李天琪
每年兩會(huì),都是全國(guó)乃至全世界關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn),今年尤其如此。這一年,是貫徹黨的十九大精神開(kāi)局之年,也是改革開(kāi)放40周年。處在新的歷史關(guān)口,2018年全國(guó)兩會(huì),代表、委員齊聚一堂,共商國(guó)是,凝聚全面深化改革共識(shí),奏響新時(shí)代強(qiáng)音。
新時(shí)代要有新氣象,新形勢(shì)呼喚新作為。在貫徹落實(shí)黨的十九大精神的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)上,如何讓黨的意志和人民期盼上升到國(guó)家層面,以國(guó)家立法的形式固定下來(lái),是此次兩會(huì)承載的重要?dú)v史使命。
面對(duì)新任務(wù),必有新?lián)?dāng)?!靶薷膽椃ā薄爱a(chǎn)生新一屆國(guó)家機(jī)構(gòu)和全國(guó)政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人員”“國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革”“審議監(jiān)察法草案”“審議政府報(bào)告和兩高報(bào)告”等等,兩會(huì)議程密集、責(zé)任重大、使命光榮,對(duì)代表、委員的履職提出了更高要求。
新變化更顯開(kāi)放新姿態(tài)。此次兩會(huì)出現(xiàn)的新變化尤其引人關(guān)注。首先是在以往設(shè)立“部長(zhǎng)通道”的基礎(chǔ)上,首次開(kāi)啟“代表通道”“委員通道”,讓國(guó)內(nèi)外新聞媒體都能夠與代表、委員近距離接觸,傾聽(tīng)代表、委員的心聲,深入了解代表、委員履職盡責(zé)的過(guò)程,以更加開(kāi)放的姿態(tài)回應(yīng)各方關(guān)切,展示中國(guó)形象。其次是參政議政的法律界代表人數(shù)大幅上升,這預(yù)示著法治工作者包括法官、檢察官、律師以及法學(xué)專家等,在黨和國(guó)家事業(yè)中發(fā)揮的作用和影響越來(lái)越大,法治在國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)中的作用和地位進(jìn)一步提升,讓我們對(duì)法治中國(guó)的未來(lái)充滿期待。
本屆代表委員中法律界人士比重大幅上升
新春過(guò)后進(jìn)入3月,2018年全國(guó)兩會(huì)慢慢拉開(kāi)帷幕。也許跟記者一樣,很多人都在關(guān)心今年的兩會(huì)會(huì)有什么新變化、新氣象。其實(shí)早在新一屆全國(guó)人大代表、政協(xié)委員名單出來(lái)之時(shí),很多人就已經(jīng)發(fā)現(xiàn),今年兩會(huì)的代表委員中,法律界人士尤其是檢察系統(tǒng)、法院系統(tǒng)以及律師的比重明顯比往年增多。
記者將三屆全國(guó)兩會(huì)代表委員人數(shù)做了一個(gè)小對(duì)比:第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表名單中,檢察系統(tǒng)代表30名,法院系統(tǒng)代表33名,律師代表15名。第十一屆全國(guó)政協(xié)委員會(huì)委員名單中,檢察系統(tǒng)委員8名,法院系統(tǒng)委員8名,律師委員18名。第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表名單中,檢察系統(tǒng)代表29名,法院系統(tǒng)代表24名,律師代表18名;第十二屆全國(guó)政協(xié)委員會(huì)委員名單中,檢察系統(tǒng)委員7名,法院系統(tǒng)委員5名,律師委員19名。第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表名單中,檢察系統(tǒng)代表30名,法院系統(tǒng)代表31名,律師代表22名。第十三屆全國(guó)委員會(huì)委員名單中,檢察系統(tǒng)委員13名,法院系統(tǒng)委員16名,律師委員17名。
通過(guò)以上數(shù)據(jù)可以對(duì)比出,第十二屆全國(guó)人大代表與政協(xié)委員相對(duì)于第十一屆全國(guó)人大代表與政協(xié)委員,檢察官、法官、律師的比重不升反降;第十三屆全國(guó)人大代表與政協(xié)委員中,檢察官、法官、律師的人數(shù)較之前有了很大的提升。
