西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，寧夏高速公路經歷了大投入、大建設、大發(fā)展的歷史性跨越，發(fā)生了翻天覆地的變化，有力地促進了寧夏經濟社會發(fā)展?？偨Y發(fā)展經驗，分析存在問題，深化體制機制改革，制定符合寧夏實際的高速公路發(fā)展對策，對于推進寧夏高速公路可持續(xù)建設、促進經濟社會健康發(fā)展，具有十分重要的現實意義。

寧夏高速公路融資建設管理基本情況

2017年以前，寧夏高速公路采用“貸款修路、收費還貸”模式建設，寧夏交通運輸廳負責高速公路網規(guī)劃、融資等工作，寧夏公路建設管理局作為項目法人，具體負責高速公路的建設管理工作，寧夏公路管理局負責高速公路收費、運行管理等工作。

寧夏高速公路建設籌融資情況。寧夏高速公路建設融資渠道有兩個方面：寧夏交通運輸廳主要負責舉借國債轉貸資金、外資銀行貸款和其他政策性銀行貸款；寧夏交通投資有限公司主要負責舉借國內商業(yè)銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券和中短期融資券。

20年來，寧夏總計籌資584億元，建成高速公路1609公里。籌資渠道主要有五個方面，包括爭取國家補貼，利用國家“貸款修路、收費還貸”政策，爭取國家高速公路建設補貼資金，保證商業(yè)銀行貸款的資本金要求；爭取商業(yè)銀行貸款，根據寧夏高速公路建設資金需求，加強與商業(yè)銀行合作，獲得充足的商業(yè)銀行貸款；爭取利用外資，利用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行貸款還款期限長、貸款利率低的特點，積極爭取貸款，彌補了高速公路建設資金的不足；發(fā)行企業(yè)債券，以寧夏交通投資公司為平臺發(fā)行企業(yè)債券，節(jié)約融資成本，緩解了公路建設資金缺口大的壓力；吸納社會資金，將高速公路服務區(qū)租賃給中石油經營，一次性收回投資。

寧夏高速公路管養(yǎng)現狀。目前，寧夏高速公路由寧夏公路管理局及5個地級市分別設立公路分局負責養(yǎng)護、管理和收費，具體養(yǎng)護由5個公路分局設立的11個高速公路養(yǎng)護中心負責，采取日常養(yǎng)護與大中修工程相結合，建立目標考核體系，分類制定養(yǎng)護對策，實行精細化養(yǎng)護、規(guī)范化管理。建立應急保障體系，制定水毀、交通事故及雨雪冰凍霧等惡劣天氣的專項處置預案，組建6個綜合應急保障專業(yè)隊伍。路政管理由5個公路分局設立的15個高速路政大隊和6個高速公路固定治超檢測站負責，采取分段設立路政大隊管理模式，形成全路網高效監(jiān)管，保護路產路權，維護路域環(huán)境，與公安交管、交通運管等部門聯合開展超限超載治理。通行費征收由5個公路分局下設的76個高速收費站負責。

寧夏高速公路管理體制的問題

隨著經濟體制改革的深化，當前寧夏高速公路管理體制暴露出一些不容忽視的突出問題，主要是政企不分、事企不分、政事企不分、隊伍龐大、效率低下，特別隨著國家財稅體制改革的深入推進，投融資體制發(fā)生了根本性變化，寧夏高速公路融資建設管理體制深層次的矛盾日益暴露。

政企不分，高速公路融資體制僵化。2016年年底以來，按照深化國有企業(yè)改革的要求，寧夏組建交通投資集團公司，并將已建成和在建的全部高速公路資產和債務整體移交，強化交投集團籌融資職能。與此同時，推進政府與社會資本合作模式，對適合采用政府與社會資本合作（PPP）模式建設的項目，鼓勵社會資本投資建設。但不可否認的是，這次交通投融資改革并不徹底，交投集團財務賬目無通行費流水，面臨商業(yè)銀行資信等級下調，融資機制無法運行等突出問題。

