謝瑋

針對地方債問題，今年政府工作報(bào)告中提出，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)禁各類違法違規(guī)舉債、擔(dān)保等行為。省級政府對本轄區(qū)債務(wù)負(fù)總責(zé)，省級以下地方政府各負(fù)其責(zé)，積極穩(wěn)妥處置存量債務(wù)。健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。

政府工作報(bào)告提出，今年安排地方專項(xiàng)債券1.35萬億元，比去年增加5500億元，優(yōu)先支持在建項(xiàng)目平穩(wěn)建設(shè)，合理擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍。

2018年如何加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，成為代表委員們熱議的焦點(diǎn)之一。

財(cái)長回應(yīng)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

針對備受關(guān)注的我國政府債務(wù)水平，3月7日，財(cái)政部部長肖捷披露了一組數(shù)據(jù)：截至2017年末，我國政府債務(wù)余額29.95萬億元，其中中央財(cái)政國債余額13.48萬億元，地方政府債務(wù)余額16.47萬億元。我國政府負(fù)債率是36.2%，比2016年的36.7%有所下降，低于國際社會通用的所謂60%的警戒線，也低于其他主要經(jīng)濟(jì)體和一些新興市場國家的負(fù)債水平。

“我們預(yù)計(jì)，未來幾年我國政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)水平與2017年相比不會發(fā)生明顯的變化?！毙そ荼硎?。

肖捷介紹，中國政府高度重視政府債務(wù)管理工作，特別是在新的預(yù)算法實(shí)施后，連續(xù)出臺了一系列政策措施，覆蓋了限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)急處置以及日常監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)，可以說已經(jīng)初步形成了地方政府債務(wù)的閉環(huán)管理體系。

“按照新預(yù)算法的規(guī)定，發(fā)行地方政府債券是地方政府舉借債務(wù)的唯一合法形式。大家請注意，是唯一合法形式?！毙そ莶块L特意強(qiáng)調(diào)，對于各類違法違規(guī)舉債問題，我們的態(tài)度是堅(jiān)決的、明確的，也就是發(fā)現(xiàn)一起，要查處一起、問責(zé)一起。

確實(shí)如此，“嚴(yán)”字當(dāng)頭加碼管控地方債已在路上。2017年12月22日，財(cái)政部對外通報(bào)，江蘇、貴州兩省近期查實(shí)多起地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題，除責(zé)令限期整改，還依法依規(guī)對20個(gè)市縣的72名相關(guān)責(zé)任人啟動問責(zé)程序，給予行政開除、行政撤職、降級等不同程度處分。

“去年已經(jīng)查處并且公開通報(bào)了10批違法違規(guī)舉債的案例，處理了近百名相關(guān)責(zé)任人。” 肖捷表示，“堅(jiān)持誰舉債、誰負(fù)責(zé)，用通俗的話講就是‘誰家的孩子誰抱，嚴(yán)格落實(shí)地方政府的屬地管理責(zé)任，債務(wù)人和債權(quán)人依法合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，將加大督查問責(zé)的力度，做到終身問責(zé)、倒查責(zé)任。相信通過這些措施，在各方面的共同努力下，完全能夠確保不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?！?h3>地方官員直面?zhèn)鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)，如何管好“錢袋子”？

中央政府對地方債務(wù)實(shí)施更加嚴(yán)格的管理，明確各地方政府各負(fù)其責(zé)，且加大了對于違法違規(guī)舉債責(zé)任人的追責(zé)力度。在此背景下，如何防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對地方政府債務(wù)問題也成為地方主政官員的職責(zé)所在和必須直面的問題。

3月5日，全國人大代表、遼寧省省長唐一軍介紹了2018年的10項(xiàng)工作重點(diǎn)，狠抓三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在列。

而在山東代表團(tuán)開放日當(dāng)天，全國人大代表、山東省委書記劉家義回應(yīng)了媒體對于山東地方政府債務(wù)問題的提問。

劉家義說，政府的債務(wù)水平不能單看總量，還要與財(cái)政收支情況進(jìn)行對比，山東省的政府債務(wù)總量不小，但比例并不高，負(fù)債率比國際警戒線低很多。即便如此，山東省政府對于金融風(fēng)險(xiǎn)隱患的防控措施非常嚴(yán)厲?！拔覀?nèi)砸獓?yán)防死守，絕不能掉以輕心。”

