黨的十九大報告指出，以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記親自研究部署并推動實施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，核心內(nèi)容是有序疏解北京非首都功能，解決北京“大城市病”，推動京津冀協(xié)同發(fā)展。

目前，京津冀協(xié)同發(fā)展取得階段性成效，北京非首都功能疏解有力有序有效推進(jìn)，在交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了率先突破，各方面協(xié)同積極推進(jìn)并不斷取得進(jìn)展。下一步，還需要繼續(xù)在切實推進(jìn)北京非首都功能疏解上下功夫，在優(yōu)化調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)上下功夫，在提升京津冀協(xié)同發(fā)展水平上下功夫。

京津冀城市群為何沒有發(fā)展成為

珠三角、長三角那樣的城市群形態(tài)

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國發(fā)展不平衡問題的一個突出表現(xiàn)就是區(qū)域發(fā)展不平衡。作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一項國家戰(zhàn)略，京津冀協(xié)同發(fā)展正是解決京津冀地區(qū)發(fā)展面臨矛盾和問題的重大舉措。

與珠三角、長三角城市群相比，京津冀城市群發(fā)展相對滯后，不僅整體發(fā)展水平較低，而且內(nèi)部差距懸殊，發(fā)展不平衡問題突出。綜合來看，是因為受以下兩方面因素影響。

其一是整體上的區(qū)域性原因，京津冀地區(qū)整體上市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育和發(fā)展水平不如珠三角和長三角地區(qū)。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的南北差異和東西差異。珠三角地區(qū)和長三角地區(qū)作為改革開放的前沿，分別依靠外向型經(jīng)濟(jì)、外商投資和自身市場經(jīng)濟(jì)活力實現(xiàn)了率先發(fā)展。京津冀城市群的差距首先在于除了北京、天津以外，其他城市普遍弱小、總體上成長不足，也就是說短板在河北。

其二是京津冀內(nèi)部關(guān)系方面的原因，京津冀城市群內(nèi)部關(guān)系割裂、沒有形成協(xié)同發(fā)展效應(yīng)。京、津、冀三地政策差異較大，行政割裂因素的作用和行政配置資源的特征突出。相比之下，珠三角城市群、長三角城市群內(nèi)部各城市之間，經(jīng)濟(jì)因素關(guān)聯(lián)和市場化因素的作用更強。

河北城市普遍發(fā)展落后與京、津、冀之間關(guān)系割裂，是造成京津冀城市群發(fā)展水平不高和發(fā)展質(zhì)量不優(yōu)的主要原因。特別是由于在相互關(guān)系地位上不對等，多年來，北京憑借其首都特有優(yōu)勢和行政干預(yù)，不斷打造利益高地和成本洼地，虹吸作用明顯，使得人口和生產(chǎn)要素不斷地加劇向北京聚集，發(fā)展失衡愈發(fā)突出。

疏解北京非首都功能，

與推動京津冀協(xié)同發(fā)展相輔相成

習(xí)近平總書記曾指出，北京是我國的首都，北京城市建設(shè)管理在不斷取得成績的同時，也面臨很多令人揪心的問題，主要表現(xiàn)在集聚了過多的人口和功能，經(jīng)濟(jì)社會各要素處于“緊平衡狀態(tài)”。要堅持和強化首都核心功能，調(diào)整和弱化不適宜首都的功能，把一些功能轉(zhuǎn)移到河北、天津去，這就是“大禹治水”的道理。習(xí)近平總書記還強調(diào)指出，京津冀協(xié)同發(fā)展是個大思路、大戰(zhàn)略，要通過疏解北京非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新增長極。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略把解決北京“大城市病”和推動京津冀協(xié)同發(fā)展結(jié)合起來、統(tǒng)籌考慮，是貫徹落實新發(fā)展理念的重要體現(xiàn)?！坝行蚴杞獗本┓鞘锥脊δ堋焙汀巴苿泳┙蚣絽f(xié)同發(fā)展”是相輔相成的一體關(guān)系。

首先，從京津冀的發(fā)展現(xiàn)狀和問題看，京津冀之間發(fā)展差異懸殊、互補性強。一方面，北京聚集了太多的人口和功能，導(dǎo)致過于“肥胖”和過于擁擠的“大城市病”。另一方面，河北作為京津冀地區(qū)最大的人口和空間地域，諸多城市普遍“瘦弱”，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平與京津相比差距很大。

