張 維

一、意義和背景

生活垃圾，是人們生活消費(fèi)后產(chǎn)生的廢棄物。伴隨經(jīng)濟(jì)增長，我國的垃圾總量一直呈上升趨勢。根據(jù)《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒2016》，從1979年到2016年我國生活垃圾清運(yùn)量如圖1所示。

圖1 1979-2016年全國生活垃圾清運(yùn)情況圖

從圖1可以看到，全國垃圾清運(yùn)總量從1979年的近3000萬噸增加到2016年的20362萬噸?？紤]到我國以填埋為主的處理方式，每年新增垃圾加上歷年存量垃圾，整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的垃圾總量觸目驚心。目前，我國2/3的城市已深陷“垃圾圍城”困境。［1］

如果仍然依靠原有的“政府包干”環(huán)境治理模式，則垃圾處理產(chǎn)業(yè)難以脫離資金不足、效率不高、技術(shù)落后的困境。政府之力有限，城市垃圾治理的市場化改革是必然趨勢，將垃圾處理任務(wù)分配給政府、組織和個(gè)人是未來發(fā)展模式的首選。［2］所以，2014年開始，我國開始在包括垃圾處理在內(nèi)的公共服務(wù)領(lǐng)域大規(guī)模推行PPP模式，其初衷是希望借助社會(huì)資本的資金、管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)提升公共服務(wù)供給績效。

為了吸引社會(huì)資本參與公共服務(wù)產(chǎn)品供給，提升市政公用行業(yè)服務(wù)和供應(yīng)保障水平，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門在 《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入城市供水、燃?xì)?、供熱、污水和垃圾處理行業(yè)的意見》（建城［2016］208號(hào)）中明確表示，應(yīng)該通過規(guī)范直接投資、鼓勵(lì)間接投資、提高產(chǎn)業(yè)集中度和完善價(jià)格政策等方式進(jìn)一步掃清壁壘和社會(huì)資本進(jìn)入障礙，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入相關(guān)行業(yè)。此外，為了完善現(xiàn)代市場體系、加快生態(tài)文明制度建設(shè)相關(guān)戰(zhàn)略部署，進(jìn)一步規(guī)范垃圾處理行業(yè)市場運(yùn)行，提高政府參與效率，充分吸引社會(huì)資本參與，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展，《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建［2017］455號(hào)）中明確指出，對(duì)政府參與的垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。

所以，PPP模式是未來垃圾處理服務(wù)的基本供給模式。生活垃圾處理服務(wù)都必須在PPP語境下進(jìn)行考慮。

在財(cái)政部發(fā)布的 《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》中，提及的PPP項(xiàng)目采購方式有公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購和競爭性磋商五種。無論哪一種采購方式，PPP項(xiàng)目定價(jià)都是社會(huì)資本和政府談判的核心。［3］那么，垃圾處理PPP項(xiàng)目價(jià)格制定的原則是什么？定價(jià)受到哪些因素影響？本文將針對(duì)這些問題逐一進(jìn)行討論。

二、基本定價(jià)原則

傳統(tǒng)的垃圾處理服務(wù)供給模式是公眾向政府繳納生活垃圾處理費(fèi)，政府向公眾提供道路清掃、垃圾填埋、垃圾焚燒等垃圾處理服務(wù)。公眾繳納的生活垃圾處理費(fèi)一般不能覆蓋所有的垃圾處理成本，二者的差額部分由政府補(bǔ)足。作為政府提供的公共服務(wù)具有非營利性質(zhì)，在我國，普遍將政府看作垃圾處理服務(wù)的最終負(fù)責(zé)人。如果采用PPP模式后，將由社會(huì)資本直接向公眾提供垃圾處理服務(wù)，政府則作為服務(wù)委托方和監(jiān)管者存在。政府服務(wù)最終負(fù)責(zé)人的身份并沒有改變，只是變換了服務(wù)的直接提供者。同時(shí)，為了確保服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量，政府還必須承擔(dān)服務(wù)監(jiān)管的任務(wù)。由于社會(huì)資本的天然屬性是盈利性，采取PPP模式后，為了提升社會(huì)資本參與PPP模式的積極性，必須給予其盈利性一定保障。但是，由于垃圾處理服務(wù)本身是公共服務(wù)，也必須滿足公共服務(wù)的基本要求。所以，對(duì)于垃圾處理PPP項(xiàng)目，應(yīng)該遵循如下定價(jià)原則。

