平的部分，也應(yīng)由省級(jí)立法機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件，最好是地方法規(guī)，便于農(nóng)民對(duì)自己的行為有預(yù)見性，少走彎路。

（三）逐步推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化

基本公共服務(wù)均等化，顧名思義，就是指政府要為社會(huì)成員提供基本的、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)，也就是人們生存和發(fā)展最基本的條件的均等 [8]。不可否認(rèn)，農(nóng)村地區(qū)由于缺乏必要的基本公共服務(wù)資源，擁有的極少數(shù)資源又無法被妥善利用，這無疑極大地影響了農(nóng)村基本公共服務(wù)的質(zhì)量。

因此，農(nóng)村地區(qū)要想具備高品質(zhì)、有保障的基本公共服務(wù)，除了政府要努力加大對(duì)農(nóng)村的投入外，還應(yīng)該考慮集中整合農(nóng)村現(xiàn)存的有限的基本公共服務(wù)資源。農(nóng)村青壯年人口大量涌入城市，留下婦女、老人和兒童，形成“空心化”現(xiàn)象，這也導(dǎo)致農(nóng)村的基本公共服務(wù)資源閑置，尤其是人力資源、基礎(chǔ)設(shè)備、設(shè)施等使用率低，有被“浪費(fèi)”的嫌疑。在醫(yī)療服務(wù)方面，小型村衛(wèi)生診所的醫(yī)療設(shè)備、器材、床位設(shè)置等資源也較為匱乏，醫(yī)療水平也較為落后，相比村衛(wèi)生診所，村民們還是更傾向于到縣市級(jí)的大醫(yī)院就診。雖然總體而言，社會(huì)保障覆蓋面已經(jīng)擴(kuò)大，但實(shí)際上，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)主要是為大病而統(tǒng)籌的，一般疾病是被排除在外的，而且人均報(bào)銷額度低，鑒于當(dāng)前“看病貴”的大背景，一般疾病用藥費(fèi)用依然很高，經(jīng)濟(jì)困難群體根本承受不起這樣的高價(jià)，所以新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度掩蓋了服務(wù)質(zhì)量不均等的事實(shí)。

推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，事關(guān)國計(jì)民生，尤其是農(nóng)村地區(qū)，從如今城鄉(xiāng)發(fā)展差距的現(xiàn)實(shí)境況來看，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)既是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，同時(shí)又是實(shí)施基本公共服務(wù)均等化的突破口。我國農(nóng)村民生問題發(fā)展到今天，政府和社會(huì)各界為農(nóng)民提供的基本公共產(chǎn)品有限，基本公共服務(wù)更是難以精準(zhǔn)到位，已成為制約農(nóng)村農(nóng)民生存發(fā)展的突出矛盾。因此，改善農(nóng)村民生現(xiàn)狀，需要政府從宏觀上樹立新的政府行為理念，做好組織管理和評(píng)估工作。在具體層面更要制定統(tǒng)一規(guī)劃，最好以法律的形式嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化，必須從我國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，強(qiáng)化政府職責(zé)，進(jìn)一步完善農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的體制和機(jī)制。

參考文獻(xiàn)

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