林鴻潮 張璇

近年來，我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作取得重大成就，國家綜合減災(zāi)能力明顯提升。但也應(yīng)當(dāng)看到，我國面臨的自然災(zāi)害形勢仍然復(fù)雜嚴(yán)峻，災(zāi)害應(yīng)急體制機(jī)制有待完善，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作缺乏綜合性法律的保障。

現(xiàn)行減災(zāi)法規(guī)體系尚不完備

黨中央、國務(wù)院高度重視防災(zāi)減災(zāi)工作。黨的十八大報告將“加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，提高氣象、地質(zhì)和地震災(zāi)害防御能力”納入生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容；十八屆三中全會明確提出“健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制”。2 0 1 6 年1 2月19日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》出臺，《意見》要求強(qiáng)化防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)法治保障，加強(qiáng)綜合立法研究，“加快形成以專項防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)為骨干、相關(guān)應(yīng)急預(yù)案和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)配套的防災(zāi)減災(zāi)法規(guī)體系”。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016—2020年）》也明確提出要完善防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)法律制度，加強(qiáng)綜合立法研究。

在我國的應(yīng)急法律規(guī)范體系中，有關(guān)自然災(zāi)害應(yīng)對的立法起步較早、數(shù)量較多、相對齊備，是整個體系中相對發(fā)達(dá)的一部分。針對大多數(shù)常見災(zāi)種，我們已經(jīng)制定了相應(yīng)的法律，如《防震減災(zāi)法》《防洪法》《森林法》《水法》《防沙治沙法》等。但是，這種立法模式基本上還是“一事一法”，即：特定災(zāi)種由特定法律做出規(guī)定，特定法律又由特定部門來執(zhí)行。長此以往，很可能引發(fā)諸多問題：一是倘若出現(xiàn)新的災(zāi)種，救災(zāi)工作將因“無法可依”而陷入混亂。二是各部法律之間缺乏協(xié)調(diào)性，如果發(fā)生復(fù)合型災(zāi)害，特定部門難以對救災(zāi)工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)。試想，假如面對與日本“3·11”地震相似的“三合一”災(zāi)害，我們在立法上的缺失將令地震、氣象、民政等部門無所適從、難以配合?？梢哉f，我國過度強(qiáng)調(diào)部門應(yīng)對和專業(yè)分工的災(zāi)害應(yīng)急立法理念，與救災(zāi)實踐中的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)原則并不匹配。

目前，我國關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的綜合立法只有一部《突發(fā)事件應(yīng)對法》。作為應(yīng)對災(zāi)害的一般性法律，該法對政府在應(yīng)對自然災(zāi)害中的職權(quán)和職責(zé)作了明確規(guī)定，對自然災(zāi)害應(yīng)急工作的順利開展起到了指導(dǎo)作用?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》自2007年實施以來，先后經(jīng)歷了2008年汶川大地震、2010年舟曲泥石流、2012年北京特大暴雨、2013年雅安地震、2 0 1 6 年鹽城龍卷風(fēng)等災(zāi)害的考驗，逐漸暴露出諸多不足。例如，在法律規(guī)定的相關(guān)主體即“應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)”的相互關(guān)系和協(xié)調(diào)問題上，對“縱向關(guān)系”有比較明確的規(guī)定，但在“橫向關(guān)系”方面卻語焉不詳。這種立法內(nèi)容、立法技術(shù)的滯后，嚴(yán)重影響應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)間依法防災(zāi)減災(zāi)的協(xié)同共治效能。另外，《突發(fā)事件應(yīng)對法》只是對處置各類突發(fā)事件的共性問題做出規(guī)定，其制度安排也僅是框架性的，并不是一部專門為自然災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)“量身定做”、可操作性強(qiáng)的法律，勢必導(dǎo)致相關(guān)工作的開展缺乏法律依據(jù)。因此，有必要制定一部“綜合減災(zāi)法”，以建立完善的自然災(zāi)害綜合應(yīng)急體系，為防災(zāi)減災(zāi)工作的順利開展提供法律支撐和保障。

