張昭穎 于莉

摘 要：新中國成立初期建立起來的戶籍制度已經(jīng)不再適用于當前我國的社會發(fā)展形勢，因此研究戶籍制度改革對我國城市化發(fā)展和維護社會公平正義意義重大。通過對城郊地區(qū)戶籍改革面臨的困境進行研究，從剝離附著在戶籍上的特殊利益、完善政府政策和加強轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的身份認同三個方面提出了促進戶籍改革在城郊地區(qū)推進的對策措施，旨在推動新戶籍改革政策在城郊地區(qū)的順利實施，改變城鄉(xiāng)的二元分化，促進我國城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城郊農(nóng)民；戶籍制度；戶籍改革

中圖分類號：D631.42 文獻標志碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2018.04.008

Difficulties and Countermeasures of New Household Registration System Reform in Suburbs

ZHANG Zhaoying， YU Li

（College of Politics and Public Administration， Tianjin Normal University， Tianjin 300387， China）

Abstract： The household registration system established in the early days of new China was no longer applicable to the current situation of social development in China. Therefore， the research of the reform of household registration system was of great significance to the development of urbanization and maintain social fairness and justice. Through the study of some difficulties on the implementation of household registration reform， three aspects such as stripping the special interests attached to the household registration， improving the government policy and strengthening farmers' identity of citizens， put forward some measures of promoting the reform of household registration in suburban areas， to promote new household registration system reform in suburban areas， change the dual differentiation of urban and rural areas， and promote the further development of urbanization in China.

Key words： suburban farmers； household registration system； household registration reform

1 從戶籍管理制度到新戶籍制度改革

我國現(xiàn)行的戶籍管理制度是以1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》為核心，限制農(nóng)民遷往城市的制度及其配套的措施。經(jīng)過多年發(fā)展，我國的戶籍管理制度不僅具有人口登記和管理的功能，還涉及到了公民的遷徙、教育、就業(yè)、住房和社會保障等各個方面。

1.1 我國戶籍管理制度的建立

新中國成立后百廢待興，為了服務于國家建設，我國的戶籍管理制度允許居民自由遷徙，并給予其法律方面的保障。這使得戰(zhàn)亂后無序的居民很快趨于了穩(wěn)定。

1.2 戶籍管理制度人口控制功能的形成

1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》中提出，農(nóng)民必須持有特定機關(guān)或部門的證明才能進城。這一條例的提出，使得戶籍制度具有了控制人口自由遷徙的功能，農(nóng)民在戶口上被固定了下來，自由遷徙變得不再可能，嚴格的戶籍控制是由我國當時充滿危機的政治經(jīng)濟背景決定的，但這種戶籍上的管控政策也剝奪了城鄉(xiāng)居民自由遷徙的權(quán)利。

1.3 戶籍管理制度改革的起步

1978年，十一屆三中全會過后，我國實行改革開放戰(zhàn)略，經(jīng)濟重新復蘇，原有的戶籍制度出現(xiàn)的問題也越來越明顯。過于嚴格的戶籍管理，使得城鄉(xiāng)居民戶口上大多數(shù)情況下只能平行移動而不能上下移動，人口流動受阻，由此造成的城鄉(xiāng)差距拉大、城鄉(xiāng)矛盾日益突出。1984開始，國家放寬了農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)落戶的限制。2006年起，小城鎮(zhèn)戶口改革從試點到全國范圍內(nèi)推廣，逐步完善農(nóng)村戶籍管理制度。戶籍管理制度改革的啟動，呈現(xiàn)政府對戶籍的管理逐步放寬的趨勢，也為人口要素在城鄉(xiāng)的合理流動提供了可能。

1.4 新戶籍改革政策的提出

改革開放以來，戶籍管理對人口的控制逐步放松，但人口自由遷徙的空間僅局限于小城鎮(zhèn)區(qū)域。隨著改革開放的進一步發(fā)展，對更加深入的戶籍制度改革需求日益突出。2008年開始，以逐步取消戶籍和遷徙的桎梏為目的的一系列戶籍制度改革政策陸續(xù)推出。2014年，國務院提出要統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度。新戶籍制度改革是大勢所趨，對于更好地實現(xiàn)社會平等，推進我國城市化發(fā)展和社會進步具有重大意義。

