李雨蒙

自1982-2018年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)共集中進(jìn)行過(guò)8次改革，分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年，平均每5年進(jìn)行一次政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整。改革頻率不低，其間有些部門(mén)機(jī)構(gòu)也曾出現(xiàn)過(guò)“反復(fù)”。

就這8次改革而言， 每一次皆順應(yīng)時(shí)勢(shì)，取得了階段性的成效。盡管每一次改革任務(wù)不同，重點(diǎn)不一，形式各異，但每一次改革都是在不斷的重塑中解決了國(guó)家職能體系中存在的障礙與弊端。

1982年機(jī)構(gòu)改革——提高政府工作效率，實(shí)行干部年輕化

1976年，“四人幫”被粉碎后，鑒于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)上已處于崩潰，故沿用并發(fā)展了50年代后期的管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置。到1981年，國(guó)務(wù)院的工作部門(mén)增加到100個(gè)，達(dá)到建國(guó)以來(lái)的最高峰。

理順各部門(mén)、各單位職責(zé)，更能激發(fā)國(guó)家各級(jí)組織的活力，促進(jìn)各類(lèi)機(jī)構(gòu)之間的有機(jī)銜接

黨的十一屆三中全會(huì)以后，中國(guó)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，開(kāi)始了經(jīng)濟(jì)體制改革，對(duì)外開(kāi)放。與此相適應(yīng)，從1982年開(kāi)始，首先從國(guó)務(wù)院做起，自上而下地展開(kāi)各級(jí)機(jī)構(gòu)改革，范圍包括各級(jí)黨政機(jī)關(guān)，是建國(guó)以來(lái)規(guī)模較大、目的性較強(qiáng)的一次建設(shè)和完善各級(jí)機(jī)關(guān)的改革。這次改革不僅以精兵簡(jiǎn)政為原則，而且注意到了經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步發(fā)展可能對(duì)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置提出的新要求，力求使機(jī)構(gòu)調(diào)整為經(jīng)濟(jì)體制改革的深化提供有利條件，較大幅度地撤并了經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，并將其中一些條件成熟的單位改革成了經(jīng)濟(jì)組織。

這次改革，在領(lǐng)導(dǎo)班子方面，明確規(guī)定了各級(jí)各部的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，減少了副職，提高了素質(zhì);在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)方面，國(guó)務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)從100個(gè)減為61個(gè);省、自治區(qū)政府工作部門(mén)從50-60個(gè)減為30-40個(gè);直轄市政府機(jī)構(gòu)稍多于省政府工作部門(mén);城市政府機(jī)構(gòu)從50-60個(gè)減為45個(gè)左右;行署辦事機(jī)構(gòu)從40個(gè)左右減為30個(gè)左右，縣政府部門(mén)從40多個(gè)減為25個(gè)左右。

1982年的政府機(jī)構(gòu)改革，其歷史性進(jìn)步可用三句話來(lái)概括：一是開(kāi)始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制;二是精簡(jiǎn)了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子;三是加快了干部隊(duì)伍年輕化建設(shè)步伐。

1988年機(jī)構(gòu)改革——明確政府職能的轉(zhuǎn)變

1988年前后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重心已經(jīng)由農(nóng)村轉(zhuǎn)向了城市。農(nóng)村改革主要靠政策調(diào)整，很快調(diào)動(dòng)起農(nóng)民的積極性，在改革初期的短短幾年里，奇跡般地解決了中國(guó)長(zhǎng)期解決不了的吃飯問(wèn)題。可是當(dāng)改革從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市的時(shí)候，面對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃體制的種種弊端，單靠經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整已經(jīng)難以解決沉積的問(wèn)題，進(jìn)行體制層面的改革呼之欲出。