京藏高速公路吳忠黃河大橋

事企不分，高速公路建設缺乏活力。寧夏公路建設管理局是由原來的4個高速公路建設指揮部、1個地方道路建設中心整合而來，名義上是經寧夏編辦批準設立的公益二類事業(yè)單位，實際卻是履行高速公路建設管理的企業(yè)職能。同時，由于長期管理項目建設，直接負責施工、監(jiān)理企業(yè)的工程質量監(jiān)督、資金撥付等，造成寧夏公路建設管理局事業(yè)單位色彩濃厚、管理效率不高等突出問題。

政事企不分，高速公路運營效益低下。目前，寧夏公路管理機構，既有高速公路路政管理的行政職能，又有養(yǎng)護的事業(yè)職能，還有收取通行費的企業(yè)功能，是政事企合一的管理體制。特別是在計劃經濟體制下形成的各級公路管理機構，長期依靠養(yǎng)路費，不僅影響了高速公路的管理效率，也影響了養(yǎng)護、收費等一線單位的積極性。雖然，2017年開始去行政化事業(yè)單位改革，明確將履行行政職能的路政管理剝離出去，與運政、海事合并成立交通綜合執(zhí)法局。但筆者認為，高速公路主要是通過銀行貸款修建的可以盈利的有形資產，應按現代企業(yè)制度的要求實行公司化運營管理。

機構龐大，高速公路建設管理人浮于事。近幾年來，由于寧夏公路建設管理局和公路管理局是事業(yè)單位，工資高、福利好，寧夏公路管理局和公路分局機關人員急劇增加，管理成本不斷增長。寧夏公路管理局職工20年凈增2.7倍，雖然增加的人員主要是收費員，但是三級公路管理機構行政管理人員比例過大，約占20%。寧夏每年小修保養(yǎng)經費中人工費和其他費用的支出約占58%。基層養(yǎng)護中心更是采取職工帶工，聘請當地農民工養(yǎng)護，增加大量成本。

推進寧夏高速公路管理體制改革的對策思路

推進寧夏高速公路管理體制改革，關鍵要遵循“政事企分開、消除弊端，提高效率”的原則，認真總結經驗，客觀分析不足，查找主要弊端，積極穩(wěn)妥推進改革。

堅持政企分開，科學劃分職能。預計到2020年寧夏高速公路將達到2000公里，高于同期全國平均水平。建立符合寧夏實際、符合市場規(guī)律、符合企業(yè)化運行的高速公路管理體制和運行機制，是擺在寧夏高速公路規(guī)劃、建設、管理等部門的緊迫課題。作為省級政府組成的交通主管部門，應根據有關法規(guī)，總結寧夏高速公路管理的經驗，借鑒山東、江蘇等省成功經驗，按照“十九大”關于建設交通強國的戰(zhàn)略部署，依據國務院“放管服”的總體要求，大力推進政企分開、事企分開、政事企分開、管辦分離，科學劃分職能，集中精力抓好高速公路路網發(fā)展規(guī)劃、法規(guī)、政策的制定，理順與交通投資集團的關系和職責，將該管的管好，該下放的下放給交通投資集團公司，加強監(jiān)督檢查，做好服務支持，為交通投資集團公司創(chuàng)造一個良好的發(fā)展環(huán)境，使交通基礎設施建設投資主體、交通國有資本保值增值責任主體、交通國有企業(yè)產業(yè)整合主體和交通基礎設施建設融資主體的功能得以充分發(fā)揮，全面調動高速公路投資融資、設計咨詢、工程建設、運營管理、物流倉儲等自主權。

堅持事企分開，剝離生產與管理。

寧夏公路建設管理局在推進高速公路跨越式發(fā)展中發(fā)揮了積極作用，但是負責高速公路建設管理的職能，同時負責國省道改造管理的職能，明顯與“事企分開”原則不相適應。因此，要依據《交通運輸部關于深化公路建設管理體制改革的若干意見》要求，大力推進事企分開，加大寧夏公路建設管理體制改革力度，建立符合現代工程管理的管理體系，促進高速公路建設科學發(fā)展。