2 新戶籍制度改革在宏觀政策上存在的問題

在中央戶籍改革政策的推動下，全國部分地區(qū)已經(jīng)開始了新戶籍改革的嘗試，但推行結(jié)果并非全部令人滿意，其中不乏一些地區(qū)的改革遭到了巨大的阻力，如何穩(wěn)步推進城郊地區(qū)戶籍制度改革是值得深入探討的重要問題。戶籍制度改革不僅僅是人口登記制度的改變，更是涉及城鄉(xiāng)居民利益分配和社會分層結(jié)構(gòu)變遷的重大社會變革，這一變革的深入推進首先需要重視宏觀制度層面存在的問題，從以下幾個方面進行出分析。

2.1 戶籍改革缺乏配套制度的完善

我國的戶籍制度和其他社會制度聯(lián)系密切，各種公共服務和社會福利制度的資格都以戶籍為依托。王魏[1]在對甘肅省的戶籍改革研究中發(fā)現(xiàn)，戶籍制度經(jīng)長期發(fā)展，已經(jīng)形成了一套包括眾多制度在內(nèi)的制度體系。因此，戶籍改革不僅僅是人口登記和管理方式的簡單變革，而是涉及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、村集體利益、公共服務、社會保障制度等一系列社會制度的改革。如果僅僅變更了戶籍制度，而其他相關(guān)制度并未改變，戶籍制度改革就不能順利實行。熊曉雨等[2]研究也指出，戶籍改革的關(guān)鍵因素是改革戶籍制度的相關(guān)配套制度，重新分配各方利益群體的利益。

2.2 政府政策對戶籍改革的政策宣傳不到位

在目前農(nóng)民變更戶籍必須本人自愿、他人不得強迫的政策原則下，實現(xiàn)戶籍改革的順利進行有賴于轉(zhuǎn)戶者的支持，而他們的支持來源于對相關(guān)政策制度的熟悉與了解。因此，需要政府進行廣泛的宣傳和講解，以消除農(nóng)民心中的困惑。尹丹[3]在對四川省廣安市的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于廣安市政府對戶籍改革政策的宣傳流于形式，使得農(nóng)民對戶籍改革存在大量誤區(qū)，嚴重影響了改革的開展。辜夕容等[4]在對重慶市戶籍制度改革的研究中也指出，重慶市存在對與戶籍改革相關(guān)政策宣傳不清的問題，導致農(nóng)民并不能很好地了解相關(guān)的政策。

2.3 戶籍改革中政策落實不到位

在市民待遇方面，轉(zhuǎn)戶后的農(nóng)民成為了城市居民，本該享有與城市居民相同的市民待遇，但是據(jù)一些學者的研究表示，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民享有的市民待遇常有不足。韓丹[5]在其對南京市失地農(nóng)民的研究中指出，政府在針對失地農(nóng)民制定的社會保障政策時，其參照的標準明顯低于城市居民，使轉(zhuǎn)戶者的社會保障水平低于城市居民。程佳俊[6]在對南京市失地農(nóng)民的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民即使轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用駪艨?，也無法享受城市的社會保障，而且他們所享有的市民待遇與城市居民也不一樣。

3 城郊地區(qū)推進新戶籍制度改革所面臨的具體問題

城郊地區(qū)的農(nóng)民不同于居村農(nóng)民和農(nóng)民工，獨特的地理位置使他們通常以就地城市化為主，而很少選擇離開原居住地進入城市，城郊地區(qū)的戶籍改革不會增加城市管理的壓力。因此，在城郊地區(qū)推進戶籍制度改革所面臨的主要問題經(jīng)常是來自于微觀個體層面，體現(xiàn)為城郊農(nóng)民的利益選擇和情感認同所帶來的阻礙。

3.1 城郊農(nóng)民在戶籍改革中的意愿需求

城郊處于城市邊緣，受城市輻射影響較大。在城市化急劇發(fā)展的今天，很多城郊地區(qū)不再保有原生態(tài)村莊的模樣，而是向城市的形態(tài)發(fā)展。由于地理位置靠近市區(qū)，大部分城郊農(nóng)民已經(jīng)長期接觸城市，其生產(chǎn)和生活方式已經(jīng)逐步趨近于城市居民，早已不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也從一院多戶的平房中搬出來住進了樓房，他們除了戶籍及依附于戶籍的村籍權(quán)益外，與市民沒有任何區(qū)別。