（一）穩(wěn)定供給原則

雖然垃圾處理服務(wù)由社會(huì)資本方提供，垃圾處理服務(wù)的直接負(fù)責(zé)人仍然是政府。政府實(shí)施PPP模式的目的只是借助社會(huì)資本方的參與提升公共服務(wù)供給績效，而非轉(zhuǎn)移公共服務(wù)供給責(zé)任。所以，作為垃圾處理服務(wù)，由于其與千家萬戶生活息息相關(guān)，服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的下降都會(huì)給居民生活、生態(tài)環(huán)境帶來影響。即便是社會(huì)資本方提供服務(wù)，也應(yīng)該保障服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的持續(xù)供給。雖然《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》中明確表示，如果社會(huì)資本或項(xiàng)目公司違反項(xiàng)目合同約定，威脅公共產(chǎn)品和服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定安全供給，政府有權(quán)臨時(shí)接管公共服務(wù)。在實(shí)踐中，從公共服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定供給到政府接管服務(wù)，中間存在時(shí)滯。如果是垃圾處理服務(wù)，期間居民的生活必然受到影響。為了實(shí)現(xiàn)垃圾處理服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定安全供給，PPP項(xiàng)目的價(jià)格制定應(yīng)該充分考慮項(xiàng)目全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)因素，對(duì)各種影響社會(huì)資本運(yùn)營的因素加以考慮，充分保障服務(wù)的持續(xù)穩(wěn)定供給。

（二）合理收益原則

根據(jù) 《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》（中發(fā)［2015］28 號(hào)），公共服務(wù)的價(jià)格制定應(yīng)該全面科學(xué)反映成本、體現(xiàn)質(zhì)量效率，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，提高公共產(chǎn)品供給能力和質(zhì)量，通過價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)資源配置。將價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量效率聯(lián)系，與PPP模式中的服務(wù)績效監(jiān)管是一脈相承的。作為“經(jīng)濟(jì)人”，社會(huì)資本的積極性源于其對(duì)利潤的追逐。所以，“準(zhǔn)許成本+合理收益”為核心的定價(jià)制度中，允許收益的存在，突破了政府供給公共服務(wù)的非營利思維模式，是對(duì)社會(huì)資本“逐利性”的認(rèn)可。但是，由于垃圾處理服務(wù)仍然具有公共服務(wù)屬性，不能因提供垃圾處理服務(wù)而謀取暴利。所以，當(dāng)采取PPP模式提供垃圾處理服務(wù)時(shí)，為了兼顧公共服務(wù)屬性和社會(huì)資本的“逐利性”，允許社會(huì)資本獲得一定的合理收益。例如，江西省G322宜黃黃陂至樂安鰲溪段（樂安境內(nèi)）新建PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本預(yù)計(jì)年投資回報(bào)率約為5.88%，江西省九江八里湖新區(qū)九園路改造工程及地下綜合管廊建設(shè)PPP項(xiàng)目包中，社會(huì)資本方的資本金投資收益率為4.9%。項(xiàng)目的收益均在合理范圍之內(nèi)。

三、外部影響因素

在明確垃圾處理PPP項(xiàng)目基本定價(jià)原則之后，下文將影響定價(jià)的因素區(qū)分為外部影響因素和內(nèi)部影響因素進(jìn)行分析。外部因素主要分析影響垃圾處理服務(wù)供給績效的垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和居民對(duì)垃圾處理服務(wù)的要求。

（一）垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平

垃圾處理產(chǎn)業(yè)是以“垃圾”為處理對(duì)象的事業(yè)體的集合，包含技術(shù)服務(wù)、垃圾處理和二次原料開發(fā)利用等體系，提供物質(zhì)資源、環(huán)境資源和垃圾處理服務(wù)等產(chǎn)品。［4］在社會(huì)資本進(jìn)行投資決策時(shí)，選擇什么樣的技術(shù)、什么樣的設(shè)備、如何對(duì)垃圾進(jìn)行處理、是否包含廢舊物資回收、如何回收廢舊物資，決定了單個(gè)垃圾處理PPP項(xiàng)目在產(chǎn)業(yè)鏈中所屬的位置和垃圾處理服務(wù)能夠達(dá)到的產(chǎn)業(yè)水平。對(duì)于垃圾清運(yùn)，是選擇人工清掃還是機(jī)器清掃、是選擇簡單密閉運(yùn)輸還是壓縮密閉運(yùn)輸；對(duì)于垃圾分揀，是選擇人工分揀還是機(jī)器分揀；對(duì)于滲濾液處理，是選擇物理化學(xué)法處理還是生物法處理；對(duì)于廢舊物資，是由小商販零散回收還是建立專業(yè)的靜脈產(chǎn)業(yè)園進(jìn)行處理？目前國內(nèi)常用的垃圾處理技術(shù)、國際最先進(jìn)的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展等一系列問題，都必須在進(jìn)行投資決策時(shí)做出方案，與此同時(shí)，也確定了項(xiàng)目的資本投入、資本回報(bào)以及后續(xù)的運(yùn)營成本。

