周少來(lái)

形式主義，作為一種資源空耗、體制空轉(zhuǎn)的“官僚制隱疾”，為何還能長(zhǎng)期存在？原因值得深究。其基本規(guī)律是：越是基層的政府單位，所受到的上級(jí)壓力愈大，形式主義作風(fēng)越發(fā)普遍;越是“運(yùn)動(dòng)式”治理的任務(wù)，所受到的時(shí)間壓力愈大，形式主義作風(fēng)越發(fā)嚴(yán)重。

層層加碼的“壓力型體制”

在目前中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)行政體制下，所有上級(jí)政府都有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“下發(fā)文件、布置任務(wù)”的權(quán)力，而后者只能“照單全收”。

但在當(dāng)前全面深化改革、決勝精準(zhǔn)脫貧的關(guān)鍵期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨繁重任務(wù)：信訪維穩(wěn)、防火防災(zāi)、精準(zhǔn)扶貧、環(huán)境治理、交通安全、公共服務(wù)、土地征用、基礎(chǔ)教育等幾十項(xiàng)甚至上百項(xiàng)任務(wù)，接踵疊加而來(lái)。

更有甚者，縣級(jí)政府為顯示“政治重視、執(zhí)行有力”，把各項(xiàng)任務(wù)的指標(biāo)體系又細(xì)化分解，一項(xiàng)工作往往分解為幾十項(xiàng)“量化指標(biāo)”，并且都要“按月、按季度”并“全過(guò)程跟蹤檢查”。這便是我們?cè)诨鶎诱{(diào)研中，干部反映普遍的“層層加碼”。這也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各種“形式主義應(yīng)對(duì)”埋下伏筆。

縣級(jí)政府及各職能部門(mén)，都通過(guò)各種“責(zé)任書(shū)”，把應(yīng)由各職能部門(mén)完成的“任務(wù)”，逐項(xiàng)逐條下放落實(shí)給“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，但“項(xiàng)目資金”和“檢查驗(yàn)收”等權(quán)力，仍掌握在各專項(xiàng)辦公室和職能部門(mén)?！皩訉迂?zé)任狀”也就變成了上級(jí)部門(mén)的“層層免責(zé)單”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)這些“責(zé)任狀”，只能“無(wú)條件服從”，少有“討價(jià)還價(jià)”的余地。因?yàn)闊o(wú)論哪個(gè)專項(xiàng)辦公室或職能局，都掌握“資金和資源”，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不敢得罪”的上級(jí)部門(mén)。

同時(shí)，在重要領(lǐng)域和任務(wù)方面，還有“一票否決”：如綜治維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、精準(zhǔn)扶貧等。有的還實(shí)行“考核打分等級(jí)排名”，優(yōu)秀者獎(jiǎng)勵(lì)，連續(xù)兩年“末位者”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)免職。這些都與領(lǐng)導(dǎo)晉升評(píng)優(yōu)、一般干部的福利等“掛鉤”，大家不敢有任何怠慢。

由此，順著行政層級(jí)鏈條，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“責(zé)任不可再分”的“最終責(zé)任承擔(dān)者”。上級(jí)每級(jí)政府及其職能部門(mén)，為了“任務(wù)責(zé)任”按期完成，不斷地到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)“督促檢查”。這便形成了應(yīng)接不暇的“檢查大軍”：各級(jí)各領(lǐng)域不斷追責(zé)的檢查考核，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“生產(chǎn)”各種“形式主義應(yīng)對(duì)”的土壤。

責(zé)任下的“運(yùn)動(dòng)式”治理

我們?cè)谌珖?guó)各地不下100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本運(yùn)行狀況和治理方式呈現(xiàn)出“疲于應(yīng)付的忙亂狀態(tài)”。

主要根源是，經(jīng)過(guò)多輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理規(guī)模擴(kuò)大，而政府編制遵循“只減不增”原則，大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，編制有70到80多人（行政編加上事業(yè)編），小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有40到50人左右。而隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的急劇加快，精準(zhǔn)扶貧、移民搬遷、土地征用、基層黨建、安全生產(chǎn)、綜治維穩(wěn)、美麗鄉(xiāng)村等，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最終“落實(shí)”，并通過(guò)“考核驗(yàn)收”。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷于“人少事多”的被動(dòng)工作中。

首先是“集中運(yùn)動(dòng)式治理”。什么事最緊急，考核最嚴(yán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就全體出動(dòng)，集中完成。

其次，“加班加點(diǎn)工作”，“白加黑、五加二”忙工作，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的常態(tài)，出了事就得下崗。調(diào)研中，東中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部最普遍的反映是“忙、忙、忙”。

