李明

摘 要： 中國特色新型智庫建設(shè)是十八大以來全面深化改革的重要內(nèi)容。建設(shè)中國特色新型智庫，推動中國從智庫大國向智庫強國邁進(jìn)，有助于建立科學(xué)民主的公共決策體制機制。建設(shè)一批具有國際影響力的中國特色新型智庫，需要加強中國公共政策學(xué)的教育教學(xué)改革?；诋?dāng)前存在的問題，提出四條對策建議：推動中國公共政策學(xué)的學(xué)科自主性；編寫具有國際視野并切合中國國情的公共政策學(xué)精品教材；暢通高校、智庫以及政府間的人才交流，提升公共政策學(xué)科的師資力量；公共政策的教育目標(biāo)和教學(xué)環(huán)節(jié)設(shè)置，始終緊扣德才兼?zhèn)湔叻治黾业呐囵B(yǎng)。

關(guān)鍵詞： 智庫；公共政策；政策科學(xué)；政策分析家

中圖分類號：D035；G642 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-7615（2018）01-0054-05

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2018.01.012

智庫（ThinkTank），也稱作思想庫，是現(xiàn)代決策體制中的重要組成部分。它最初起源于20世紀(jì)初的美國，在二戰(zhàn)以后得到蓬勃發(fā)展。特別是從上世紀(jì)六七十年代起，智庫迎來了發(fā)展的黃金時代。根據(jù)美國賓夕法尼亞智庫研究項目編寫的《全球智庫報告2016》，截至2015年底，全球智庫的數(shù)量為6846家。最早研究智庫的美國學(xué)者保羅.迪克森（PaulDickson）將智庫界定為：一種穩(wěn)定的相對獨立的政策研究機構(gòu)，其研究人員運用科學(xué)的研究方法對廣泛的政策問題進(jìn)行跨學(xué)科的研究，在與政府、企業(yè)及大眾密切相關(guān)的政策問題上提出咨詢。[1]里奇（Rich2005）認(rèn)為，智庫是“那些獨立的、不以利益為取向的非營利組織，它們生產(chǎn)專業(yè)知識以及思想觀念，并主要借此來獲得支持并影響政策制定過程。”[2]

改革開放以來，伴隨著決策科學(xué)化和民主化的提出，我國智庫如雨后春筍般成長起來。黨的十八大以來，中央提出建設(shè)中國特色的新型智庫。本文在闡述中國特色新型智庫時代背景與歷史使命的基礎(chǔ)上，基于智庫建設(shè)與公共政策學(xué)科的相互促進(jìn)關(guān)系，總結(jié)我國公共政策學(xué)教育教學(xué)過程中取得的成績，以及所存在的典型問題，最后面向中國特色新型智庫建設(shè)和人才需要，提出公共政策學(xué)教育教學(xué)改革的對策與建議。

一、建設(shè)中國特色新型智庫的背景和使命

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視智庫在現(xiàn)代公共決策過程中的作用。十八大報告提出：堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用。2013年4月15日，習(xí)近平總書記對我國智庫建設(shè)作出重要批示。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中明確提出：“加強中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”。2014年10月27日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議審議通過了《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，并于2015年1月印發(fā)。2015年11月9日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十八次會議通過《國家高端智庫建設(shè)試點工作方案》。2017年2月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會議審議通過了《關(guān)于社會智庫健康發(fā)展的若干意見》。2017年10月，黨的十九大首次將“加強中國特色新型智庫建設(shè)”寫入全國黨代會報告。其中，《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》指出，中國特色新型智庫是以戰(zhàn)略問題和公共政策為主要研究對象、以服務(wù)黨和政府科學(xué)民主依法決策為宗旨的非營利性研究咨詢機構(gòu)。各國智庫普遍以研究公共政策、提供政策建議為主要任務(wù)，以非營利性作為組織屬性。而理解中國特色新型智庫的內(nèi)涵，需要鎖定“中國特色”以及“新型”兩個方面?！爸袊厣笔蔷椭袊菐烨度氲恼沃贫拳h(huán)境以及智庫格局而言，“新型”是就中國智庫在現(xiàn)代公共決策體制中的作用以及實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興征程中肩負(fù)的使命而言。具體來說，建設(shè)中國特色新型智庫的時代召喚需要從智庫發(fā)展、公共決策以及民族使命三個層次理解。