其次，相輔相成的關(guān)系還體現(xiàn)在，北京向外疏解什么、如何疏解，與河北、天津承接什么、如何承接，是相互適應(yīng)的對接關(guān)系。

而且，北京人口和功能的疏解，也遠(yuǎn)不像一般物品搬家那么簡單，它涉及到，北京如何才能轉(zhuǎn)得出去，轉(zhuǎn)移出去的成分是否還具有同其在北京一樣的作用和效應(yīng)。

特別是雄安新區(qū)，更是體現(xiàn)著這種相輔相成的一體關(guān)系。雄安新區(qū)作為疏解北京非首都功能的集中承載地，同時也有其自身的高點定位。雄安新區(qū)將重點承接北京疏解出的行政事業(yè)單位、總部企業(yè)、金融機構(gòu)、高等院校、科研院所等，不符合條件的堅決不要。對此，北京要真正轉(zhuǎn)出一些高水平功能成分，把雄安新區(qū)打造成創(chuàng)新發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的新引擎。

如何更好地疏解北京非首都功能，

推動京津冀協(xié)同發(fā)展

京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵是改善相互關(guān)系、優(yōu)化空間布局、打造新的增長極。無論是北京非首都功能疏解，還是京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃確定的其他各項任務(wù)舉措，都應(yīng)更注重從增強區(qū)域發(fā)展活力、提升整體質(zhì)量和效能上下功夫。其中，要特別重視以下幾個問題。

1.著力改善京津冀之間、京津冀城市群各城市之間的相互關(guān)系。一方面是加快實現(xiàn)物理上的互聯(lián)互通。徹底改變以往的隔離思維和隔離發(fā)展模式，按照區(qū)域一體化目標(biāo)要求，建立起以交通為先導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)。基礎(chǔ)設(shè)施上互聯(lián)互通，是優(yōu)化京津冀空間布局、促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要物質(zhì)保障。另一方面是政策機制上的對接和融合，以經(jīng)濟(jì)政策上的融合推進(jìn)京津冀市場一體化，以社會政策上的融合推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

2.以“外科手術(shù)”和“內(nèi)科治療”解決北京大城市病。對于大城市病，既要外科手術(shù)，又要內(nèi)科根治。疏解北京非首都功能，一是要以功能疏解帶動人口疏解，要按照功能分類選擇轉(zhuǎn)移非首都必需的功能成分，帶動相應(yīng)行業(yè)領(lǐng)域（系統(tǒng)性的）人口轉(zhuǎn)移；二是要著力提升承接地的市場環(huán)境和公共服務(wù)水平，為轉(zhuǎn)移承接的功能和人口留得住、發(fā)展得好創(chuàng)造條件；三是要填平相應(yīng)領(lǐng)域的政策洼地，防止減肥后又增肥；四是要做好城市發(fā)展規(guī)劃，提高城市規(guī)劃建設(shè)管理水平。其實，大城市病具有普遍性，歸根結(jié)底是城市發(fā)展過程中在城市規(guī)劃建設(shè)管理上出了問題。城市建設(shè)發(fā)展水平提高不了，舊城市病切除了，新城市病還會產(chǎn)生。

3.在功能“轉(zhuǎn)移—承接”過程中提質(zhì)增效。京津冀協(xié)同發(fā)展的本質(zhì)是實現(xiàn)1+1+1>3的協(xié)同效應(yīng)。北京功能疏解不只是簡單的人口和企業(yè)搬家，還要保證轉(zhuǎn)移到天津和河北的企事業(yè)單位、物質(zhì)要素和人才要素，仍能發(fā)揮相應(yīng)的功能和效應(yīng)，而且從促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展和提高整體發(fā)展水平來說，仍要發(fā)揮更大的效能，更好地帶動周邊地區(qū)發(fā)展。在一定程度上說，這也決定著通過疏解北京非首都功能推動京津冀協(xié)同發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

4.著力提升河北發(fā)展水平、補齊區(qū)域發(fā)展短板。與珠三角、長三角相比，京津冀的發(fā)展差距在河北。河北的發(fā)展水平與環(huán)首都的重要地位、與京津冀經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要地位、與打造以首都為核心的世界級城市群的目標(biāo)要求不相適應(yīng)，也是順利承接北京一些高水平功能轉(zhuǎn)移的主要制約因素，為此要支持加快河北發(fā)展。長期以來，河北發(fā)展的短板是開放不夠、活力不足。要以雄安新區(qū)建設(shè)為契機，通過體制機制創(chuàng)新，全方位擴大對內(nèi)對外開放，增強區(qū)域發(fā)展活力，提升河北經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展質(zhì)量和水平。

（簡介）

彭建強

河北省社會科學(xué)院副院長、研究員，國家“萬人計劃”首批哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)軍人才。