單從律師人數(shù)來(lái)看,中國(guó)法學(xué)會(huì)律師法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授王進(jìn)喜介紹,今年全國(guó)大部分省市自治區(qū)當(dāng)選人大代表的律師數(shù)量都有了明顯增長(zhǎng)。北京市上屆律師代表8人,本屆律師代表14人,增長(zhǎng)率75%;湖北省上屆律師代表兩人,本屆律師代表9人,增長(zhǎng)率高達(dá)350%;內(nèi)蒙古自治區(qū)上屆律師代表1人,本屆律師代表一下子增至5人。本屆全國(guó)人大代表22名,上屆全國(guó)人大代表13名,增長(zhǎng)率為6g%;本屆全國(guó)政協(xié)委員17名,上屆全國(guó)政協(xié)委員14名,增長(zhǎng)率為21%。相對(duì)于上一屆,全國(guó)四級(jí)人大代表、政協(xié)委員人數(shù)共增長(zhǎng)42%。
兩會(huì)代表委員怎么說(shuō)
針對(duì)今年兩會(huì)代表委員中法律界人士比重比往年大幅上升,本社兩會(huì)記者專門采訪了數(shù)名本屆人大代表以及政協(xié)委員,聽(tīng)一聽(tīng)他們對(duì)這一現(xiàn)象有何看法。
第十三屆全國(guó)人大代表、中國(guó)法學(xué)會(huì)黨組成員、副會(huì)長(zhǎng)張?zhí)K軍表示,這在一些人眼里貌似是一個(gè)意外的現(xiàn)象,但是仔細(xì)思考后會(huì)發(fā)現(xiàn),實(shí)際上是一個(gè)理所應(yīng)當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。 “十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視法治工作,法治工作在黨和國(guó)家全局中間的地位和作用明顯上升。作為法治工作者,法官、檢察官、律師、法學(xué)專家在黨和國(guó)家事業(yè)中發(fā)揮的作用和影響也在相應(yīng)的增強(qiáng),所以更多法律人士參政議政也就是理所當(dāng)然的事情。這也預(yù)示著,黨的十九大以后法治在國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)發(fā)展中的作用和地位將進(jìn)一步上升。所以我對(duì)法治中國(guó)的建成以及中國(guó)特色社會(huì)主義法制體系的建成,從這一現(xiàn)象來(lái)看,就能感到充滿信心。”
第十三屆全國(guó)政協(xié)委員、司法部副部長(zhǎng)劉振宇認(rèn)為: “這是一個(gè)好現(xiàn)象。說(shuō)明我們國(guó)家重視法制隊(duì)伍的建沒(méi),十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)都提出了加強(qiáng)社會(huì)主義法治體系建沒(méi),其中也把法制隊(duì)伍建沒(méi)提上重要議程。隊(duì)伍建沒(méi)實(shí)際上也是組織保障,隨著法院、檢察院、司法行政機(jī)關(guān)事業(yè)發(fā)展,必須要有組織的保障,人員隊(duì)伍要不斷壯大。”
第十三屆全國(guó)人大代表、重慶索通律師事務(wù)所律師韓德云分析認(rèn)為,今年人大代表、政協(xié)委員中律師人數(shù)的增長(zhǎng)主要由四個(gè)因素決定的:一是黨的十八大以來(lái),全面依法治國(guó)取得突飛猛進(jìn)的成就,律師行業(yè)在全面依法治國(guó)中扮演的角色越來(lái)越重要;二是全國(guó)人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān),很重要的工作之一即是立法、修法、推進(jìn)國(guó)家的制度建沒(méi),法律職業(yè)人士從各自的工作角度出發(fā),更多地參與能更好地反映人民群眾的呼聲,去行使代表的職責(zé)。為什么選出這么多律師?律師天生就有代理人的身份,容易去收集歸納各方面的意見(jiàn)、建議,把它們帶到最高立法機(jī)關(guān),反映到我們新的立法當(dāng)中;三是從律師行業(yè)來(lái)講,司法部、全國(guó)律師協(xié)會(huì)特別重視律師參政議政,也把律師的參政議政不僅看成是律師在行使職責(zé),從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度,更是推進(jìn)全面依法治國(guó)承擔(dān)的歷史使命。因此他們做了不少的協(xié)調(diào)推進(jìn)工作,不僅給律師們鼓勁兒、打氣,而且給予我們正面的指導(dǎo)、引導(dǎo),所以我覺(jué)得現(xiàn)在的結(jié)果得益于之前的基礎(chǔ)性工作;四是越來(lái)越多的律師意識(shí)到,不僅要做好自己的事,最關(guān)鍵還要努力承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任,而承擔(dān)履行社會(huì)責(zé)任最重要的途徑即是參政議政。所以這一屆換屆,從全國(guó)范圍來(lái)講,律師在各級(jí)人大、政協(xié)當(dāng)中的比重都有很高的提升,激發(fā)出大家以律師身份投入到新時(shí)代職責(zé)的使命感。以重慶為例,上一屆各級(jí)人大代表、政協(xié)委員中律師有156人,今年達(dá)到260人,增加近百人之多。