“并不是說沒有資產(chǎn)負(fù)債率的企業(yè)就是好企業(yè)，政府也一樣。不過，我們也會把債務(wù)始終控制在合理區(qū)間，使它的風(fēng)險(xiǎn)不會放大，山東不會形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，我對此有底氣?！眲⒓伊x說。

在科學(xué)的管理體系下，不少地方主政官員處理債務(wù)問題都有了“底氣”，更有了“工具箱”。

全國人大代表、江西省撫州市市長張鴻星對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者直言，通過地方債務(wù)置換，消化了一些好的債務(wù)。為保障項(xiàng)目平穩(wěn)建設(shè)，當(dāng)?shù)匾舶l(fā)行了一些企業(yè)債，其規(guī)模均在可控范圍內(nèi)。

全國人大代表、南昌市市長郭安亦向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，“南昌市的地方債務(wù)是非常安全的，政府平臺負(fù)債率很低?！?/p>

一個(gè)值得注意的細(xì)節(jié)是，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者梳理發(fā)現(xiàn)，十三屆全國人大的2980名代表中，共有來自浙江、山東、貴州、甘肅等18個(gè)省份的財(cái)政廳（局）長當(dāng)選全國人大代表，有媒體統(tǒng)計(jì)這一數(shù)字比上屆增加了3名，也是近年來財(cái)政廳（局）長當(dāng)選為全國人大代表最多的一屆。

“講求績效是公共財(cái)政的基本要求。” 全國人大代表、吉林省財(cái)政廳廳長謝忠?guī)r說，在財(cái)政收支矛盾十分尖銳的情況下，更要突出資金使用績效，注重花錢買機(jī)制，逐步建立“誰干事誰花錢、誰花錢誰擔(dān)責(zé)”的機(jī)制，逐步扭轉(zhuǎn)粗放式的管理模式，提升政府行政效率。

政府工作報(bào)告指出，當(dāng)前財(cái)政狀況出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，各級政府仍要堅(jiān)持過緊日子，執(zhí)守簡樸、力戒浮華，嚴(yán)控一般性支出，把寶貴的資金更多用于為發(fā)展增添后勁、為民生雪中送炭。

“經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，尤其要管好‘錢袋子，多謀民生之利，要把錢花好、花在實(shí)處，讓每項(xiàng)民生工程、公共服務(wù)真正發(fā)揮作用，以解民生之憂?！?全國人大代表、安徽省財(cái)政廳廳長羅建國表示。

全國人大代表、寧夏回族自治區(qū)財(cái)政廳廳長陳春平亦表示，要狠抓財(cái)政收支質(zhì)量提升，支持打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，堅(jiān)決防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引熱議

盡管政策一直在“開正門”，但在顯性債務(wù)受到債務(wù)上限約束的情況下，部分地區(qū)通過違規(guī)擔(dān)保、明股實(shí)債等舉債，增大了隱性債務(wù)規(guī)模，風(fēng)險(xiǎn)隱患增多。地方隱性債務(wù)問題引發(fā)不少代表委員的關(guān)切。

“與世界上主要國家對比，我國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但也要警惕個(gè)別地區(qū)存在違法違規(guī)或變相舉債的行為?！比珖f(xié)委員、瑞華會計(jì)師事務(wù)所管理合伙人張連起說，關(guān)鍵要開好地方政府規(guī)范舉債融資的“前門”，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，助推中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康前行。

全國政協(xié)委員、天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部副主任張水波在接受媒體采訪時(shí)表示，過去很長一段時(shí)間，地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)主要采用投資拉動模式，比較容易出政績，但是資金來源途徑較多。比如，很多地方政府打著PPP模式的幌子，搞“名股暗債”，最終還可能形成地方政府隱性債務(wù)。隱性債務(wù)應(yīng)是防范的重點(diǎn)。

在今年民建中央向大會提交的眾多提案中，《關(guān)于化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的提案》是重點(diǎn)之一。

