常健

【摘要】政策剛性執(zhí)行與彈性執(zhí)行的惡性循環(huán)所導(dǎo)致的政策執(zhí)行“一陣風(fēng)”現(xiàn)象，會造成一系列嚴(yán)重的后果。解決政策執(zhí)行“一陣風(fēng)”問題，需要改變不從實(shí)際出發(fā)的工作作風(fēng)，強(qiáng)化以人民為中心的理念，完善問責(zé)和監(jiān)督機(jī)制，積極創(chuàng)造政策執(zhí)行條件，為政策彈性執(zhí)行預(yù)留必要空間，同時(shí)予以必要規(guī)范。

【關(guān)鍵詞】政策 執(zhí)行 剛性 【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

政策執(zhí)行的連續(xù)性和一貫性，是政策執(zhí)行公平公正的基本要求和保證。去年，北京大興區(qū)火災(zāi)事故發(fā)生后的“安全隱患大排查大清理大整治行動(dòng)”，雖取得了良好成效，但人們?nèi)匀粨?dān)心行動(dòng)后問題的死灰復(fù)燃。政策執(zhí)行的“一陣風(fēng)”現(xiàn)象，破壞了政策執(zhí)行的連續(xù)性和一貫性，不僅會影響政策的公信力，還會為腐敗提供土壤，其本質(zhì)上是政策剛性執(zhí)行與彈性執(zhí)行的一種惡性循環(huán)。

政策剛性執(zhí)行與彈性執(zhí)行的前提條件

所謂政策剛性執(zhí)行，是指要求相關(guān)政策必須無條件嚴(yán)格執(zhí)行，不允許任何拖延、變通、差異、例外和保留。與此相對的，所謂政策彈性執(zhí)行，是指相關(guān)政策可以有條件執(zhí)行，允許根據(jù)實(shí)際情況作出一定延展、變通、差異、例外或保留。

雖然政策制定者都希望自己制定的政策能夠被不折不扣地剛性執(zhí)行，但從政策執(zhí)行的效果來說，并非所有政策的剛性執(zhí)行都會比彈性執(zhí)行有更好的效果。政策需要?jiǎng)傂詧?zhí)行還是彈性執(zhí)行，不僅要考慮政策本身的要求，還需要考慮政策與其執(zhí)行環(huán)境間的具體關(guān)系。有些政策剛性執(zhí)行可以達(dá)到最佳效果，而有些政策彈性執(zhí)行的效果會更佳。因此，首先需要研究的問題并不是政策怎樣才能更剛性地執(zhí)行，而是政策在什么條件下才應(yīng)該并可以剛性執(zhí)行。不能簡單地將政策彈性執(zhí)行“污名化”。政策是否應(yīng)當(dāng)剛性執(zhí)行，既要考慮其必要性，也要考慮其可行性。

政策剛性執(zhí)行的必要性，主要是由政策本身的性質(zhì)和政策環(huán)境決定的。一些政策具有剛性執(zhí)行的必要性，如那些事關(guān)國家重大命運(yùn)、社會全體成員重大福祉的政策，或在緊急狀態(tài)下不能拖延執(zhí)行的政策。而另一些政策則具有彈性執(zhí)行的必要性，如一些嘗試性、探索性的政策，要求在執(zhí)行中完善和細(xì)化內(nèi)容的政策。

政策剛性執(zhí)行的可行性，主要是由政策執(zhí)行環(huán)境和條件決定的。這些條件包括政策經(jīng)過長時(shí)間的醞釀，已經(jīng)取得了基本共識；政策會給社會成員帶來普遍的直接收益，會受到公眾的普遍擁護(hù)；利益相關(guān)者在政策涉及事項(xiàng)上具有同質(zhì)性需求；政策適用的情境具有單一性，等等。

綜合考慮政策剛性執(zhí)行的必要性與可行性，會形成四種基本組合（見下圖）。

在第一種情況下，政策剛性執(zhí)行既具有必要性，又具有可行性，其結(jié)果是政策順利剛性執(zhí)行。

在第二種情況下，政策沒有必要?jiǎng)傂詧?zhí)行，卻具備剛性執(zhí)行的條件，結(jié)果是政策會以執(zhí)行者選擇的方式J順利執(zhí)行。