第一，推動我國從智庫大國發(fā)展為智庫強國。美國賓夕法尼亞大學(xué)“智庫研究項目”從2007年開始發(fā)布《全球智庫報告》，每年發(fā)布一期，已經(jīng)成為全球最權(quán)威的智庫評價體系。據(jù)報告統(tǒng)計，2008年，中國智庫有74家，數(shù)量排名位于全球第12位；而到了最新一期的數(shù)據(jù)，即2017年1月25日發(fā)布的《全球智庫報告2016》，中國的智庫數(shù)量達(dá)到435家，在數(shù)量上超過英國、印度、德國、法國等，位居全球第二位，不過美國是絕對的智庫霸主，以1835家位居第一。然而，根據(jù)多項評估指標(biāo)的全球智庫排名上，中國僅有6家智庫進(jìn)入百強，其中排名最高的中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院也只位列第33位，而中國社會科學(xué)院和中國國際問題研究院分別以第36位和第39位緊隨其后?？梢钥闯?，經(jīng)過多年發(fā)展，我國已經(jīng)成為智庫大國，然而，離智庫強國的目標(biāo)還相差甚遠(yuǎn)。

第二，建立健全科學(xué)民主的公共決策體制機制。1986年7月31日，萬里同志在全國軟科學(xué)工作座談會上做了《決策民主化和科學(xué)化是政治體制改革的一個重要課題》的報告，明確提出要做“政策研究”這一重大課題。[3]此后，從中央到地方，各種政策研究的專門機構(gòu)相繼建立。2010年10月10日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，其中要求，“要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》專節(jié)論述了“完善政策制定和決策機制”，提出“強化重大問題研究和政策儲備，完善政策分析評估及調(diào)整機制”?？茖W(xué)民主的公共決策體制機制分為“謀”和“斷”兩大方面，“斷”是社會公共權(quán)威的職權(quán)，“謀”則是現(xiàn)代智庫的核心功能。在現(xiàn)代社會，宏觀層次的決策品質(zhì)對國家命運和公眾幸福產(chǎn)生十分重要的影響。推動決策的科學(xué)化和民主化是總結(jié)和反思建國以來我國歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)基礎(chǔ)上得出的深刻結(jié)論。

第三，服務(wù)于中華民族偉大復(fù)興的歷史使命。實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興是近代以來中華民族最偉大的夢想。黨的十九大報告共有27處提到了“實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”。建設(shè)中國特色新型智庫，短期目標(biāo)是為全面建成小康社會發(fā)揮咨政建言作用，長遠(yuǎn)目標(biāo)就是為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供智力支持。當(dāng)前，我國處在結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、增長速度換擋期、改革攻堅克難期、社會矛盾凸顯期，復(fù)雜的經(jīng)濟社會環(huán)境對公共決策的質(zhì)量提出了很高的要求。在國內(nèi)，精準(zhǔn)扶貧、環(huán)境治理、食品安全、住房保障、社會風(fēng)險治理、反腐倡廉等各種政策問題亟待深層次的政策研究；國際上，地區(qū)安全、氣候變化、一帶一路建設(shè)、人類命運共同體、國際話語權(quán)、中華文化傳播等各種戰(zhàn)略問題亟待高品質(zhì)的政策建言。只有實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，妥善處理好國內(nèi)外各種關(guān)系和矛盾，實現(xiàn)改革、發(fā)展和穩(wěn)定的有機統(tǒng)一，中華民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)才能夠如期實現(xiàn)。作為國家治理體系和治理能力的重要內(nèi)容，中國特色新型智庫在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的征程中責(zé)無旁貸。

二、公共政策學(xué)教育教學(xué)所取得的成績和存在的問題

建設(shè)中國特色新型智庫，重點建設(shè)一批具有較大影響力和國際知名度的高端智庫，就需要把握國際知名高端智庫的生長規(guī)律。美國是現(xiàn)代智庫的發(fā)源地，是世界上智庫數(shù)量最多的國家，也是國際高端智庫最集中的國家。在美國智庫發(fā)展史上，有兩個非常重要的時期：一是二十世紀(jì)前二十年，二是二十世紀(jì)六七十年代。這兩個時期分別是美國現(xiàn)代智庫的孕育期和高速發(fā)展期。事實上，對于美國智庫來說，這兩個時期都不是偶然的存在，而是有著深刻的社會背景和學(xué)術(shù)環(huán)境。前者是美國歷史上的“進(jìn)步時代”，是美國公共行政學(xué)的創(chuàng)立時期；后者是美國“向貧窮宣戰(zhàn)”和“偉大社會運動”時期，是美國公共政策學(xué)的創(chuàng)立和發(fā)展階段。