（二）居民對(duì)垃圾處理服務(wù)的要求

用戶滿意是服務(wù)供給的基本原則。無論是政府提供服務(wù)還是社會(huì)資本提供服務(wù)，公眾滿意都是垃圾處理服務(wù)供給的基本原則。根據(jù)后物質(zhì)主義理論，當(dāng)基本的生活得以保障后，人們會(huì)逐漸關(guān)注非物質(zhì)的物品，比如自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)、生活環(huán)境改善等。在中國，公眾對(duì) “生活垃圾處理”的關(guān)注排在空氣和水之后，位列環(huán)境關(guān)心第三位。［5］現(xiàn)階段，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)從人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在決勝小康的道路上，居民對(duì)于生活環(huán)境的關(guān)注度會(huì)越來越高。在垃圾處理領(lǐng)域，“無害化”是公眾的最基本要求。以江西省為例，2016年無害化生活垃圾處理量379.39萬噸，其中采取填埋方式處理的垃圾348.65萬噸，占總量的91.90%；采取焚燒方式處理的垃圾30.74萬噸，占總量的8%。所以，衛(wèi)生填埋是江西省處理生活垃圾的主要方式。那么，如何實(shí)現(xiàn)垃圾處理中的臭氣封閉、如何處理滲濾液及垃圾覆蓋薄膜，避免垃圾填埋對(duì)周邊土地、水質(zhì)的污染，降低對(duì)周邊居民的影響，都是居民對(duì)垃圾處理服務(wù)的基本訴求。

除了“無害化”，居民還會(huì)關(guān)心垃圾處理服務(wù)的“及時(shí)性”。我國大多數(shù)居民尚未形成垃圾分類的習(xí)慣，基本不對(duì)垃圾進(jìn)行干濕分離。所以，大多數(shù)生活垃圾都是混裝之后被扔掉的。如果不能及時(shí)清運(yùn)處理，不僅惡臭難聞，還容易滋生細(xì)菌。提供及時(shí)的垃圾處理服務(wù)直接關(guān)系居民日常生活的舒適度。

四、內(nèi)部因素

由于垃圾處理服務(wù)是公共服務(wù)，所以“準(zhǔn)許成本+合理利潤”是其基本定價(jià)框架。利潤率一旦限定，則定價(jià)主要取決于成本。影響垃圾處理服務(wù)成本的因素都會(huì)影響最終定價(jià)，比如原材料價(jià)格、市場利率、資本投入量等?？紤]到垃圾處理服務(wù)的特殊性，下面主要從專有設(shè)備投入金額和成本控制兩個(gè)方面來分析。

（一）專有設(shè)備投入金額

專有設(shè)備是固定資產(chǎn)投入的重要組成部分。先進(jìn)專有設(shè)備的使用有助于推動(dòng)垃圾處理產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。在垃圾處理行業(yè)，項(xiàng)目運(yùn)營需要投入的常見專有設(shè)備有掃地機(jī)、灑水機(jī)、垃圾運(yùn)輸車等。政府與社會(huì)資本進(jìn)行談判時(shí)，一般會(huì)要求對(duì)方多投入專有設(shè)備。足量的專有設(shè)備投入，在一定程度上有助于保障服務(wù)績效水平。但是，專有設(shè)備過多投入不僅對(duì)社會(huì)資本形成資金壓力，由于資產(chǎn)專用性對(duì)營業(yè)活動(dòng)影響較大，會(huì)一定程度上帶來經(jīng)營活動(dòng)資本的“退出障礙”。［6］所以，社會(huì)資本愿意用低端專有設(shè)備替代高端專有設(shè)備，用勞動(dòng)力替代專用設(shè)備。在江西省，勞動(dòng)力價(jià)格與東部沿海地區(qū)相比還具有一定優(yōu)勢，社會(huì)資本具有用勞動(dòng)力替代專有設(shè)備投入的動(dòng)力和機(jī)會(huì)。