同時，在城郊地區(qū)逐漸向城市轉(zhuǎn)化的過程中，很多城郊農(nóng)民會經(jīng)歷拆遷和征地，由此獲得的巨額補償讓城郊農(nóng)民的農(nóng)業(yè)戶口瞬間升值，再加上他們中的一些人還享有村籍集體收益，他們?nèi)绻艳r(nóng)業(yè)戶口都變成了居民戶口，將喪失土地的承包和集體收益分配權(quán)等一系列與農(nóng)業(yè)戶口相關(guān)聯(lián)的利益。因此，城郊農(nóng)民不會過于急切地更改自己的戶籍身份，他們對戶籍改革沒有強烈的需求。

3.2 城郊農(nóng)民在戶籍改革中的利益選擇

由于戶籍的變更關(guān)系到城郊農(nóng)民的切身利益得失，所以他們對戶籍利益的考量會使其在新戶籍制度改革政策頒布后做出不同抉擇。很多城郊農(nóng)民為了保有既得利益不舍得放棄農(nóng)業(yè)戶口，使戶籍改革在城郊地區(qū)的推行面臨困境。

我國現(xiàn)有制度下，農(nóng)業(yè)戶籍與農(nóng)民的宅基地使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)3項權(quán)利相聯(lián)系，當農(nóng)民失去了農(nóng)業(yè)戶籍，就面臨著失去這些權(quán)利的可能。艾靚等[7]研究表明，農(nóng)民入城后擔心喪失自己之前的土地承包權(quán)，不能獲得與之相應的土地承包經(jīng)營收益。農(nóng)民的村籍利益也依托于戶籍制度而存在，城郊農(nóng)民喪失了農(nóng)業(yè)戶籍的同時也喪失了村籍，這會對他們原先享有的村莊福利產(chǎn)生影響。在一些村莊，當農(nóng)民失去了農(nóng)業(yè)戶籍就意味著不能享有村莊分配的福利。雷寰[8]研究表明，在財力雄厚的村莊，農(nóng)民失去村籍還會失去村籍帶來的在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療保障方面的利益。也有一些村莊在村民轉(zhuǎn)換戶籍后仍允許其享有一定的村莊福利，但是要少于擁有農(nóng)業(yè)戶籍者。

與此同時，由于戶籍制度改革的配套政策不到位，轉(zhuǎn)變后的城市戶口并不能為城郊農(nóng)民帶來實質(zhì)性的收益，因此，城市戶口對于城郊農(nóng)民來說并沒有太大的吸引力。張海波等[9]對被動城市化農(nóng)民的研究顯示，被調(diào)查農(nóng)民中認為戶籍毫不重要的所占比例超過1/2。改革開放之前，城市戶籍與各種稀缺資源相聯(lián)系，包括穩(wěn)定的收入、免費的住宅和便利的子女教育資源，這是很多農(nóng)民所羨慕的。但是改革開放后，城市戶口不再與住房、工作等利益相聯(lián)系，甚至下崗的城市居民生活還不如農(nóng)民。于是在農(nóng)民的眼中，城市戶籍不再值錢。

3.3 城郊農(nóng)民在戶籍改革中的心理認同

城郊地區(qū)推進戶籍改革的過程中還面臨城郊農(nóng)民的身份認同問題。制度可以使城郊農(nóng)民在身份上成為了城市居民，但是接受這一身份卻是一個心理上的轉(zhuǎn)變，需要經(jīng)歷一個較長的轉(zhuǎn)變過程[10]。很多轉(zhuǎn)變身份后的城郊農(nóng)民對自己在戶籍上的居民身份并沒有認同感。王曉剛等[11]和賈可等[12]就城郊農(nóng)民對城市居民的身份認同度的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，城郊農(nóng)民對他們的城市居民的身份并沒有很強認同感，大多數(shù)人并不覺得自己是城市人。

在身份認同方面，年齡是主要原因，老年人和中青年一代有較大的差異，中青年人更容易接受自己為城市居民的身份。談小燕等[13]在對于被動城市化農(nóng)民的研究中也發(fā)現(xiàn)，年齡因素對于失地農(nóng)民的自我身份判斷有顯著影響，并且年齡越小越傾向于認同轉(zhuǎn)變后的城市身份和城市生活。首先，因為城郊地區(qū)的很多擁有農(nóng)業(yè)戶籍的中青年人較少或根本沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并沒有很強的心理依賴，對土地的感情比較淡薄。其次，他們更多地接觸城市文化，具有對城市生活的向往之情，對城市居民也容易產(chǎn)生較高的身份認同。