第十三屆全國(guó)政協(xié)委員、北京金誠(chéng)同達(dá)律師事務(wù)所合伙人劉紅宇認(rèn)為: “黨的十八大以來(lái),習(xí)近平總書記提出的全面依法治國(guó)方略所帶來(lái)的新氣象使得參加今年兩會(huì)的法律人士增多。律師躋身于社會(huì)的方方面面,我們律師行業(yè)三十多萬(wàn)人,今年參加兩會(huì)的代表委員律師人數(shù)實(shí)際上是超過(guò)代表法所規(guī)定的比例的,為什么要選出這么多律師代表委員呢?這是因?yàn)槲覀兟蓭熆梢源磉@個(gè)社會(huì)方方面面的人去發(fā)聲、做事、提議案,這也是我們律師提案范圍特別廣的原因。在我的提案中,有為未成年人發(fā)聲的,也有呼吁環(huán)境保護(hù)的。我們雖然來(lái)自律師行業(yè),但是我們眼中有的不僅僅是自己行業(yè)內(nèi)部的事情,我們也關(guān)心這個(gè)社會(huì)上正在發(fā)生的事,想要為那些弱勢(shì)群體吶喊,我相信未來(lái)還會(huì)有更多的律師參與進(jìn)來(lái)。另外,作為法律人士,我們懂法,擔(dān)任人大代表去審議兩院報(bào)告還是很有專業(yè)的眼光?!?/p>
第十三屆全國(guó)人大代表、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所民法研究室研究員孫憲忠表示: “兩會(huì)上法律人士增加是一件好事,因?yàn)榉扇丝磫?wèn)題的思維和眼光與常人不一樣,跟其他的官員和其他社會(huì)各界人士看問(wèn)題的角度也不同。習(xí)近平總書記多次提到國(guó)家治理的問(wèn)題、國(guó)家治理科學(xué)性的問(wèn)題,強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)。國(guó)家治理中間如何貫徹依法治國(guó)這個(gè)原則,肯定是應(yīng)該有很多的法律人士參與比較好。因?yàn)樗麄冎婪?、了解法律。而且能?dān)任人大代表,應(yīng)該說(shuō)明在法律領(lǐng)域研究掌握和應(yīng)用上是專家型的人才,所以對(duì)于這些人士的增加是值得肯定的。”
法學(xué)專家怎么看
早在兩會(huì)開(kāi)幕前,有一名學(xué)者就在關(guān)注著今年兩會(huì)法律人士尤其是律師增多的現(xiàn)象,他就是中國(guó)法學(xué)會(huì)律師法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授王進(jìn)喜。王進(jìn)喜認(rèn)為,律師擔(dān)任各級(jí)人大代表、政協(xié)委員數(shù)字的增長(zhǎng),是我國(guó)律師隊(duì)伍建設(shè)所取得的重要成果,是我國(guó)律師隊(duì)伍政治地位狀況進(jìn)一步提升的一個(gè)重要指標(biāo)。
2014年10月,黨的十八屆四中全會(huì)審議的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中,明確提出“加強(qiáng)法律服務(wù)隊(duì)伍建沒(méi)”,提高律師隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì),完善執(zhí)業(yè)保障機(jī)制。加強(qiáng)律師事務(wù)所管理,發(fā)揮律師協(xié)會(huì)自律作用,規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為,監(jiān)督律師嚴(yán)格遵守職業(yè)道德和職業(yè)操守,強(qiáng)化準(zhǔn)人、退出管理,嚴(yán)格執(zhí)行違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度。加強(qiáng)律師行業(yè)黨的建沒(méi),擴(kuò)大黨的工作覆蓋面,切實(shí)發(fā)揮律師事務(wù)所黨組織的政治核心作用。
“黨的十八大以來(lái),特別是十八屆四中全會(huì)以來(lái),黨和政府對(duì)律師隊(duì)伍的性質(zhì)有了更加完整的認(rèn)識(shí),在律師行業(yè)的健康發(fā)展上,有了更加清晰的思路、更加細(xì)致的保障、更為嚴(yán)格的管理。這些措施在思想上和具體制度上,保證了律師隊(duì)伍的健康發(fā)展,為律師隊(duì)伍參政議政奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。”王進(jìn)喜說(shuō)。
