李志青

為了應(yīng)對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的挑戰(zhàn)，更好地推進社會主義生態(tài)文明建設(shè)，我國近年來著力構(gòu)建系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟制度體系，以“基于市場”而不是“基于計劃”的方式來解決生態(tài)環(huán)境問題。作為一項重要的環(huán)境經(jīng)濟政策工具，環(huán)境保護稅于2018年1月1日正式生效。

環(huán)境保護稅的基本特征

用稅收的方式來減少污染物排放，體現(xiàn)中央用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境的創(chuàng)新。

首先，環(huán)境保護稅的基本特征就是還原污染排放的成本，也就是說，生產(chǎn)單位必須支付與其污染所造成的社會成本同等的稅負。外部成本一旦內(nèi)部化后，生產(chǎn)就可以實現(xiàn)社會意義上的優(yōu)化，同時也就會推動生產(chǎn)者更加注重對環(huán)境保護設(shè)施設(shè)備的投入，促使其開展綠色的技術(shù)創(chuàng)新。比如環(huán)境保護稅中規(guī)定各地可以對每當(dāng)量的大氣污染物征收1.2-12元不等的稅額，這個稅額也就是污染排放后對環(huán)境造成的損害成本。

其次，稅額的差別性。由于污染對環(huán)境的不同影響及產(chǎn)生的不同成本，單個企業(yè)所應(yīng)承擔(dān)的稅負水平也應(yīng)該有所差異，這意味著有必要對不同地區(qū)制定不同的環(huán)境保護稅額（稅率）。以北京為例，大氣和水污染物分別為12元與14元，均為法定幅度的上限，這種政策安排與首都功能定位和發(fā)展需要相符。

再次，環(huán)境保護稅總額體現(xiàn)出先增后減性。受經(jīng)濟發(fā)展本身和環(huán)境保護稅等制度的影響，環(huán)境保護稅的規(guī)模在初期可能會比較大，但隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改變、生產(chǎn)和消費方式的變化，污染排放的規(guī)模達到頂峰后會呈現(xiàn)下降趨勢，這個規(guī)律也得到了經(jīng)濟學(xué)家的驗證，即著名的“環(huán)境庫茲涅茨曲線”。根據(jù)其他國家的經(jīng)驗，在稅率不變的情況下，環(huán)境保護稅的規(guī)模最終會變得越來越小。因此，在環(huán)境保護稅剛剛開征的階段，企業(yè)要做好稅負水平較高的準備，但從長期來看，這個稅種是倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實動力。

最后，環(huán)境保護稅由地方稅務(wù)部門征收，同時也納入地方財政收入，體現(xiàn)了這個稅種的屬地性。這里面有兩方面的因素，第一是排污的地方特性決定了地方政府在征收環(huán)境保護稅上的天然優(yōu)勢；第二是用地方政府在財政收入上的激勵來對沖征稅過程中較大自由裁量權(quán)所造成的“道德風(fēng)險”，可以克服地方政府由于經(jīng)濟發(fā)展需要而少收環(huán)境保護稅的“沖動”。

發(fā)揮環(huán)境保護的積極效應(yīng)

作為專門針對污染物排放而征收的第19種稅，環(huán)境保護稅將主要在以下幾個方面發(fā)揮積極效應(yīng)。

經(jīng)濟上的成本效應(yīng)。根據(jù)《環(huán)境保護稅法》，開征環(huán)境保護稅后各地將不再征收排污費。原則上，環(huán)境保護稅的征稅水平僅需在原先排污費基礎(chǔ)上進行平移即可，但事實上基于“稅”“費”在征收性質(zhì)、主體、程序和使用等要件上的差異，環(huán)境保護稅將大大強化排污主體在經(jīng)濟上的“成本效應(yīng)”，也就是“實實在在”地將污染所造成的各種外部成本內(nèi)部化到排污主體的生產(chǎn)經(jīng)營過程中，通過環(huán)境保護稅的污染排放定價功能，糾正以往資源錯配造成的扭曲的激勵機制，進而大大改善污染排放權(quán)資源的有效配置。

福利上的分配效應(yīng)。盡管環(huán)境保護稅是一個經(jīng)濟稅種，但卻有著明顯的社會福利調(diào)節(jié)功能，具體體現(xiàn)在稅率上給予地方人民政府較大的自主權(quán)。根據(jù)稅法的規(guī)定，針對應(yīng)稅大氣污染物和水污染物，在給定的上下限區(qū)間范圍內(nèi)，地方人民政府有權(quán)自行制定環(huán)境保護稅適用稅額標(biāo)準。到目前為止，從各地給出的稅額標(biāo)準來看，最低是等于下限，而最高則等于上限，這意味著在環(huán)保稅的設(shè)計理念中，包含了福利再分配的思想，也就是通過差異化的稅額來調(diào)節(jié)不同地區(qū)在污染上的成本負擔(dān)，以此來平衡地區(qū)間的發(fā)展水平和能力。

