何福久，闞明哲

(1.珠海市測(cè)繪院，廣東 珠海 519000； 2.長(zhǎng)春市測(cè)繪院，吉林 長(zhǎng)春 130021)

1 引 言

“多規(guī)合一”，是指將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃融合到一個(gè)區(qū)域上，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，解決現(xiàn)有各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問題[1]。2014年8月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，提出在全國(guó)28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，探索多規(guī)合一建設(shè)思路和經(jīng)驗(yàn)。

隨著試點(diǎn)工作的推進(jìn)，形成了以福建廈門、浙江德清與開化、廣東四會(huì)、江蘇淮安等市縣為代表的一批典型成果。各地在構(gòu)建統(tǒng)一的市縣空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，也在探索多規(guī)融合成果在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理領(lǐng)域的應(yīng)用。多規(guī)合一信息平臺(tái)是落實(shí)“多規(guī)合一”工作目標(biāo)的載體，是實(shí)施“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)機(jī)制和規(guī)劃管控的技術(shù)支撐。各地試點(diǎn)建設(shè)過程中，都是將信息平臺(tái)作為銜接多規(guī)合一成果與部門業(yè)務(wù)應(yīng)用的紐帶，使得一張藍(lán)圖的成果在各部門之間進(jìn)行信息共享，促進(jìn)市縣行政審批制度的深化改革，真正做到“一張藍(lán)圖干到底”。

2 多規(guī)合一信息平臺(tái)建設(shè)的目標(biāo)和意義

通過信息平臺(tái)落實(shí)市(縣)“多規(guī)合一”的工作目標(biāo)，就是要通過多規(guī)編制協(xié)同來(lái)統(tǒng)一空間規(guī)劃體系，通過邊界管控保障資源環(huán)境承載力的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，通過共享交換、業(yè)務(wù)協(xié)同來(lái)提高審批效率，通過項(xiàng)目生成管理來(lái)促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施。落實(shí)到具體工作中，信息平臺(tái)建設(shè)的目標(biāo)是充分利用多規(guī)融合“一張藍(lán)圖”成果，建立一個(gè)多規(guī)管理信息互通聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保等部門審批過程中的溝通和協(xié)調(diào)提供信息化技術(shù)支撐，并借助建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)審查與并聯(lián)審批，提高行政審批效率。

基于多規(guī)融合“一張藍(lán)圖”的信息平臺(tái)主要意義體現(xiàn)為：①協(xié)調(diào)多規(guī)矛盾，統(tǒng)一空間規(guī)劃：借助GIS技術(shù)，在統(tǒng)一的坐標(biāo)框架下疊加各類現(xiàn)有規(guī)劃，找到各個(gè)規(guī)劃之間的矛盾，各部門通過平臺(tái)在線協(xié)商，解決存在的矛盾，最終形成空間規(guī)劃“一張藍(lán)圖”成果。②共享多規(guī)成果，實(shí)現(xiàn)智慧管理：實(shí)現(xiàn)多部門信息共享、編制和審批業(yè)務(wù)協(xié)同，有效降低規(guī)劃編制和實(shí)施成本，提高政務(wù)服務(wù)效率，為“智慧城市”的建設(shè)奠定良好的基礎(chǔ)。③統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源，盤活用地：通過協(xié)調(diào)多規(guī)之間的矛盾和沖突，摸清各類土地的使用情況，建立完備、統(tǒng)一的土地資源臺(tái)賬，協(xié)助政府掌握土地存量，有效保障項(xiàng)目落地，為制定土地開發(fā)計(jì)劃和城市發(fā)展規(guī)劃提供科學(xué)、權(quán)威、量化的信息參考[2]。

3 市(縣)多規(guī)合一信息平臺(tái)建設(shè)若干重點(diǎn)問題

3.1 關(guān)于信息平臺(tái)體功能定位

信息平臺(tái)是實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一工作目標(biāo)的載體，是落實(shí)多規(guī)合一規(guī)劃管控的技術(shù)支撐。目前，國(guó)內(nèi)試點(diǎn)市(縣)的多規(guī)合一信息平臺(tái)主要有兩類功能定位：①以福建省廈門市為代表的多規(guī)合一成果為建設(shè)項(xiàng)目策劃和審批服務(wù)；②以浙江省開化縣為代表的建立空間規(guī)劃從編制到實(shí)施反饋全過程的規(guī)劃管控。前者是住建部模式的典型代表，強(qiáng)調(diào)多規(guī)成果為城市建設(shè)和管理，特別是為建設(shè)項(xiàng)目落地服務(wù)。后者是發(fā)改委模式的典型代表，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系的建立和實(shí)施反饋全過程的規(guī)劃管控。選擇怎樣的功能應(yīng)用模式，關(guān)系到市縣多規(guī)合一信息平臺(tái)的頂層設(shè)計(jì)，實(shí)際工作中，我們要充分結(jié)合市縣本身的特點(diǎn)和需求，既要考慮統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系建立和維護(hù)的重要性，又要兼顧具體的成果應(yīng)用，為城市建設(shè)實(shí)實(shí)在在的提質(zhì)增效，提高政府的空間管控績(jī)效。

