摘 要：當(dāng)前綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)正在如火如荼的進(jìn)行著，綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)中最吸引地方政府的就是國家授予的“先行先試權(quán)”，本文在介紹綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)設(shè)立的基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，將視角集中在先行先試與中央與地方關(guān)系上。實(shí)踐中如何將中央領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和地方自主性在先行先試中有機(jī)結(jié)合起來，處理好地方自主權(quán)與法制統(tǒng)一、中央與地方權(quán)力配置等是綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)在發(fā)展中需要進(jìn)一步解決的問題。

國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)作為一個(gè)新生事物，有其發(fā)展的現(xiàn)實(shí)背景。根據(jù)國務(wù)院關(guān)于設(shè)立綜合配套給個(gè)試驗(yàn)區(qū)的批復(fù)精神，可把綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)應(yīng)以為“中華人民共和國為了順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)在要求，在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，國家所建立的以制度創(chuàng)新為主要?jiǎng)恿?，以全方位改革試點(diǎn)為主要特征，對(duì)全國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來深遠(yuǎn)影響的實(shí)驗(yàn)區(qū)”?？梢哉f綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)將成為中國下一階段深化改革開放的前沿陣地，將擔(dān)負(fù)著探索建設(shè)和諧社會(huì)、創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展模式、提升區(qū)域乃至國家競(jìng)爭(zhēng)力的宏偉使命。

關(guān)于先行先試，實(shí)踐中并沒有統(tǒng)一的看法。湖北省省長(zhǎng)認(rèn)為：“試驗(yàn)權(quán)是無限的，總結(jié)起來就是五個(gè)字：先、冒、闖、試、探”。重慶發(fā)改委主任認(rèn)為：“先行先試包括試驗(yàn)區(qū)更大的立法自主權(quán)、試錯(cuò)權(quán)、國家對(duì)重大改革問題的協(xié)調(diào)機(jī)制等。”綜上所述，先行先試可以理解成為一個(gè)權(quán)力系統(tǒng)范圍內(nèi)，在權(quán)力機(jī)關(guān)沒有制定統(tǒng)一的政策或者制度之前，先在局部或者低層次權(quán)力范圍內(nèi)進(jìn)行相應(yīng)的試驗(yàn)，通過實(shí)驗(yàn)總結(jié)出試驗(yàn)的得失及成果，然后再結(jié)合社會(huì)實(shí)際對(duì)政策和制度進(jìn)行修改完善的活動(dòng)。它是綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)的本質(zhì)核心，是中央給予地方的自主權(quán)。

《立法權(quán)》第六十四條第一款規(guī)定地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）未執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況做具體規(guī)定的事項(xiàng)；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。顯然，根據(jù)本條款，“地方性事務(wù)”hi地方性法規(guī)的事項(xiàng)范圍，也即，對(duì)地方性事務(wù)進(jìn)行立法時(shí)地方依據(jù)其他地方立法權(quán)享有的權(quán)力。上海市人大在經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立綜改區(qū)后通過了《關(guān)于促進(jìn)和保障浦東綜合配套改革試點(diǎn)工作的決定》，其中規(guī)定“在堅(jiān)持國家法制統(tǒng)一原則和本市地方性法規(guī)基本原則的前提下，市人民政府和浦東新區(qū)人民政府可以就浦東新區(qū)綜合配套改革制定相關(guān)文件在浦東新區(qū)先行先試，并報(bào)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”，這便是賦予了浦東新區(qū)的地方立法權(quán)，類似的其他綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)也享有制定規(guī)范性文件的權(quán)力。