而城郊老年農(nóng)民群體卻具有不同的認同特征，彭思琦[14]在對失地農(nóng)民的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，老年人因鄉(xiāng)土情結(jié)、生活方式轉(zhuǎn)變的不適應，大多不認同自己的城市居民身份，并且年齡越大，對鄉(xiāng)土文化就越為認同，因為年齡越大，就意味著在農(nóng)村生活的時間越長，長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，早已習慣了農(nóng)業(yè)文明和自己過去的農(nóng)村生活方式，從心底里認為自己是農(nóng)民。

除了年齡因素之外，諸如就業(yè)狀況、經(jīng)濟收入、社會保障等“市民待遇”因素也會對城郊農(nóng)民的身份認同產(chǎn)生影響。農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用窈?，獲得了與城市居民同等待遇的人更容易承認自己的城市人身份。葉繼紅[15]研究發(fā)現(xiàn)，公平的政策和合理的收入對轉(zhuǎn)變戶籍的農(nóng)民身份認同有明顯的影響，覺得自己享受了公平的政策和個人收入合理的人更加傾向認為自己是城市人。杜洪梅[16]研究發(fā)現(xiàn)，超過1/2的失地農(nóng)民在戶籍轉(zhuǎn)變后不認為自己是城市人，因為他們在就業(yè)、子女教育和社會保障方面并未享受到和城市居民同等的市民待遇。

4 在城郊地區(qū)推進新戶籍制度改革的對策建議

在城郊地區(qū)推進新戶籍制度，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，打破了城鄉(xiāng)二元體制的壁壘，有助于推動我國城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展，使戶籍制度與當前的人口遷徙流動和城鎮(zhèn)化速度相適應，同時也使城郊農(nóng)民享有與城市居民相同的權(quán)利和社會保障，保障了全體公民的基本人權(quán)，更好地實現(xiàn)了社會公平，是社會進一步發(fā)展的必然趨勢。因此，提出以下四點關(guān)于促進新戶籍制度改革在城郊地區(qū)順利推進的措施。

4.1 剝離附著在戶籍上的特殊利益

城郊農(nóng)民的戶籍與土地、村集體福利和社會保障等一系列權(quán)益相關(guān)。對于農(nóng)民轉(zhuǎn)變戶籍以前享有的農(nóng)村宅基地和土地承包經(jīng)營權(quán)，要充分尊重農(nóng)民的選擇，不得強制收回，也不得以轉(zhuǎn)戶后的市民待遇作為交換。對于依附在農(nóng)村戶籍上的村集體福利，要斬斷集體福利與戶籍之間的緊密聯(lián)系。一方面可以將能夠分割集體資產(chǎn)按照某種方式公平公正地分給村民個人，使之成為村民的私產(chǎn)；另一方面可以將無法分割的集體資產(chǎn)——例如村莊置辦的集體企業(yè)——股份化，讓本村農(nóng)民以股東的形式參與其中，以股份而非戶籍身份為依托進行分紅或管理。這樣即使村民變更了戶籍仍然可以享受對這部分財產(chǎn)的支配權(quán)。對于社會保險，應當社會保險社會化。在社會保險方面，醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險是農(nóng)民最為看重的。近年來，國務院已經(jīng)對這2項保險制度做出了修改，整合了城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村2項制度，頒布了新的醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險政策。要盡快落實這些政策，將城鄉(xiāng)居民納入到同一套社會保障體系中來，要改變之前的村集體用集體資產(chǎn)的資金為村民繳納保險金的方式，通過將集體資產(chǎn)個人化，使個人為自己的社會保險負責，自己購買相應的社會保險或商業(yè)保險，自己繳納相應的保險金。

4.2 完善配套制度改革

戶籍制度改革牽連甚廣，需要在更改戶籍制度的同時改革社會保障制度、教育體制和住房政策等相關(guān)社會制度，才能保障轉(zhuǎn)戶農(nóng)民享受應有的權(quán)利，增加城郊農(nóng)民對政策公平性的認同，促進戶籍改革制度順利進行。在社會保障方面，政府要將轉(zhuǎn)變戶籍的城郊農(nóng)民納入到城市社會保障體系中來，給予他們與城市居民相同的社會保障待遇，并且逐步地將城郊農(nóng)村的公共服務納入到城市公共服務體系中來。在教育方面，政府要加強城郊地區(qū)教育基礎(chǔ)設施建設，提高城郊地區(qū)的師資力量和教育水平，為城郊地區(qū)的學生提供更高質(zhì)量的教育。在住房方面，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障制度，將以前僅適用于城市地區(qū)的經(jīng)濟適用房和廉租房制度沿用至城郊地區(qū)，并納入公共財政系統(tǒng)，使城市與城郊地區(qū)同屬于統(tǒng)一管理體制下。對于農(nóng)村閑置的宅基地可以使其商品化，進入市場體系進行租賃和買賣[17]，因此，還要盡快修改完善土地管理、物權(quán)、擔保等有關(guān)法規(guī)[18]。總之，政策的制定者要轉(zhuǎn)變思想觀念，對于新變更戶籍的城市居民要一視同仁，制定新老居民無差異的政策，還要充分考慮到戶籍改變前后社會政策的銜接工作，最大程度地保障轉(zhuǎn)變戶籍后城郊農(nóng)民的合理利益。