3.2 關(guān)于信息平臺(tái)體系架構(gòu)

信息平臺(tái)是“多規(guī)合一”信息聯(lián)動(dòng)的樞紐，統(tǒng)一管理和維護(hù)“多規(guī)合一”規(guī)劃成果數(shù)據(jù)，并為各部門業(yè)務(wù)應(yīng)用提供功能支撐。平臺(tái)一般采用基于GIS的SOA架構(gòu)，空間數(shù)據(jù)和功能以服務(wù)的形式對(duì)外提供應(yīng)用。在與市(縣)各部門規(guī)劃和業(yè)務(wù)連接方面，可以選擇構(gòu)建“1+1+N”的分布式平臺(tái)架構(gòu)(即多規(guī)共享平臺(tái)+多規(guī)協(xié)同平臺(tái)+部門服務(wù)平臺(tái))，如圖1所示。以分布式的方式將發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保等多部門多源異構(gòu)、多尺度、多時(shí)相、不同分辨率的規(guī)劃空間資源有機(jī)地組織起來(lái)，實(shí)現(xiàn)海量存儲(chǔ)、高效管理與持續(xù)更新。信息平臺(tái)是信息聯(lián)動(dòng)的樞紐通過與各業(yè)務(wù)子系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，實(shí)現(xiàn)跨部門規(guī)劃信息和審批信息共享，并向各業(yè)務(wù)子系統(tǒng)提供選址查詢、規(guī)劃協(xié)調(diào)等功能服務(wù)。各業(yè)務(wù)子系統(tǒng)是“多規(guī)合一”信息聯(lián)動(dòng)的根基，它在充分利用各部門現(xiàn)有信息化成果的基礎(chǔ)上，通過升級(jí)改造或新建，將控制線管控要求植入到部門規(guī)劃編制和項(xiàng)目審批業(yè)務(wù)辦理流程中，調(diào)用公共平臺(tái)的管控?cái)?shù)據(jù)和檢測(cè)功能進(jìn)行控制線管控，并通過各自的工作庫(kù)向公共平臺(tái)提供本部門的規(guī)劃數(shù)據(jù)和審批數(shù)據(jù)，供其他部門調(diào)用。

圖1 1+1+N架構(gòu)

針對(duì)異構(gòu)的平臺(tái)，可以搭建企業(yè)級(jí)的綜合服務(wù)框架(ESB總線)，面向各應(yīng)用部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，提供接入本部門數(shù)據(jù)與應(yīng)用的通用連接，打通數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用的鏈路，匯集多規(guī)相關(guān)服務(wù)，并通過統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)提供給涉眾部門使用。以此來(lái)提高平臺(tái)的擴(kuò)展性，能夠方便地?cái)U(kuò)展為“1+1+N”分布式架構(gòu)模式。

3.3 關(guān)于信息平臺(tái)在推動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革中的應(yīng)用

目前國(guó)內(nèi)開展“多規(guī)合一”工作的市(縣)，在繪就多規(guī)“一張藍(lán)圖”、搭建信息平臺(tái)的同時(shí)，大都同步進(jìn)行了以“流程再造”為主的建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革。依托“一張藍(lán)圖”成果，再造審批業(yè)務(wù)流程，借助空間規(guī)劃信息和業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)，來(lái)解決目前審批制度存在的實(shí)施率低、審批效率低、監(jiān)管難、項(xiàng)目實(shí)施缺乏規(guī)劃引導(dǎo)等問題。這其中，項(xiàng)目生成和并聯(lián)審批是兩個(gè)典型應(yīng)用。項(xiàng)目生成是指建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)入正式審批階段之前進(jìn)行的前期策劃、準(zhǔn)入及評(píng)估的協(xié)調(diào)管理工作的總稱，是建設(shè)項(xiàng)目審批的前置環(huán)節(jié)，如圖2所示，是“多規(guī)合一”建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的一項(xiàng)重點(diǎn)成果。依托“多規(guī)合一”信息平臺(tái)，建立以發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土等部門為主，多部門協(xié)同的協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌需求、空間、能力三要素，在項(xiàng)目審批前期就明確投資、預(yù)選址、用地指標(biāo)等條件，推進(jìn)策劃生成的項(xiàng)目可決策、可落地、可實(shí)施，為項(xiàng)目的后續(xù)審批提速創(chuàng)造條件[3]。通過項(xiàng)目生成策劃成熟的項(xiàng)目，再進(jìn)入審批環(huán)節(jié)，項(xiàng)目生成階段的成果可以作為審批的前置要件。將多規(guī)合一信息平臺(tái)與市(縣)并聯(lián)審批平臺(tái)對(duì)接起來(lái)，在多規(guī)合一信息平臺(tái)里策劃生成的項(xiàng)目，直接推送給并聯(lián)審批平臺(tái)，廈門是這一應(yīng)用的成功范例。廈門市“多規(guī)合一”信息平臺(tái)上生成項(xiàng)目庫(kù)后，由計(jì)劃編制牽頭責(zé)任部門制定詳細(xì)的實(shí)施計(jì)劃，明確建設(shè)單位，推送項(xiàng)目至項(xiàng)目審批平臺(tái)，各部門根據(jù)項(xiàng)目生成情況，并聯(lián)審批[4]。項(xiàng)目生成與并聯(lián)審批有機(jī)結(jié)合起來(lái)，大大提高建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施和審批的效率。