在我國，改革開放以后，開展公共行政學(xué)和公共政策學(xué)的研究被提上了日程。公共行政學(xué)研究以夏書章教授于1982年1月29日在《人民日報》發(fā)表《把行政學(xué)的研究提上日程是時候了》為重要標(biāo)志；公共政策學(xué)研究以萬里同志于1986年7月31日在全國軟科學(xué)工作座談會上做了《決策民主化和科學(xué)化是政治體制改革的一個重要課題》的報告為重要標(biāo)志。截至目前，中國公共行政學(xué)與公共政策學(xué)總體上仍然是融合的。總的來看，經(jīng)過三十多年的發(fā)展，中國公共政策學(xué)的教育教學(xué)取得了顯著的成績，但也存在不少問題。

第一，公共政策學(xué)成為政治學(xué)、行政管理學(xué)、公共事業(yè)管理等專業(yè)的核心課程，但是公共政策仍未真正取得獨立的專業(yè)身份。自上世紀(jì)90年代開始，公共政策學(xué)作為一門新興課程，開始在北京大學(xué)、中國人民大學(xué)等高等院校以及黨校行政學(xué)院系統(tǒng)逐步扎根。隨后，廈門大學(xué)等在行政學(xué)碩士點設(shè)立政策分析研究方向；1998年，國務(wù)院開始批準(zhǔn)設(shè)立行政管理博士點，截至目前，全國三十多所公共管理一級學(xué)科博士點授權(quán)高校大多設(shè)有公共政策研究方向。然而，總體來說，公共政策的學(xué)科專業(yè)身份尚未完全確立，公共政策碩士的專業(yè)學(xué)位還沒有得到落實，相比較政治學(xué)以及公共管理學(xué)，公共政策的學(xué)科邊界難以劃定，公共政策的學(xué)科自主性有待持續(xù)增強。

第二，先后出版了一批公共政策學(xué)的教材，但是經(jīng)典教材匱乏。教材是教學(xué)活動過程中的重要元素，也是學(xué)生系統(tǒng)掌握一門學(xué)科知識的主要來源。自上世紀(jì)八十年代中后期黃凈（《政策學(xué)基礎(chǔ)知識》，1987）、孫光（《政策科學(xué)》，1988）、舒揚（《政策學(xué)概論》，1989）等人編寫了第一批公共政策學(xué)教材以來，在過去三十年時間里，我國公共政策學(xué)的教材建設(shè)取得了豐碩的成果，高等教育出版社、中國人民大學(xué)出版社、北京大學(xué)出版社、清華大學(xué)出版社、復(fù)旦大學(xué)出版社、南京大學(xué)出版社等共出版了上百部公共政策學(xué)教科書。然而，很多教材框架體系相近，在內(nèi)容上甚至存在雷同現(xiàn)象。有的教材很多內(nèi)容借鑒了國外公共政策學(xué)教材，但是不少概念或理論并沒有考慮中國公共政策的特殊性。教材數(shù)量多，但是真正稱得上精品教材的卻少之又少。大量同質(zhì)且低水平公共政策學(xué)教材的存在，不僅造成了選擇的信息成本，而且不利于政策科學(xué)知識共同體的形成。

第三，公共政策學(xué)的師資力量分布不均，總體水平有待提高。歸因于全國大多數(shù)本科院校均設(shè)置了行政管理、政治學(xué)等專業(yè)，因此，國內(nèi)大多數(shù)高校開設(shè)了《公共政策學(xué)》（或《公共政策分析》）等專業(yè)課程。然而，從全國來看，各個高校講授公共政策學(xué)的師資力量十分懸殊。國內(nèi)公共管理學(xué)科品牌高校如中國人民大學(xué)、清華大學(xué)、中山大學(xué)等，公共政策學(xué)通常由資深的專家講授。而其他高校公共政策學(xué)的授課教師水平參差不齊，甚至很多教師自身都沒有受過公共政策或公共管理的科班教育。