因此,律師隊(duì)伍的行業(yè)影響力、政治地位也得到了進(jìn)一步提升??梢哉f(shuō),2018年各級(jí)人大代表、政協(xié)委員律師人數(shù)的增多即是一段時(shí)期積累下的成果,是各級(jí)黨委和政府、司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)真抓實(shí)干的具體成果。
十九大明確指出,我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在已經(jīng)穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問(wèn)題、總體上實(shí)現(xiàn)小康、不久將全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上,廣大人民群眾美好生活需要日益廣泛,在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。王進(jìn)喜認(rèn)為: “滿足這些方面需要,必然要求法治建沒(méi)協(xié)同跟進(jìn),都需要依法治國(guó)予以保障。換言之,中國(guó)特色社會(huì)主義建沒(méi)進(jìn)入新時(shí)代,為我國(guó)法治建沒(méi)提供了寶貴的歷史機(jī)遇,為律師行業(yè)發(fā)展注入了歷史性驅(qū)動(dòng)力?!?/p>
律師參政議政的另一個(gè)重要意義就如韓德云代表、劉紅宇委員所說(shuō),律師行業(yè)貫穿社會(huì)領(lǐng)域的方方面面,新時(shí)代為律師執(zhí)業(yè)提供了更廣闊的平臺(tái),可以說(shuō),發(fā)揮好律師作為人大代表、政協(xié)委員的積極作用,完全可以讓律師行業(yè)充當(dāng)參政議政的后盾和智庫(kù)。倘若參加兩會(huì)的代表、委員能切實(shí)做到反映群眾們的呼聲,那么他們的發(fā)言和提案更加有底蘊(yùn)和含量。
如果說(shuō)律師以人大代表、政協(xié)委員的形式參政議政即是歷史機(jī)遇,也是大勢(shì)所趨,那么隨著全案依法治國(guó)方略的不斷落實(shí),會(huì)有更多律師人才參加到國(guó)家的治理中,在這樣的大背景下,如何消除不利于律師參政議政的一些思想包袱和法律障礙,與黨中央的精神保持一致,王進(jìn)喜認(rèn)為,需要我們接下來(lái)做進(jìn)一步思考。
王進(jìn)喜建議,現(xiàn)行律師法關(guān)于擔(dān)任各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員的律師的執(zhí)業(yè)權(quán)的限制,應(yīng)當(dāng)予以相應(yīng)修改。其實(shí),針對(duì)律師的這種職業(yè)限制已存在多年。
1989年3月11日,全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳、司法部發(fā)布的《關(guān)于各級(jí)人大常委會(huì)組成人員不宜履行律師職務(wù)的通知》曾規(guī)定:“各級(jí)人大常委會(huì)是同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān),有監(jiān)督同級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院的工作和依法任免人民法院審判人員、人民檢察院檢察人員的職責(zé)。各級(jí)人大常委會(huì)組成人員,如果擔(dān)任律師并履行律師職務(wù),將會(huì)產(chǎn)生諸多不便,體制上也不盡合適。因此,今后對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)組成人員,司法機(jī)關(guān)一律不再批準(zhǔn)其擔(dān)任專職、兼職律師,履行律師職務(wù);已取得律師資格的專職、兼職律師當(dāng)選為各級(jí)人大常委會(huì)委員的,自當(dāng)選之日起,停止履行律師職務(wù),但可以保留律師資格。”
1996年律師法第十三條規(guī)定:“律師擔(dān)任各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員期間,不得執(zhí)業(yè)?!?007年律師法第十一條第二款將此規(guī)定修改為:“律師擔(dān)任各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員的,任職期間不得從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù)?!?/p>