三是聘請(qǐng)大量外聘人員。這是東南沿海地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍做法，如東部一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行政編、事業(yè)編與聘用人員，基本保持在1：1：1的比例，均為40個(gè)左右。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷于完成各種“任務(wù)”、“項(xiàng)目”的紛繁之中，容易失去工作主動(dòng)性，無(wú)法自主統(tǒng)籌和開(kāi)展適合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的各項(xiàng)規(guī)劃，也進(jìn)一步加劇鄉(xiāng)村自治的“行政化”。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也把各個(gè)行政村，變成自己工作的“腿”，村民自治功能衰減。

各種檢查考核下的疲于應(yīng)對(duì)

我們?cè)谥胁磕晨h調(diào)研中，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記粗略回顧了一年中迎接的“檢查”：精準(zhǔn)扶貧，每月4—5次，包括省、州、縣級(jí);安全生產(chǎn)，每月4—5次，包括陸上、水上、藥品、食品、交通等;黨建檢查，一月一次;美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，每月4次，包括州、縣各兩次;森林防火，清明節(jié)、春節(jié)各一次;重點(diǎn)工程、防汛等，不定期檢查。每月的檢查大概10多次，一年之中的檢查至少達(dá)100—150次之多。

歲末年終，更是鄉(xiāng)鎮(zhèn)迎檢的“繁忙時(shí)期”，有時(shí)，幾個(gè)檢查組同時(shí)進(jìn)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各種“檢查考核”重復(fù)而疊加，再“正派”的干部也可能“忙于應(yīng)付”。

由此造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的“形式主義應(yīng)付”：一是“精準(zhǔn)扶貧”變成了“精準(zhǔn)填表”。

二是無(wú)法精準(zhǔn)量化或核實(shí)的“數(shù)字”，變成了“數(shù)字造假”，出現(xiàn)“任意編造”“一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)可以隨意推翻幾個(gè)考核數(shù)據(jù)”等現(xiàn)象。

三是“填表應(yīng)付”變成“常態(tài)化工作”。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一個(gè)女大學(xué)生志愿者在這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年的“工作”就是“填表”，“沒(méi)日沒(méi)夜地填”，直到把這女大學(xué)生“填得頭昏腦漲”，抱怨“填瘋了、填哭了”。

盡管調(diào)研中訪問(wèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，都表示“萬(wàn)般無(wú)奈”，甚至也“深惡痛絕”。但“不完成任務(wù)就走人”的壓力，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被“裹挾”到“形式主義泥潭”中。當(dāng)然，這其中絕不排除個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身的作風(fēng)問(wèn)題和責(zé)任擔(dān)當(dāng)問(wèn)題。

缺乏基層群眾監(jiān)督

各種形式主義之所以“痼疾難除”，還因?yàn)檫@是一種典型的“體制空轉(zhuǎn)”。在目前高度流動(dòng)的基層社會(huì)之中，基層民主參與的不足，更是加劇了這種監(jiān)督困境。

無(wú)人監(jiān)督?；鶎余l(xiāng)村社會(huì)處于急劇變革中，大量鄉(xiāng)村有生力量外出打工，鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)的“主體空心化”，造成很多基層事務(wù)無(wú)人過(guò)問(wèn)。

無(wú)從監(jiān)督。一些基層民眾的知情權(quán)和參與權(quán)相對(duì)缺失，很多基層政府工作和公共事務(wù)，基層群眾無(wú)從知曉，也就談不上參與和監(jiān)督。

無(wú)法監(jiān)督。應(yīng)該說(shuō)與老百姓利益最密切的公共事務(wù)，老百姓最“知根知底”，公共服務(wù)的“績(jī)效”和“利弊大小”，老百姓最清楚，比如鄉(xiāng)村的環(huán)境衛(wèi)生和扶貧效果。老百姓的一句句真話，勝似千百萬(wàn)形式主義考評(píng)，但基層自治的弱化和基層民主的衰弱，使群眾的監(jiān)督力量無(wú)從發(fā)揮。

在目前政府體系內(nèi)部運(yùn)行的眾多“檢查考核”，基層民眾無(wú)法有效參與，更沒(méi)有制度化的機(jī)制來(lái)保證民眾參與。一些檢查考核未走進(jìn)群眾之中，外部監(jiān)督的缺失造成民眾參與的不足和民主監(jiān)督的不力，這是“形式主義調(diào)研、考核”，之所以長(zhǎng)期存在并在“體制內(nèi)盛行”的社會(huì)性體制根源。

各種花樣翻新的形式主義，“看似新表現(xiàn)，實(shí)則老問(wèn)題”，有其深刻的根源，絕非高喊一兩句口號(hào)所能遏制，更非立馬就能根除。只有通過(guò)深化行政體制改革，明確各級(jí)政府的權(quán)力和責(zé)任，加強(qiáng)人民群眾的民主監(jiān)督，才能真正走上制度化防治形式主義的法治之路。