第四，公共政策學(xué)的知識傳承以理論講授為主，學(xué)生政策分析能力難以得到實際提升。公共政策學(xué)是包含政策環(huán)境、政策體制、政策主體、政策問題、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估等若干要素在內(nèi)的政策知識體系，因此，理論講授是獲取公共政策理論知識的重要途徑。然而，公共政策學(xué)更是一門實踐性科學(xué)，學(xué)習(xí)公共政策學(xué)的目的是學(xué)以致用，通過對公共政策系統(tǒng)以及公共政策問題的觀察和分析，通過完善公共政策系統(tǒng)、制定更加科學(xué)的政策方案，從而使得公眾的生活更加美好。因此，創(chuàng)新公共政策學(xué)的教學(xué)方法，提高公共政策學(xué)生的政策分析能力十分重要。

三、推動公共政策學(xué)教育教學(xué)改革的對策與建議

美國是公共行政學(xué)和公共政策學(xué)的誕生地，伴隨公共行政學(xué)在美國的誕生，第一批智庫在美國相繼建立起來；伴隨著公共政策學(xué)在美國的誕生，特別是公共政策碩士和博士教育項目在上世紀(jì)六十年代末七十年代初的設(shè)立，美國智庫在上世紀(jì)七八十年代呈井噴式發(fā)展態(tài)勢。美國公共行政學(xué)和公共政策學(xué)的成立，與美國智庫的起源和高速發(fā)展并非只是時間上的巧合，而是存在邏輯上的必然。公共行政學(xué)的創(chuàng)立是為了培養(yǎng)政府管理的專業(yè)人士，公共政策學(xué)的創(chuàng)立是為了幫助政府解決復(fù)雜公共問題提出政策建議。智庫的存在，就是扮演著科學(xué)與權(quán)力、高校與政府的重要橋梁。因此，美國公共行政教育和公共政策教育之所以取得成功，歸功于面向未來國家需要的卓越人才培養(yǎng)。全球高端智庫集中于美國，是因為美國通過發(fā)展公共政策教育，培養(yǎng)了一大批卓越的政策分析家。建設(shè)一批具有較大影響力和國際知名度的高端智庫，有必要推動面向政策分析家的中國公共政策教育教學(xué)改革。針對我國當(dāng)前存在的問題，提出四項建議。

第一，推動中國公共政策學(xué)的學(xué)科自主性。拉斯韋爾、德羅爾等政策科學(xué)的奠基人認(rèn)為，公共政策研究必須以問題為導(dǎo)向，價值的規(guī)范性和情景依賴，注重多學(xué)科的研究方法。因此，中國公共政策學(xué)能否取得真正獨立的學(xué)科身份，關(guān)鍵在于中國公共政策學(xué)能否以科學(xué)規(guī)范的研究方法研究真實的中國政策問題。習(xí)近平同志在2016年5月17日哲學(xué)社會科學(xué)座談會上指出：“社會大變革的時代，一定是哲學(xué)社會科學(xué)大發(fā)展的時代?！泵绹残姓W(xué)和公共政策學(xué)是在美國進(jìn)步時代以及美國戰(zhàn)后恢復(fù)重建和偉大社會計劃的環(huán)境下發(fā)展起來的。中國公共政策學(xué)在改革開放的歷史潮流中開始起步，必將在推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中、在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史征程中發(fā)展繁榮。

第二，編寫具有國際視野且切合中國國情的公共政策學(xué)精品教材。國際上最知名的公共政策教材，都往往兼具國際化和本土化，但首要的是本土化，并且持續(xù)進(jìn)行創(chuàng)新。以詹姆斯.安德森的《公共政策制定》以及托馬斯.戴伊的《理解公共政策》兩本經(jīng)典教材為例。詹姆斯.安德森的《公共政策制定》最初版本是上世紀(jì)七十年代，目前英文最新版本是2014年的第8版，這本教材的章節(jié)結(jié)構(gòu)圍繞美國公共政策過程進(jìn)行組織，涉及公共政策研究、政策制定者和環(huán)境、政策規(guī)劃、政策采納、預(yù)算和公共政策、政策執(zhí)行、政策影響評估和變革等。詹姆斯.安德森長期任職于知名的政策研究組織。托馬斯.戴伊的《理解公共政策》初版是在1972年，40多年來不斷修訂，目前已經(jīng)是第14版。新版公共政策教材除了介紹政策分析的內(nèi)涵、公共政策的主要模型、公共政策過程以及公共政策評估以外，其他各章節(jié)內(nèi)容是具體領(lǐng)域的政策分析，比如經(jīng)濟政策、教育政策、環(huán)境政策、國際貿(mào)易政策、國防政策等。最新版本的教材，特別關(guān)注美國政府的政策挑戰(zhàn)，包括醫(yī)療和社會保障制度改革等。托馬斯.戴伊曾在賓夕法尼亞大學(xué)、威斯康辛大學(xué)、佐治亞大學(xué)等多所名校任職，并曾在頂級智庫布魯金斯學(xué)會做訪問學(xué)者。事實上，美國公共政策經(jīng)典教材的作者往往既是大學(xué)教授，又長期在高端智庫甚至是政府機構(gòu)任職，因此對美國政策過程的認(rèn)識十分透徹。