（二）成本控制

社會(huì)資本對(duì)成本進(jìn)行控制包含兩個(gè)方面內(nèi)容：成本控制動(dòng)力與成本控制能力。成本控制能力取決于社會(huì)資本掌握的市場信息、對(duì)未來發(fā)展趨勢的判斷和壓縮成本整合資源的能力。但僅僅擁有成本控制能力而缺乏動(dòng)力，社會(huì)資本是不會(huì)主動(dòng)控制成本，降低服務(wù)價(jià)格的。當(dāng)市場環(huán)境發(fā)生變化導(dǎo)致運(yùn)營成本增加時(shí)，由于公共產(chǎn)品價(jià)格調(diào)整存在時(shí)滯，其價(jià)格不能迅速響應(yīng)市場變化，為了維持服務(wù)供給，社會(huì)資本必須控制成本?；蛘哂捎诠妼?duì)服務(wù)績效的要求提升，但是服務(wù)績效的提升可能導(dǎo)致成本增加，服務(wù)價(jià)格卻不一定相應(yīng)調(diào)整，此時(shí)可能倒逼社會(huì)資本控制服務(wù)成本。

五、建議

為了提升垃圾處理服務(wù)績效，推動(dòng)垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提供公眾、社會(huì)資本和政府三方滿意的公共服務(wù)，結(jié)合政府與社會(huì)資本的合作流程與PPP項(xiàng)目談判中備受各方關(guān)注的價(jià)格影響因素，對(duì)政府給出如下建議。

（一）合約前充分調(diào)研公眾行為和公眾需求

在政府和社會(huì)資本簽訂合約之前，應(yīng)該對(duì)公眾行為進(jìn)行充分調(diào)研。生活垃圾源于居民的生活與消費(fèi)。地方居民的生活習(xí)慣、行為習(xí)慣對(duì)待處理的垃圾會(huì)產(chǎn)生直接影響。而社會(huì)資本接手垃圾處理服務(wù)后，直接服務(wù)對(duì)象就是居民。所以，無論是政府還是社會(huì)資本，都需要通過對(duì)公眾行為的調(diào)研全面掌握待處理垃圾詳情，以便于估算后期的運(yùn)營成本。此外，還應(yīng)該調(diào)研公眾需求，了解公眾對(duì)于垃圾處理服務(wù)的期待，預(yù)估未來績效提升方向和提升空間，估算項(xiàng)目全生命周期的成本變化。信息的全面把握有助于政府在合作談判中針對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和績效提升提出合理要求，同時(shí)還能避免價(jià)格談判中的信息不對(duì)稱。

（二）合約談判中鼓勵(lì)專用設(shè)備使用

PPP項(xiàng)目的持續(xù)期一般較長，少則十來年，多則二三十年?？紤]到長期的服務(wù)績效提升和服務(wù)穩(wěn)定供給。政府在合約談判中應(yīng)鼓勵(lì)專用設(shè)備使用。相同條件下，優(yōu)先考慮專用設(shè)備投入量多的社會(huì)資本方。對(duì)于專有設(shè)備投入量多的社會(huì)資本方，考慮到其未來服務(wù)的績效水平，在允許的利潤率范圍之內(nèi)，可以考慮適當(dāng)提高其投資回報(bào)。

（三）合約簽訂后加強(qiáng)績效監(jiān)管

在項(xiàng)目運(yùn)營期間，政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本服務(wù)績效的監(jiān)管。合約一旦簽訂，服務(wù)價(jià)格在短期之內(nèi)是不會(huì)變化的。由于收益確定，社會(huì)資本只要壓縮成本便能獲得更多利潤。壓縮成本最直接的方式則是降低服務(wù)績效。為了避免社會(huì)資本降低服務(wù)績效以獲得超額利潤，政府應(yīng)該加強(qiáng)績效監(jiān)管。

［參考文獻(xiàn)］

［1］徐林,凌卯亮,盧昱杰.城市居民垃圾分類的影響因素研究［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2017，14（1）.

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［3］王洪強(qiáng),李皓,程敏.公共基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項(xiàng)目定價(jià)研究——基于污水處理項(xiàng)目的定價(jià)模型應(yīng)用［J］.價(jià)格理論與實(shí)踐，2015,（11）.

［4］王建,胡巍,余果,代勇.中國垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的態(tài)勢分析法分析［J］.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2011，（8）.

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［6］王竹泉,段丙蕾,王苑琢,陳冠霖.資本錯(cuò)配、資產(chǎn)專用性與公司價(jià)值——基于營業(yè)活動(dòng)重新分類的視角［J］.中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2017，（3）.