政治上的攻堅效應(yīng)。通過稅制立法的形式來強化污染成本內(nèi)部化還體現(xiàn)了政治上的決心。在污染防治及相關(guān)改革進入深水區(qū)的背景下，環(huán)境保護將遭遇越來越大的阻力和困難，下一步的環(huán)境保護和治理工作將變得越來越艱巨。環(huán)境保護稅的實施釋放出一個明確的信號，就是環(huán)境保護的進程不僅不會停滯，而且會堅定不移地持續(xù)推進，任何抵觸生態(tài)文明建設(shè)的違法排污行為都將承擔(dān)經(jīng)濟和法律成本。

彰顯環(huán)境保護稅的制度力量

生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟制度體系是指在集成各種環(huán)境經(jīng)濟政策手段和工具的基礎(chǔ)上，形成一整套將市場經(jīng)濟體系與生態(tài)環(huán)境保護相融合的制度框架，重點是從“制度供給”上來破解長期以來造成“環(huán)境與經(jīng)濟”失衡關(guān)系的難點和痛點，主要包括產(chǎn)權(quán)不清晰造成的“公地悲劇”，污染外部性導(dǎo)致的市場失靈，政府不當(dāng)計劃帶來的資源和環(huán)境浪費等。2018年起施行的環(huán)保稅法、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、洋垃圾進口禁令、海洋生態(tài)環(huán)境保護新政等，都是生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟制度體系中的重要政策和舉措。

環(huán)境保護稅體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟制度的基本規(guī)律。環(huán)境保護稅法第一條明確“為了保護和改善環(huán)境，減少污染物排放，推進生態(tài)文明建設(shè)，制定本法”，同時第二條明確闡述“在中華人民共和國領(lǐng)域和中華人民共和國管轄的其他海域，直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者為環(huán)境保護稅的納稅人，應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定繳納環(huán)境保護稅”。這兩條表明，環(huán)境保護稅的邏輯與社會主義生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟制度的最基本要求，即“生態(tài)環(huán)境權(quán)益國家所有”是一脈相承的。正是由于中國領(lǐng)土上的“環(huán)境”是全民公有，國家所有，因此，要向“環(huán)境”排放污染物，也就是受讓生態(tài)環(huán)境權(quán)益的使用權(quán)，那就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境權(quán)益的“使用費”，體現(xiàn)為向國家繳納環(huán)境保護稅。并且，在環(huán)境保護稅的制度安排下，無論環(huán)境污染排放是否損害到了生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量，都必須向國家繳納相應(yīng)的稅額，原因就在于生態(tài)環(huán)境權(quán)益的公有屬性。

環(huán)境保護稅遵循了生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟制度的基本原則。環(huán)境保護稅第六條是關(guān)于“環(huán)境保護稅的稅目、稅額”，明確規(guī)定“應(yīng)稅大氣污染物和水污染物的具體適用稅額的確定和調(diào)整，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染物排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會生態(tài)發(fā)展目標(biāo)要求，在本法所附《環(huán)境保護稅稅目稅額表》規(guī)定的稅額幅度內(nèi)提出，報同級人民代表大會常務(wù)委員會決定，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案”。因地制宜的稅額制定方案表明，在明確生態(tài)環(huán)境權(quán)益歸屬的同時，生態(tài)環(huán)境權(quán)益價格的確定有必要遵循生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟制度的基本原則，那就是價格機制。作為價格機制的環(huán)境保護稅本身如果不能體現(xiàn)基于不同社會經(jīng)濟條件而決定的排污成本，就很難真正符合市場配置資源的基本原則和要求。

環(huán)境保護稅滿足了生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟制度的基本要求。作為一項旨在保護環(huán)境的公共規(guī)制措施，環(huán)境保護稅的重要特征在于具有法律上的強制性和嚴謹性，其中最為關(guān)鍵的問題是，如何在環(huán)境保護稅法的框架下進一步發(fā)揮政府的有效作用，這也正是生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟制度的最基本要求。在過去的20多年里，我國執(zhí)行的是排污費制度，與環(huán)境保護稅相比，排污費制度在征收機關(guān)、征收對象、征收過程、征收使用等方面都存在較大的漏洞和不足，尤其是在發(fā)揮政府有效保護環(huán)境的作用上，排污費制度無法滿足生態(tài)環(huán)境保護的最新需要?！董h(huán)境保護稅法》對上述幾方面要素都做了明確的規(guī)定，不僅大大提高了環(huán)境保護稅費的強制性、公平性、規(guī)范性以及透明性等屬性，而且更為重要的是，環(huán)境保護稅的稅制結(jié)構(gòu)和規(guī)定還與其他相關(guān)的生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟制度互為補充，共同產(chǎn)生“激勵相容”的積極效應(yīng)。

（作者系復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟研究中心副主任）