在第三種情況下，即政策有剛性執(zhí)行的必要，卻缺乏剛性執(zhí)行的可行條件，由此導(dǎo)致剛性執(zhí)行受阻。在這種情況下，可以有兩種選擇：第一種選擇是不計(jì)成本代價(jià)，強(qiáng)行以剛性的方式執(zhí)行政策。在事關(guān)國家重大利益和人民重大福祉，或面臨緊急狀態(tài)時(shí)，可能不得不作出這種選擇。第二種選擇是為了滿足政策剛性的要求，努力創(chuàng)造政策剛性執(zhí)行的可行條件，如吸收公眾參與決策，使政策更全面地滿足各方需求；廣泛宣講和細(xì)致解釋政策，使公眾更好地理解政策的重大意義；對政策導(dǎo)致的利益受損者作出適當(dāng)補(bǔ)償，減少政策執(zhí)行阻力；細(xì)化政策適用標(biāo)準(zhǔn)，增加政策適用的公平性，等等。

在第四種情況下，政策沒有剛性執(zhí)行的必要，也不具備剛性執(zhí)行的條件，由此政策應(yīng)順利彈性執(zhí)行。在這種情況下，政策彈性執(zhí)行是一種自然趨勢，也是一種明智選擇，不能將這種彈性執(zhí)行簡單地視為執(zhí)行者“不認(rèn)真作為”而加以“污名化”。相反，在這種條件下，政策彈性執(zhí)行恰恰會使得政策執(zhí)行效果最大化。

為此，有必要進(jìn)一步區(qū)分兩種不同性質(zhì)的彈性執(zhí)行：一種是在政策需要?jiǎng)傂詧?zhí)行且具備剛性執(zhí)行的條件下，采取彈性執(zhí)行方式。這是一種典型的不認(rèn)真作為，不僅會使政策不能很好地貫徹執(zhí)行，而且為腐敗留下了空間，必須認(rèn)真加以糾正。另一種是在政策不需要?jiǎng)傂詧?zhí)行且又不具備剛性執(zhí)行的條件下，采取彈性執(zhí)行方式。這不是執(zhí)行者工作態(tài)度不認(rèn)真，而是根據(jù)政策本身的要求和政策執(zhí)行的條件作出的謹(jǐn)慎、明智的選擇。如果在這種情況下強(qiáng)行以剛性的方式執(zhí)行政策，不僅會使政策執(zhí)行面臨巨大阻力，而且還會使政策執(zhí)行效果違背政策制定者的意圖和初衷。

因此，有時(shí)候，正常的政策彈性執(zhí)行并不意味著政策執(zhí)行的中斷或打折扣，而是要增加政策的適用性，增加政策的執(zhí)行效果。它可以有各種表現(xiàn)形式，包括但不限于下述形式：一是延展時(shí)間，即根據(jù)政策執(zhí)行難度對政策執(zhí)行期限作出適當(dāng)延展；二是區(qū)別對待，即根據(jù)政策執(zhí)行遇到的復(fù)雜情況，為政策執(zhí)行制定細(xì)則；三是例外排除，即根據(jù)政策執(zhí)行遇到的一些特殊的、不適宜作為政策執(zhí)行對象的情況，確定不適用政策的例外情況；四是程度伸縮，即根據(jù)政策適用對象的不同情況，在政策執(zhí)行程度上作出適當(dāng)調(diào)整；五是形式變通，即根據(jù)政策執(zhí)行環(huán)境的不同情況，對政策執(zhí)行形式作出適當(dāng)調(diào)整。

政策剛性執(zhí)行與彈性執(zhí)行惡性循環(huán)的產(chǎn)生原因

根據(jù)政策本身的性質(zhì)和政策執(zhí)行條件，有些政策需要?jiǎng)傂詧?zhí)行，有些政策需要彈性執(zhí)行。所謂政策執(zhí)行“一陣風(fēng)”現(xiàn)象，實(shí)際是政策剛性執(zhí)行與彈性執(zhí)行的一種惡性循環(huán)。其基本運(yùn)行方式是：一項(xiàng)政策在常規(guī)狀態(tài)下處于彈性執(zhí)行狀態(tài)；由某一突發(fā)事件導(dǎo)致來自上級和民眾的壓力驟增，于是通過突擊式的專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)現(xiàn)政策剛性執(zhí)行；當(dāng)上級行政壓力和民眾社會壓力降低后，又恢復(fù)到以往彈性執(zhí)行狀態(tài)；此后出現(xiàn)新的突發(fā)事件，導(dǎo)致上級行政壓力和民眾社會壓力再次急速上升，便會再次出現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式的剛性執(zhí)行。