圖2項(xiàng)目生成與審批

3.4 關(guān)于信息平臺(tái)建設(shè)、使用與管理的制度建設(shè)

市(縣)“多規(guī)合一”工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涵蓋了制訂統(tǒng)一的空間數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、編制空間規(guī)劃一張藍(lán)圖、搭建信息和業(yè)務(wù)共享協(xié)同平臺(tái)、建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革、多規(guī)合一法律法規(guī)等系列工作。信息平臺(tái)是串聯(lián)諸項(xiàng)工作的樞紐，也是承載各項(xiàng)工作成果落實(shí)“多規(guī)合一”規(guī)劃管控的具體實(shí)現(xiàn)。特別是基于“多規(guī)合一”信息平臺(tái)的建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，從建設(shè)項(xiàng)目的策劃生成，到并聯(lián)審批業(yè)務(wù)流程，將原來(lái)分散在各個(gè)部門的業(yè)務(wù)流統(tǒng)一到信息平臺(tái)在線管理，信息平臺(tái)承載了政府的項(xiàng)目審批事權(quán)，承擔(dān)了利益尋租的風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要加強(qiáng)對(duì)信息平臺(tái)的監(jiān)督和管理，需要制定《信息平臺(tái)使用管理制度》來(lái)明確綜合平臺(tái)的應(yīng)用范圍、各部門責(zé)任與義務(wù)，更新和維護(hù)辦法等內(nèi)容；為了加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目策劃生成工作，科學(xué)推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，需要制定《建設(shè)項(xiàng)目生成管理辦法》，明確項(xiàng)目生成管理深度、適用范圍、業(yè)務(wù)流程、責(zé)任部門等。市(縣)“多規(guī)合一”信息平臺(tái)使用管理過程中，還要不斷摸索建立或完善規(guī)章和制度，以確保綜合平臺(tái)科學(xué)建設(shè)與管理、安全有效運(yùn)行，提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平及行政審批效率[5]。

4 總 結(jié)

市(縣)“多規(guī)合一”信息平臺(tái)的建設(shè)要充分考慮省、市(縣)和地方政策環(huán)境，確定平臺(tái)功能應(yīng)用定位和體系架構(gòu)，并做好多部門的溝通協(xié)調(diào)，使規(guī)劃、國(guó)土、發(fā)改、環(huán)保等部門的信息互聯(lián)互通，使得一張藍(lán)圖的成果在各部門之間進(jìn)行信息共享，促進(jìn)市縣行政審批制度的深化改革，真正實(shí)現(xiàn)一個(gè)市(縣)一本規(guī)劃一張藍(lán)圖、真正做到“一張藍(lán)圖干到底”。

[1] 方臻子. 一張圖看懂開化“多規(guī)合一[N]. 浙江日?qǐng)?bào)，2016-03-21.

[2] 郭理橋. 新型城鎮(zhèn)化與基于“一張圖”的“多規(guī)融合”信息平臺(tái)[J]. 城市發(fā)展研究，2014(3)：1～3.

[3] 廈門市人民政府. 廈門市“多規(guī)合一”建設(shè)項(xiàng)目生成方案[R]. 2014.

[4] 何子張，翁芳玲，李佩娟等. 以“多規(guī)合一”創(chuàng)新建設(shè)項(xiàng)目審批機(jī)制 ——廈門的實(shí)踐與思考[OL]. 城市規(guī)劃網(wǎng)，2015-08-21.

[5] 孫素霞，于棟山. 面向新型城鎮(zhèn)化的“多規(guī)融合”信息共享平臺(tái)的建設(shè)[OL]. 郴州市規(guī)劃局網(wǎng)，2016-03-2.