4.3 相關(guān)的政策要宣傳到位和落實到位

實現(xiàn)戶籍改革的順利進行需要政府進行大量的宣傳和講解，增加農(nóng)民對相關(guān)政策的了解與把握，糾正他們存在的認識誤區(qū)。政府宣傳部門要重視輿論的作用，積極利用各種傳媒工具，采用淺顯易懂的方式廣泛地宣傳新戶籍制度為農(nóng)民帶來的好處、改革對農(nóng)民利益的處理方法和變更戶籍的辦理程序等[19]。同時，注重用生動鮮明而又通俗易懂的案例為農(nóng)民進行講解[20]，使農(nóng)民增加了解，消除對政策的誤會疑慮，增強對政府的信任。另外，出臺的政策要堅定不移地執(zhí)行，確保政策落實到位，切實保障轉(zhuǎn)戶者應得的利益，增強轉(zhuǎn)戶者對政府的信任，形成良好的示范效應，帶動更多人變更戶籍。在補償安置方面，對于愿意放棄土地的農(nóng)民，要及時足額地發(fā)放承諾的征地補償款；在社會保障方面，政府官員要改變態(tài)度，對待新老居民要一視同仁，給予轉(zhuǎn)戶者與城市居民相同的社會保障待遇，使他們作為城市的一份子，共享城市的社會保障和公共服務體系；在就業(yè)安置方面，要打破城鄉(xiāng)二元就業(yè)制度，統(tǒng)一就業(yè)市場，消除就業(yè)歧視，同時為需要職業(yè)培訓的人提供長期優(yōu)質(zhì)的培訓，使其接受培訓后能夠在其就業(yè)時真正發(fā)揮作用，而不是流于形式。

4.4 提升農(nóng)民對新市民身份的認同

在戶籍改革中，不僅要保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，還應當促進農(nóng)民提高對“城市居民”的身份認同。為此，要積極促進城郊地區(qū)社區(qū)城鎮(zhèn)化，促使城郊農(nóng)民向市民化方向轉(zhuǎn)型。首先，要重視社區(qū)的功能和作用。社區(qū)有關(guān)部門可以通過舉辦講座、張貼宣傳畫等多種形式和途徑，開展農(nóng)民道德教育，引導農(nóng)民學習城市的生活方式，培養(yǎng)他們的現(xiàn)代意識和健康文明的行為，改變與城市生活不相符的生活習慣。在城市居民較多的社區(qū)，社區(qū)有關(guān)部門可以開展豐富多樣的文體活動，動員和吸引社區(qū)中的城郊農(nóng)民和城市居民都參與其中一起互動，讓他們在互動中相互認識、相互了解，增進彼此間的了解和信任，使城郊農(nóng)民在潛移默化中實現(xiàn)觀念的轉(zhuǎn)變、提升適應城市環(huán)境的能力。其次，要注重社會組織的作用。政府要加大對面向城郊農(nóng)民群體的社會組織的扶持力度，擴大他們提供服務的資源和能力，進而更大程度地發(fā)揮他們的社會功能。同時，各類社會組織要迅速轉(zhuǎn)變觀念，提高組織自身的服務意識，同時不斷增強組織自身的服務能力，能夠為更多的城郊農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)服務，幫助城郊農(nóng)民盡快地完成真正的市民化[21]。最后，可以促使社區(qū)和社會組織進行合作，讓社會組織入駐社區(qū)，壯大社區(qū)原有的服務人員隊伍，提升社區(qū)服務團隊的專業(yè)化水平，為城郊農(nóng)民中的特定人群提供更多的具有針對性的服務項目，幫助有特殊困難的城郊農(nóng)民盡快完成市民化轉(zhuǎn)型。

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