出現(xiàn)政策剛性執(zhí)行與彈性執(zhí)行惡性循環(huán)的原因，可分為三種類型：第一類是政策執(zhí)行者基于各種私利考慮的“懶政”，在政策需要?jiǎng)傂詧?zhí)行并且具備剛性執(zhí)行條件的情況下，不以剛性的方式執(zhí)行政策，只是在有外部巨大壓力的情況下才剛性執(zhí)行，而當(dāng)外部壓力降低時(shí)，又恢復(fù)彈性執(zhí)行。針對這種情況，需要強(qiáng)化以人民為中心的理念，轉(zhuǎn)變政府工作作風(fēng)，在公共政策執(zhí)行中發(fā)揚(yáng)“釘釘子”精神，“動(dòng)真格”而不“走過場”。同時(shí)，要通過問責(zé)制追究政策執(zhí)行不到位的責(zé)任。

第二類是領(lǐng)導(dǎo)者的“瞎指揮”，在政策不需要?jiǎng)傂詧?zhí)行并且不具備剛性執(zhí)行條件的情況下，強(qiáng)制要求剛性執(zhí)行。這迫使政策執(zhí)行者采取“選擇性應(yīng)對”：在上級要求壓力大時(shí)，就采取剛性執(zhí)行方式；當(dāng)上級壓力減小時(shí)，再恢復(fù)彈性執(zhí)行方式。在這種情況下，需要改變的不是下級執(zhí)行者，而是上級領(lǐng)導(dǎo)者。上級領(lǐng)導(dǎo)者不全面考慮政策性質(zhì)要求和政策實(shí)際執(zhí)行條件，強(qiáng)制要求政策剛性執(zhí)行的做法，表面上看是在樹立領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，而實(shí)際上會導(dǎo)致政策實(shí)施效果不佳，損害政策的權(quán)威性和政府的威信。

第三類是政策制定者和執(zhí)行者的“懶政”，對需要?jiǎng)傂詧?zhí)行卻缺乏剛性執(zhí)行條件的政策，不去創(chuàng)造剛性執(zhí)行的條件，而只是一味地強(qiáng)調(diào)剛性執(zhí)行。結(jié)果造成在壓力大時(shí)政策剛性執(zhí)行，在阻力大時(shí)就轉(zhuǎn)為彈性執(zhí)行，如此往復(fù)循環(huán)。針對這種情況，需要改變政策執(zhí)行方式，將主要精力從加大政策執(zhí)行的強(qiáng)制力度轉(zhuǎn)向創(chuàng)造條件增加政策剛性執(zhí)行的可行條件。

政策剛性執(zhí)行與彈性執(zhí)行的惡性循環(huán)所導(dǎo)致的政策執(zhí)行“一陣風(fēng)”現(xiàn)象，會造成一系列嚴(yán)重的后果。首先，它會導(dǎo)致公眾懷疑政府政策執(zhí)行的誠意，使政府失去公信力。其次，它會破壞政策執(zhí)行的連續(xù)性，使得公眾對政策失去信任和遵從的意愿。再次，它會使政策執(zhí)行失去公正性，使公眾感覺受到不公平對待，導(dǎo)致民眾“依法抗?fàn)帯?。最后，它會為?quán)力尋租提供條件，產(chǎn)生政策執(zhí)行中的各種腐敗現(xiàn)象。因此，必須嚴(yán)肅治理政策執(zhí)行“一陣風(fēng)”現(xiàn)象，采取有效措施，跳出政策剛性執(zhí)行與彈性執(zhí)行的惡性循環(huán)。