“地方政府債務(wù)帶來的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中最主要的風(fēng)險(xiǎn)之一。”全國政協(xié)委員、十二屆全國政協(xié)副秘書長、民建中央原副主席宋海表示，雖然通過實(shí)行債務(wù)置換等一系列措施，有效防范化解了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但地方政府違法違規(guī)或變相舉債屢禁不止，風(fēng)險(xiǎn)仍不容忽視。呈現(xiàn)出舉債規(guī)模較大；舉債主體多樣、隱蔽性強(qiáng)。地方政府舉債主體除了政府部門和機(jī)構(gòu)，還包括融資平臺公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位等；通過城投債和政府項(xiàng)目形成新的債務(wù)等特征。

宋海認(rèn)為，應(yīng)該決不允許把“政績”留給自己，把風(fēng)險(xiǎn)推給上面或留給后人。

3月8日，全國政協(xié)委員、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民表示，政府債務(wù)當(dāng)中最應(yīng)該關(guān)注的問題是地方政府的隱性債務(wù)，因?yàn)檫@幾年預(yù)算法出臺以后，確實(shí)出現(xiàn)了一些地方政府變換花樣舉債的問題，中央政府已經(jīng)注意到這個(gè)問題，正在采取一些措施?！笆紫仁强刂菩碌碾[性債務(wù)增量，其次是出臺一些政策逐步化解隱性債務(wù)的存量?！?h3>代表委員建言隱性債務(wù)化解

今年全國兩會期間，全國人大代表，國家開發(fā)銀行湖南省分行黨委書記、行長袁建良向大會提交了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府隱性債務(wù)摸底審計(jì)的建議》。他表示，“要加強(qiáng)地方政府隱性債務(wù)管理，做好摸底審計(jì)是第一步，也是最基礎(chǔ)的工作?！?/p>

“現(xiàn)在地方的債務(wù)是因?yàn)槿谫Y而形成的，融資要干什么呢？投資搞項(xiàng)目、搞建設(shè)。”全國政協(xié)委員、中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希表示，目前，地方政府的投融資行為沒有被納入到預(yù)算中，債務(wù)底數(shù)并不清楚。導(dǎo)致看地方債到底有多少有點(diǎn)像霧里看花，隱性債務(wù)更是說不清楚。

在他看來，地方的投融資應(yīng)該有整體規(guī)劃，包括中長期規(guī)劃及各年度規(guī)劃，分清楚輕重緩急。

為推動地方政府債務(wù)管理法治化，有效化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，宋海給出了5項(xiàng)建議：

一是嚴(yán)格地方政府債務(wù)管理。設(shè)立地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，將地方政府債務(wù)納入統(tǒng)一的管理體系，合理調(diào)節(jié)資金流向。

二是規(guī)范地方政府融資行為。按規(guī)定發(fā)行地方政府債券和設(shè)立政府引導(dǎo)基金。加快推進(jìn)政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型為市場化的國有企業(yè)，依法合規(guī)開展市場融資。

三是科學(xué)界定地方政府事權(quán)。按照財(cái)力與事權(quán)匹配原則，合理劃分地方政府事權(quán)和支出責(zé)任。研究推進(jìn)資本預(yù)算管理，規(guī)范政府長期支出安排，強(qiáng)化法律約束。

四是規(guī)范發(fā)展政府項(xiàng)目。科學(xué)發(fā)展PPP模式，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，打通二級市場并拓寬退出渠道，實(shí)現(xiàn)政府和社會資本利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。對于只承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)營的融資平臺公司，嚴(yán)禁以財(cái)政性資金、國有資產(chǎn)抵（質(zhì)）押或作為償債來源進(jìn)行融資等行為。嚴(yán)禁將儲備土地、公益性資產(chǎn)注入融資平臺公司，承諾將預(yù)期出讓收入作為償債資金來源，或以政府及其所屬部門的文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等形式要求或決定企業(yè)變相舉債。

五是強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)。將地方政府債務(wù)納入預(yù)算，由地方人大審查批準(zhǔn)。完善地方政府信息披露制度，定期向社會公眾通報(bào)債務(wù)的借、用、償還情況。