對由寧夏交通投資集團公司負責融資，由寧夏公路建設管理局負責實施的新建項目，盡快組建高速公路建設運營公司，全面負責這些項目建設、管理、運營、養(yǎng)護等工作，逐步消化參與項目實施的公路建設管理局技術和管理人員。要建立健全代建項目管理規(guī)章制度，通過政策引導和有效管理，大力推廣代建模式，督促寧夏交通投資集團公司與寧夏公路建設管理局簽訂代建合同，由公路建設管理局履行合同規(guī)定的職權，承擔相應的責任，推進項目管理專業(yè)化，促進代建市場規(guī)范有序發(fā)展，進一步消化寧夏公路建設管理局參與高速公路建設的管理和技術人員。

鑒于寧夏交通投資集團公司是自治區(qū)政府批準的唯一合法的高速公路建設融資機構，對于符合PPP運作的高速公路建設項目，要進一步推進政府和社會資本合作模式，進一步激發(fā)社會資本參與寧夏高速公路建設，擇優(yōu)選擇一部分公路建設管理局專業(yè)技術和管理人員參與PPP項目建設管理，逐步消化掉剩余管理和技術人員。

將高速公路收費機電系統維護和高速公路通信管道管理工作，交給寧夏交通投資集團公司，采取招標的方式，擇優(yōu)選擇企業(yè)負責高速公路收費機電系統維護。通過掛牌租賃的方式，將高速公路通信管道租賃給中國電信等通信企業(yè)，提高通信管道使用效率，提升交通投資集團運營效益。

堅持政事企分開，理順公路管理職責。從寧夏的實際情況和資金渠道來看，要堅持政事企分開原則，明確劃分高速公路、國省道、縣鄉(xiāng)村道的管理職權，理順管理關系。堅持公路管理機構政事分開原則，加快去行政化改革，將涉及行政職能的行政審批和監(jiān)督上收到交通運輸廳，盡快將路政執(zhí)法交由綜合行政執(zhí)法機構承擔，將國省干線公路養(yǎng)護管理由保留的公路管理中心承擔。同時，公路管理中心負責指導做好縣、鄉(xiāng)、村道養(yǎng)護管理工作。

堅持事企分開原則，將公路管理局負責的高速公路收費管理的人員及資產、負債全部移交給交通投資集團公司，并將高速公路服務區(qū)、通信管道、沿線廣告牌管理等經營性資產，給交通投資集團公司經營管理。

按照現代企業(yè)制度要求，做大做強交投集團。寧夏回族自治區(qū)黨委、政府批準成立寧夏交通投資集團公司時，明確要求交通投資集團公司要以服務自治區(qū)綜合交通運輸體系發(fā)展、提升交通基礎設施建設為目標，打造集投資、融資、建設、運營、管理為一體的現代化企業(yè)。鑒于寧夏高速公路資產及債務全部移交給交通投資集團公司，應按照“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代化企業(yè)制度要求，要從四個方面著手，強力推進，做大、做強、做優(yōu)寧夏交通投資集團公司，推動寧夏交通基礎設施建設產業(yè)轉型升級。

按照政府的授權，主動擔負起融資主體、投資主體、交通產業(yè)整合主體、國有資產保值增值主體功能，實現高速公路建設、營運、管理一體化，推進企業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展。

參照國內先進管理模式，協調將高速公路通行費經營管理移交給交通投資集團公司，成立高速公路收費公司，實行扁平化管理模式，對全區(qū)政府還貸高速公路進行集中統一管理，內部實行“收支兩條線”，提高交通投資集團的商業(yè)銀行信用等級，提升融資籌資能力。

采用高技術手段，完善高速公路ETC系統，推廣應用移動支付、掃碼支付等新技術，科學設置收費站點，提升高速公路運營效率。

建立高速公路養(yǎng)護生產社會化、專業(yè)化運行機制，本著“精干高效”的原則，設立交通投資集團高速公路養(yǎng)護公司，一條路或幾條路設分公司，接收現有高速公路養(yǎng)護管理人員，推行招投標制，決不能再另立人馬，實現規(guī)模經營，提升高速公路服務經濟社會發(fā)展水平。