跳出政策剛性執(zhí)行與彈性執(zhí)行惡性循環(huán)的路徑

要跳出政策剛性執(zhí)行與彈性執(zhí)行的惡性循環(huán)，需要從四個(gè)方面入手。

第一，領(lǐng)導(dǎo)干部要強(qiáng)化從實(shí)際出發(fā)、密切聯(lián)系群眾的工作作風(fēng)，將政策執(zhí)行的主觀意志與政策執(zhí)行條件相匹配，防止主觀主義的“瞎指揮”。一方面，要認(rèn)真分析政策的性質(zhì)，區(qū)分哪些政策需要?jiǎng)傂詧?zhí)行，哪些政策需要彈性執(zhí)行；另一方面，要認(rèn)真考察政策執(zhí)行條件，弄清楚哪些政策具備剛性執(zhí)行條件，哪些政策不具備剛性執(zhí)行條件，哪些政策具備部分剛性執(zhí)行條件。做到對實(shí)際情況“心中有數(shù)”，才能在選擇政策執(zhí)行方式時(shí)始終保持清醒的頭腦。

第二，政策執(zhí)行者要進(jìn)一步強(qiáng)化以人民為中心的理念，排除各種私利考慮，對應(yīng)當(dāng)剛性執(zhí)行且具備剛性執(zhí)行的政策堅(jiān)決執(zhí)行，維護(hù)政策的權(quán)威，保持政策的連續(xù)性和一貫性。為了保證政策的剛性執(zhí)行，需要嚴(yán)格規(guī)范政策執(zhí)行方式，對不嚴(yán)格執(zhí)行政策的行為確立問責(zé)途徑和問責(zé)方式。同時(shí)，要暢通公眾監(jiān)督渠道和表達(dá)渠道，完善媒體輿論監(jiān)督，通過增加監(jiān)督壓力，確保政策的嚴(yán)格執(zhí)行。

第三，對需要?jiǎng)傂詧?zhí)行但又缺乏剛性執(zhí)行條件的政策，要積極創(chuàng)造政策執(zhí)行條件，努力增加政策的可行性和適用性。為此，要認(rèn)真分析政策執(zhí)行缺乏哪些可行條件，并有針對性地采取措施。提高政策執(zhí)行的可行性，可以從以下方面入手：首先，如果政策未經(jīng)過充分醞釀，還未達(dá)到普遍共識，需要擴(kuò)大公眾參與和宣導(dǎo)，使公眾充分了解政策的內(nèi)容和意義，消除顧慮，形成共識。其次，如果政策執(zhí)行會損害一些利益相關(guān)者的利益，需要考慮如何對利益相關(guān)者的利益損失進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，或如何減少和避免利益相關(guān)者的利益損失，制定相關(guān)的配套政策。再次，如果政策適用的環(huán)境具有多樣性和復(fù)雜性特點(diǎn)，簡單化地剛性執(zhí)行會導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中的不公平，需要細(xì)化執(zhí)行規(guī)則，針對不同的情況建立不同的細(xì)則。最后，如果政策內(nèi)容本身與實(shí)際環(huán)境之間存在較大差距，需要考慮對政策本身進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，從實(shí)際出發(fā)，以政策實(shí)施效果為重。

第四，對于無法剛性執(zhí)行的政策，一方面需要預(yù)留彈性執(zhí)行的空間，另一方面也需要規(guī)范彈性執(zhí)行空間。要認(rèn)識到政策彈性執(zhí)行是一柄雙刃劍：如果使用得當(dāng)，可以增加政策的適用性和實(shí)施效果；如果相應(yīng)措施不到位，會引起公眾對政策執(zhí)行公平性的質(zhì)疑。因此，需要對政策彈性執(zhí)行作出必要的規(guī)范，明確自由裁量的限度，明示區(qū)別對待的標(biāo)準(zhǔn)，消除公眾對政策彈性執(zhí)行的各種質(zhì)疑。

總之，無論是政策的剛性執(zhí)行還是彈性執(zhí)行，都需要保證政策執(zhí)行的連續(xù)性和一貫性，以確保政策執(zhí)行的公平公正。為此，要采取各種措施，防止政策的剛性執(zhí)行與彈性執(zhí)行形成惡性循環(huán)。

（作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)；南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生趙天航對本文亦有貢獻(xiàn)）

【參考文獻(xiàn)】

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責(zé)編/賈娜 美編/于珊