2008年司法部發(fā)布的《律師執(zhí)業(yè)管理辦法》規(guī)定:律師擔(dān)任各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員的,任職期間不得從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù)。這一規(guī)定在現(xiàn)在看來(lái),仍被沿用。
為什么這么規(guī)定?王進(jìn)喜介紹,主要從三方面原因出發(fā):
首先,代理訴訟案件是律師的職責(zé)之一,律師擔(dān)任各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員期間從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù)將會(huì)因律師雙重身份而帶來(lái)沖突。
其次,從律師執(zhí)業(yè)的公平角度來(lái)看,如果律師擔(dān)任各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員期間繼續(xù)執(zhí)業(yè),會(huì)導(dǎo)致律師之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)。如果允許具有常委身份的律師繼續(xù)從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù),就難免會(huì)導(dǎo)致不同身份的律師之間的不公平競(jìng)爭(zhēng),也會(huì)破壞法律適用上的平等性與嚴(yán)肅性。
第三,由于人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)擁有審判人員、檢察人員的任免權(quán),律師擔(dān)任各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員期間繼續(xù)從事訴訟代理與辯護(hù)業(yè)務(wù),也不利于客觀、公正地行使該國(guó)家權(quán)力。
準(zhǔn)確來(lái)說(shuō),制度沒(méi)計(jì)是沒(méi)有錯(cuò)的,但是嚴(yán)格來(lái)看,王進(jìn)喜認(rèn)為,律師法并不是就律師擔(dān)任各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員期間的執(zhí)業(yè)權(quán)利進(jìn)行限制。“從比較法的角度看,上述規(guī)定屬于人大代表或者議員利益沖突規(guī)則的范疇,往往由議會(huì)制定專門性的法律規(guī)定。換言之,職業(yè)性的利益沖突并不限于律師,而是所有擔(dān)任各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員的人員。因此,在條件成熟的情況下,應(yīng)當(dāng)就此制定專門法律?,F(xiàn)行律師法的規(guī)定只是權(quán)益之計(jì)?!?/p>
另外,“現(xiàn)行律師法第十一條第二款之規(guī)定對(duì)律師不得從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù)的地域范圍并沒(méi)有作出限定。因此,律師在某縣域擔(dān)任各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員,則意味著在全國(guó)范圍內(nèi)不得從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù)。這樣的嚴(yán)格限制,不利于鼓勵(lì)、便利廣大律師參與國(guó)家政治生活?!睘榱嗽诂F(xiàn)有法律框架內(nèi),給更多的律師參與立法活動(dòng)提供便利,王進(jìn)喜建議將律師法第十一條第二款修改為:“律師擔(dān)任各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員的,任職期間不得在該級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生的人民法院或者人民檢察院從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù)?!币詫?shí)際行動(dòng)落實(shí)黨中央的精神和戰(zhàn)略部署。
今年兩會(huì),法律人士比重升高的新信號(hào),不僅振奮了我國(guó)的法律人士,更向世界的每個(gè)角落傳遞出我們黨和國(guó)家厲行全面依法治國(guó)的決心和信心。