第三，暢通高校、智庫以及政府間的人才交流，提升公共政策學(xué)科師資力量總體水平。政策科學(xué)之父拉斯韋爾認(rèn)為，政策科學(xué)是一門必須由政府官員參與共同研究的學(xué)問。美國的公共管理學(xué)院（或公共政策學(xué)院）與著名的智庫以及政府機構(gòu)之間，人才流動十分活躍。政學(xué)研之間的人才流動，不僅有利于人才的優(yōu)化配置，而且有利于政策知識向科學(xué)決策的轉(zhuǎn)化。最重要的是，從人才培養(yǎng)的角度來說，來自于知名政策研究機構(gòu)或者政府機關(guān)的專業(yè)人士，能為學(xué)生講授更真實也更復(fù)雜的政策制定過程和公共管理活動。在政府機構(gòu)工作過的人，能夠?qū)φ邌栴}有著更敏銳的洞察力。當(dāng)前，我國黨政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部人才交流活躍，高校管理者與政府官員之間的調(diào)任交流也時有發(fā)生，然而，有理論水平的政府官員調(diào)出到高校公共管理學(xué)院擔(dān)任教授，這樣的人才流動十分鮮見。需要打破阻礙這種人才流動的觀念和體制障礙，為公共政策的師資力量建設(shè)營造更加健康的環(huán)境。

第四，公共政策的教育目標(biāo)和教學(xué)環(huán)節(jié)設(shè)置，始終緊扣德才兼?zhèn)湔叻治黾业呐囵B(yǎng)。智庫是智者之庫，是國家重要的人才庫。人才是智庫最核心的競爭力資源，沒有一流人才，就不可能有一流智庫。[4]如果說公共行政學(xué)的教育目標(biāo)是政府管理人才的培養(yǎng)，那么公共政策學(xué)的教育目標(biāo)就是為包括智庫在內(nèi)的各種組織培養(yǎng)政策分析家。政策分析家需要良好的職業(yè)倫理、扎實的專業(yè)知識、明確的政策領(lǐng)域、熟練的分析方法。公共政策學(xué)的教學(xué)環(huán)節(jié)，服務(wù)于合格乃至卓越的政策分析家所必須具備的品質(zhì)。公共政策教育不能培養(yǎng)精致的利己主義者，因此，公共政策學(xué)應(yīng)該開設(shè)《公共服務(wù)與職業(yè)倫理》等課程。扎實的專業(yè)知識是政策分析實踐的根基，因此，公共政策學(xué)生需要充分掌握《政治學(xué)》《經(jīng)濟學(xué)》《公共管理學(xué)》《公共政策學(xué)》《公共部門戰(zhàn)略管理》等專業(yè)知識?，F(xiàn)實生活中，公共政策分布于社會經(jīng)濟文化各個領(lǐng)域，由于個人的精力是有限的。因此，公共政策的學(xué)生應(yīng)當(dāng)聚焦于一到兩個政策領(lǐng)域，例如環(huán)境治理、食品安全、公共教育、住房保障、公共交通等。政策分析家的職業(yè)擔(dān)當(dāng)就是向權(quán)力說真理，影響有影響的人。因此，公共政策的學(xué)生必須掌握多項政策分析的方法與技術(shù)，夯實真實本領(lǐng)，然后通過對政策問題的深入分析，提供客觀獨立的政策分析報告。

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（責(zé)任編輯：趙廣示）