1988年3月，七屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。這次改革的主要特點(diǎn)是首次提出了轉(zhuǎn)變政府職能的要求，緊密地與經(jīng)濟(jì)體制改革結(jié)合起來(lái)。改革的重點(diǎn)是同經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)系極為密切的經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，特別是其中的專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)和綜合部門(mén)內(nèi)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)。把相同或相近業(yè)務(wù)的部門(mén)予以撤銷(xiāo)，其業(yè)務(wù)由一個(gè)部門(mén)承擔(dān)，綜合部門(mén)一般不設(shè)對(duì)口專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，行業(yè)管理部門(mén)工作由主管部門(mén)承擔(dān)。而對(duì)政法、文教、社會(huì)事務(wù)等部門(mén)，不做大的變動(dòng)，但都要按改革的要求，轉(zhuǎn)變職能，下放權(quán)力，調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)，精簡(jiǎn)富余人員。

經(jīng)過(guò)這次改革，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)總數(shù)由72個(gè)精簡(jiǎn)為68個(gè)，對(duì)后來(lái)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的是開(kāi)始按照“政企分開(kāi)”的原則轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)調(diào)宏觀管理與間接管理。然而，此次改革未能有效地促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，涉及轉(zhuǎn)變職能的幾個(gè)主要問(wèn)題，如政企分開(kāi)、進(jìn)一步下放權(quán)力、加強(qiáng)宏觀調(diào)控等等。直到現(xiàn)在，轉(zhuǎn)變政府職能仍然是我國(guó)面臨的重要任務(wù)。

1993年機(jī)構(gòu)改革——政企分開(kāi)、精簡(jiǎn)統(tǒng)一

1992年10月，黨的十四大明確提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)——建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。為適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，就要相應(yīng)地進(jìn)行有關(guān)方面的調(diào)整，加快政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步改革政府機(jī)構(gòu)，實(shí)行精兵簡(jiǎn)政。

1990年代初，國(guó)務(wù)院工作部門(mén)由1988年改革后的68個(gè)增加到70個(gè)，全國(guó)黨政群機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員達(dá)3140萬(wàn)人，其中黨政群機(jī)關(guān)925萬(wàn)人，事業(yè)單位2234萬(wàn)人。到1990年，全國(guó)行政管理經(jīng)費(fèi)開(kāi)支已達(dá)333.5億元，占國(guó)家財(cái)政總支出的9.7%。江澤民在十四大報(bào)告中指出：“目前，黨政機(jī)構(gòu)臃腫，層次重疊，許多單位人浮于事，效率低下，脫離群眾，已經(jīng)到了非改不可的地步。各級(jí)黨委政府必須統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，按照政企分開(kāi)和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，下決心對(duì)現(xiàn)行行政管理體制和黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革?！?/p>

1993年3月，十四屆二中全會(huì)討論通過(guò)了機(jī)構(gòu)改革方案。改革后，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)調(diào)整為41個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)為13個(gè)。同時(shí)，取消15個(gè)部委歸口管理機(jī)構(gòu)的稱(chēng)謂，改為部委管理的國(guó)家局，國(guó)務(wù)院的非常設(shè)機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了大幅度的裁減，由85個(gè)，減少到26個(gè)。

1998年機(jī)構(gòu)改革——中國(guó)特色的政府行政管理體制

1998年3月10日，九屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》。此次改革的目標(biāo)，是建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)化行政管理隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國(guó)特色的政府行政管理體制。

這次改革中，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展，突出體現(xiàn)在撤銷(xiāo)了幾乎所有的工業(yè)專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)，比如電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部等等。由此，政企不分的組織基礎(chǔ)在很大程度上得以消除。眾多的工業(yè)專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，這些工業(yè)專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)可以說(shuō)是資源配置的載體，是落實(shí)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的依托?？墒牵诮⑸鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，這類(lèi)部門(mén)的存在不利于充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，在一定意義上，撤銷(xiāo)工業(yè)專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)就是消除了政企不分的組織堡壘。

這次改革新組建了4個(gè)部委：國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)、信息產(chǎn)業(yè)部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部。改革后除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)由原有的40個(gè)減少到29個(gè)。截至2002年6月，經(jīng)過(guò)4年半的機(jī)構(gòu)改革，全國(guó)各級(jí)黨政群機(jī)關(guān)共精簡(jiǎn)行政編制115萬(wàn)人。

