文軍 華東師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院院長、教授

公共參與度偏低給基層治理增加難度

應(yīng)該看到，上海作為國際化大都市，人口眾多、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、管理技術(shù)相對(duì)先進(jìn)，擁有精細(xì)化管理的基礎(chǔ)，但也存在不少制約因素和問題。歸結(jié)起來，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、流動(dòng)性大，人口管理難度不斷加大。截至2017年年末，上海全市常住人口為2418.33萬人。其中，外來常住人口占40%左右。同時(shí)，流動(dòng)人口增長迅速，為社會(huì)精細(xì)化管理帶來困難。更嚴(yán)重的是，老齡化趨勢十分明顯。截至2016年12月31日，60歲及以上戶籍老年人口為457.79萬人，占全市戶籍總?cè)丝诘?1.6%。這些不同結(jié)構(gòu)、類型和需求的人口，聚居在有限的城市空間里，無疑會(huì)進(jìn)一步加大城市治理的難度。

對(duì)城市精神、情感、文化價(jià)值的作用和變化認(rèn)識(shí)不夠充分，導(dǎo)致城市公共性相對(duì)不足、社會(huì)認(rèn)同度不高。現(xiàn)階段存在一個(gè)不爭的事實(shí)是，城市社區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)在不斷分化，利益主體日益多元。再加上外來流動(dòng)人口包括外籍人口的不斷涌入，各種價(jià)值觀念相互交織、錯(cuò)綜復(fù)雜，出現(xiàn)了文化價(jià)值多元化多樣化甚至是碎片化趨勢。同時(shí)，相當(dāng)比例的城市居民缺乏應(yīng)有的城市公共性精神。社區(qū)參與多以個(gè)人利益的得失為出發(fā)點(diǎn)，導(dǎo)致超越個(gè)人利益的公共參與度偏低，以及社會(huì)互動(dòng)性不強(qiáng)、社會(huì)認(rèn)同難以聚焦。

社會(huì)階層結(jié)構(gòu)分化加劇，利益訴求復(fù)雜多變。在快速發(fā)展的現(xiàn)代大都市里，因所處職業(yè)、風(fēng)俗、學(xué)歷等方面的差異，人們對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)會(huì)有不同的需求。這不僅給公共政策的制定、執(zhí)行帶來挑戰(zhàn)，而且也給城市精細(xì)化管理和社會(huì)整合機(jī)制培育增加了難度。

社會(huì)組織的主體性作用發(fā)揮有限，導(dǎo)致其在城市精細(xì)化管理中功能虛化。這里面，有一個(gè)值得警惕的現(xiàn)象是，不少社會(huì)組織過于依賴政府資金，從而會(huì)以一種比較隱蔽的方式進(jìn)一步削弱社會(huì)組織的獨(dú)立性及其功能發(fā)揮。

政府不同部門多重治理邏輯并存，存在行政資源浪費(fèi)現(xiàn)象。從現(xiàn)行體制來看，政府不同部門職責(zé)、功能的差異，致使政府責(zé)任的落實(shí)存在“條線分割”等矛盾。由此，在部門職責(zé)精細(xì)化過程中，容易追求局部利益忽視整體利益，從而出現(xiàn)互相推諉或重復(fù)設(shè)置的現(xiàn)象。

宏觀政策精準(zhǔn)化帶動(dòng)微觀領(lǐng)域精細(xì)化

對(duì)上海來說，推進(jìn)城市管理精細(xì)化是歷史沿革和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。要持續(xù)精準(zhǔn)地“補(bǔ)短板”，逐步推進(jìn)城市管理的社會(huì)化、法治化、智能化和專業(yè)化，可從以下幾個(gè)方面著手：

從地域性管理為主向流動(dòng)性治理轉(zhuǎn)變。伴隨人口流動(dòng)加快和社會(huì)異質(zhì)性漸強(qiáng)，傳統(tǒng)的城市地域性管理遭遇越來越強(qiáng)的挑戰(zhàn)。新時(shí)代，有必要逐步實(shí)現(xiàn)具有跨區(qū)域特征的流動(dòng)性多元彈性治理。它更強(qiáng)調(diào)城市管理中的不確定、動(dòng)態(tài)性、異質(zhì)性和開放性，側(cè)重培育更具流動(dòng)性的城市公共政策，努力提升城市居民對(duì)資源和權(quán)利的可及性，并重視管理過程中的互動(dòng)與合作，等等。

從制度技術(shù)性管理為主向情感性治理、制度技術(shù)性治理相結(jié)合轉(zhuǎn)變。城市治理實(shí)踐中，不能忽視人及其情感這一重要維度?！扒楦兄卫怼钡慕裹c(diǎn)在于，通過對(duì)城市情感再生產(chǎn)過程的干預(yù)來協(xié)調(diào)居民之間的關(guān)系，增強(qiáng)其對(duì)城市的認(rèn)同感。

建構(gòu)更具包容性的城市社會(huì)政策。發(fā)展中國特色社會(huì)主義文化，踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，統(tǒng)合多元文化，是培育城市社會(huì)公共性的思想基礎(chǔ)。為此，需要制定實(shí)施穩(wěn)定的、包容的公共政策，鼓勵(lì)達(dá)成“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的多元合作結(jié)構(gòu)。同時(shí)，政府應(yīng)該將關(guān)注點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向?qū)€(gè)體特別是弱者的關(guān)注。

大力培育社會(huì)組織。由于社會(huì)組織具有較大的靈活性、專業(yè)性和社會(huì)性，其在城市精細(xì)化管理中往往能夠起到政府難以發(fā)揮的重要作用。新時(shí)代，需進(jìn)一步明確社會(huì)組織的活動(dòng)邊界，積極培育社會(huì)組織的自主性和能動(dòng)性，使政府和社會(huì)組織在雙向互動(dòng)中煥發(fā)最大效應(yīng)。同時(shí)，要堅(jiān)持重心下移，培育基層的精細(xì)化管理基因。

加快轉(zhuǎn)變政府職能。要大力加強(qiáng)現(xiàn)有政策措施的配套銜接，精準(zhǔn)描述城市管理對(duì)象，精準(zhǔn)采集城市管理服務(wù)信息，切實(shí)提升城市管理效能和社會(huì)服務(wù)效益。應(yīng)以“精明行政”理念為引導(dǎo)，用宏觀政策精準(zhǔn)化來促進(jìn)微觀領(lǐng)域精細(xì)化，將城市管理的“過程”與“結(jié)果”、“管理”與“服務(wù)”結(jié)合起來，把精細(xì)化要求體現(xiàn)到規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)全過程之中。同時(shí)，解決政府職能交叉和重復(fù)的問題，重點(diǎn)是細(xì)化分解職能部門責(zé)任，解決好推諉扯皮的問題。