國外減災(zāi)法規(guī)體系值得借鑒

日本、美國等自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，大多制定了災(zāi)害管理方面的綜合性法律。日本作為重災(zāi)大國，是全球較早制定災(zāi)害管理基本法的國家，每年防災(zāi)預(yù)算占國民收入的5%左右。日本現(xiàn)已擁有各類防災(zāi)減災(zāi)法律近40部，其中最具代表性的是1947年制定的《災(zāi)害救助法》及1 9 6 1年制定的《災(zāi)害對策基本法》。《災(zāi)害對策基本法》是日本災(zāi)害預(yù)防、緊急應(yīng)對和災(zāi)后重建的根本大法，被視作日本的“防災(zāi)憲法”，其他減災(zāi)法規(guī)均在這部“防災(zāi)憲法”的基礎(chǔ)上展開。《災(zāi)害對策基本法》共十章，除第一章總則外，還包括防災(zāi)組織建設(shè)、防災(zāi)計劃制定、災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)害發(fā)生時的應(yīng)急對策、災(zāi)后重建、財政金融支持、災(zāi)害緊急狀態(tài)以及救災(zāi)不力、妨礙救災(zāi)的罰則等各種問題，體系完整、邏輯清晰。依照這一法律，日本建立了全國性的防災(zāi)組織體制和完整的災(zāi)害救援體系。

美國的災(zāi)害應(yīng)急法律體系也比較完備，其1 9 5 9年制定的《災(zāi)害救助和緊急援助法》在1966年、1969年和1974年先后做過修改，每次修改都擴(kuò)大了聯(lián)邦政府的救援范圍，提升了相關(guān)部門應(yīng)對災(zāi)害的能力。2005年，美國遭受“卡特里娜”颶風(fēng)襲擊，次年10月，美國頒布《后卡特里娜應(yīng)急管理改革法案》，增強(qiáng)國土安全部對各種風(fēng)險和威脅的預(yù)防、準(zhǔn)備、防范、響應(yīng)及恢復(fù)能力。

綜合減災(zāi)立法須關(guān)注四大問題

上述國家的立法實踐表明，在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域制定一部綜合性的基本法，在立法技術(shù)上是完全可行的；這樣的一部法律，對于防災(zāi)減災(zāi)工作的實踐也是能發(fā)揮巨大推動作用的。根據(jù)國外經(jīng)驗，我國在制定“綜合減災(zāi)法”的過程中，應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注以下四方面問題：一是要加強(qiáng)防災(zāi)組織建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)工作的效率，改變我國現(xiàn)有的以部門職能為中心的部門主義傾向；建立中央防災(zāi)組織與地方防災(zāi)組織，明確各自管轄的事務(wù)，形成上下協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。二是要做好災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備，包括建立災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)以及災(zāi)害風(fēng)險評估制度；加強(qiáng)物資儲備，確保災(zāi)害發(fā)生時有充足的物資保障；建立綜合性的災(zāi)害應(yīng)急救援隊伍，并開展災(zāi)害演練，提高應(yīng)急救援能力。三是要加強(qiáng)災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)警，目前我國已建立了從中央到地方的水文、氣象、海洋、生物、地震及地質(zhì)災(zāi)害的監(jiān)測、分析、預(yù)報系統(tǒng)，形成了遍布各地、相互交織的災(zāi)害監(jiān)測、預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步實現(xiàn)災(zāi)害監(jiān)測信息共享，及時發(fā)布災(zāi)害預(yù)警信息，以便法紀(jì)縱橫及時采取應(yīng)對措施。四是要明確災(zāi)害處置措施與災(zāi)后重建分工，確定各部門的職責(zé)以及不履職的法律責(zé)任，推動防災(zāi)減災(zāi)工作的順利開展。

《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016—2020年）》強(qiáng)調(diào)：防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定，是衡量執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力、檢驗政府執(zhí)行力、評判國家動員力、彰顯民族凝聚力的一個重要方面。因此，我們應(yīng)盡快制定一部“綜合減災(zāi)法”，為防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作提供充分的法律依據(jù)，實現(xiàn)“依法應(yīng)對，科學(xué)減災(zāi)”，提高災(zāi)害應(yīng)急能力，切實維護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全，保障經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。（作者分別為中國政法大學(xué)法治政府研究院教授、中國政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生）