2003年機(jī)構(gòu)改革——行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明

2003年在加入世貿(mào)組織的背景之下，政府機(jī)構(gòu)再次改革。十屆全國(guó)人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議通過(guò)了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定。方案特別提出了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權(quán)相協(xié)調(diào)的要求。除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院29個(gè)組成部門(mén)經(jīng)過(guò)改革調(diào)整為28個(gè)，不再保留國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部，其職能并入新組建的商務(wù)部。

此次改革的目的，是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本。逐步形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革重點(diǎn)在于深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)流通體制改革，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。

2008年機(jī)構(gòu)改革——探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制

2008年3月15日，十一屆全國(guó)人大會(huì)議通過(guò)關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，合理配置宏觀調(diào)控部門(mén)職能，加強(qiáng)能源環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，整合完善工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門(mén)。

改革后，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)設(shè)置27個(gè)。這次國(guó)務(wù)院改革涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)共15個(gè)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)。同時(shí)改革中凸顯三個(gè)重點(diǎn)：一是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展;二是著眼于保障和改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù);三是按照探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制要求，對(duì)一些職能相近的部門(mén)進(jìn)行整合，實(shí)行綜合設(shè)置，理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系。

2013年機(jī)構(gòu)改革——穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革

十八屆二中全會(huì)和十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革，實(shí)行鐵路政企分開(kāi)，整合加強(qiáng)衛(wèi)生和計(jì)劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機(jī)構(gòu)。

為推動(dòng)鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)健康可持續(xù)發(fā)展，保障鐵路運(yùn)營(yíng)秩序和安全，促進(jìn)各種交通運(yùn)輸方式相互銜接，實(shí)行鐵路政企分開(kāi)，完善綜合交通運(yùn)輸體系。國(guó)家繼續(xù)支持鐵路建設(shè)發(fā)展，加快推進(jìn)鐵路投融資體制改革和運(yùn)價(jià)改革，建立健全規(guī)范的公益性線路和運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制，繼續(xù)深化鐵路企業(yè)改革，不再保留鐵道部。除此之外，衛(wèi)生部、國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)、國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)等等都在撤銷(xiāo)之列。

此次改革，國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)，其中組成部門(mén)減少2個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)增減相抵?jǐn)?shù)量不變。改革后，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門(mén)25個(gè)。

2018年機(jī)構(gòu)改革——合并同類(lèi)項(xiàng)、解決政出多門(mén)

3月21日，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》對(duì)外公布。與以往機(jī)構(gòu)改革主要涉及政府機(jī)構(gòu)和行政體質(zhì)不同，這次機(jī)構(gòu)改革是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協(xié)、司法、群團(tuán)、社會(huì)組織、事業(yè)單位、跨軍地、中央和地方各層級(jí)機(jī)構(gòu)。全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，成為此次改革的最大特點(diǎn)。機(jī)構(gòu)改革力度之大，調(diào)整部門(mén)之多，前所未有。

改革后，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門(mén)26個(gè)，國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少8個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)減少7個(gè)。歸類(lèi)業(yè)務(wù)相似的部門(mén)，比如中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、公務(wù)員工作歸中央組織部統(tǒng)一管理。新聞出版、電影歸中央宣傳部統(tǒng)一管理。重組跨部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)務(wù)相似部門(mén)，比如自然資源部，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部、國(guó)家銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)等等。

隨著改革的深入推進(jìn)和社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，政府職能也需要合并與重組。理順各部門(mén)、各單位職責(zé)，更能激發(fā)國(guó)家各級(jí)組織的活力，促進(jìn)各類(lèi)機(jī)構(gòu)之間的有機(jī)銜接。每一次的機(jī)構(gòu)改革都可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，涉及諸多部門(mén)和利益，更需社會(huì)上下全力協(xié)同，長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展行穩(wěn)而致遠(yuǎn)。

（責(zé)任編輯 李秀江）