所謂事權(quán)，簡(jiǎn)單說就是指一級(jí)政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)。綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)通過“先行先試”下放了中央的一定范圍的事權(quán)，但是這個(gè)范圍沒有明確的界限，也沒有規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)督措施和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各綜改區(qū)為了爭(zhēng)取更多地方利益與中央展開博弈。綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)在地方事權(quán)的擴(kuò)張?zhí)剿髦?，并不意味著這個(gè)權(quán)利是無限制的，各政府仍應(yīng)遵循中央與地方事權(quán)劃分的基本原則：“兩個(gè)積極性原則——即發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極原則、責(zé)權(quán)對(duì)稱原則和法治原則”中央對(duì)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行授權(quán)時(shí)必須要建立在保證中央對(duì)全國的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)之上。地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，離不開中央有關(guān)部門的大力支持，而全國的發(fā)展也需要以地方的發(fā)展為基礎(chǔ)，因此需要將中央的領(lǐng)導(dǎo)和地方的自主性兩者結(jié)合起來，做到既能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高效率，又能保證推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)公平正義。

要保證綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)取得良好的成功，既要激發(fā)地方的創(chuàng)造性和主動(dòng)性。賦予地方政府在改革方面的試驗(yàn)權(quán)，既是一種政策激勵(lì)，也是一種使地方獲得更大的自主權(quán)和更多的自主創(chuàng)新空間的現(xiàn)實(shí)要求。深圳等特區(qū)的改革成功的例子也證明了，一個(gè)地方的自主權(quán)越大，發(fā)展動(dòng)力也就越大。但是地方的主動(dòng)性有時(shí)會(huì)因試驗(yàn)的風(fēng)險(xiǎn)等因素受到限制，很多政府官員考慮到改革失敗或得不到群眾支持而采取一切較為保守的措施，因此有必要賦予地方政府“試錯(cuò)權(quán)”，激發(fā)地方更大的創(chuàng)造性。但是在人們對(duì)決策失誤進(jìn)行追究已經(jīng)成為一種共識(shí)的背景下，是否意味著“試錯(cuò)權(quán)”與決策失誤追究制度的精神存在根本的沖突呢？中央在進(jìn)行先行先試權(quán)的授權(quán)時(shí)并沒有對(duì)地方先行先試出現(xiàn)失敗時(shí)可以免責(zé)的范圍進(jìn)行界定，也是現(xiàn)階段綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行實(shí)踐中存在的問題。

如何完善建立相關(guān)的配套制度，首先要建立與先行先試權(quán)緊密相關(guān)的試錯(cuò)機(jī)制，激發(fā)地方創(chuàng)造性和自主性，強(qiáng)化約束機(jī)制，減少改革出錯(cuò)的風(fēng)險(xiǎn)，提高改革的成功率；同時(shí)還要建立科學(xué)合理的改革成效評(píng)估制度，確保改革過程和結(jié)果給予客觀公正的評(píng)價(jià)，對(duì)取得顯著成效的地區(qū)給予宣傳和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)地方政府的重大過錯(cuò)也要給予處罰；最后，要建立公正合理改革風(fēng)險(xiǎn)防范制度，在地方政府的改革措施出現(xiàn)重大失誤導(dǎo)致社會(huì)公共利益受到重大損失時(shí)，由中央和地方共同承擔(dān)責(zé)任進(jìn)行補(bǔ)救，既防止將改革失誤的風(fēng)險(xiǎn)殃及弱勢(shì)群體，又要防止所有風(fēng)險(xiǎn)都由改革政府承擔(dān)，以確保地方政府可以大膽地進(jìn)行嘗試。

在改革任務(wù)愈加復(fù)雜的今天，堅(jiān)持綜合配套改革，通過先行先試下放中央權(quán)力是仍要堅(jiān)持的道路。中央與地方的關(guān)系一直是法學(xué)研究關(guān)注的問題，在今后的了理論研究中也要繼續(xù)以此為視角尋求中央與地方權(quán)力之間的平衡，為綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)提供理論的支持。

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作者簡(jiǎn)介

宋昕蕾（1992—），女，山西太原人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)2015（法學(xué)）學(xué)術(shù)碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

基金項(xiàng)目：國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)“先行先試”立法權(quán)研究（項(xiàng)目編號(hào)：2014041004-5）的階段性研究成果。

（作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)）