李 卉，譚勝男

（大連大學 法學院，遼寧 大連 116622）

我國大陸地區(qū)已于2015年5月1日由國務院正式出臺《存款保險條例》，但至今仍未成立獨立的存款保險機構(gòu)，而與我國大陸地區(qū)同宗同脈的香港地區(qū)已經(jīng)成立了較為成熟的存款保險運行機制。香港特別行政區(qū)作為國際金融中心，由于歷史的原因，其金融發(fā)達程度蜚聲中外，很多金融的細分領域值得研究和借鑒，中國大陸目前居民儲蓄率世界排名第三，雖然存款保險制度已根據(jù)立法先行的原則建立，但尚未建立一個獨立的機構(gòu)具體運行這一制度，把目光轉(zhuǎn)向香港，對其存款保險法律制度進行深入探討具有可行性和必要性。文章主要對香港存款保險制度的架構(gòu)設計、機構(gòu)建立、機構(gòu)職責等進行研究，以總結(jié)其改革發(fā)展的教訓和可資借鑒的經(jīng)驗，最重要的是能對大陸地區(qū)存保制度的建設完善有所啟示。

一、香港存款保險法律制度歷史沿革

（一）歷次金融風波后監(jiān)管制度的反思

1991年至2004年，在關于存款保障計劃的藍圖實施之前，香港銀行業(yè)經(jīng)歷了幾次銀行風波，當?shù)亟鹑跇I(yè)遭受了強烈的打擊。也正是這些金融風波的屢次出現(xiàn)，香港的金融監(jiān)管當局開始進行反思，認識到了銀行體系的穩(wěn)定需要有存款保險制度來保障。

1.1991年信貸危機

1991年，一家外資銀行的意外倒閉引發(fā)了香港對于存款保險制度的討論。倒閉的外資銀行正是當時在香港市場聲譽頗好的國際商業(yè)信貸銀行。在當時，其被曝出有嚴重的資金虧損問題，在全球各地的分行也已被叫停營業(yè)。然而，當時任職的香港銀監(jiān)專員給港民打了一劑“強心劑”，聲稱香港人民可以百分百放心，該行并未發(fā)生任何虧損，運營照常。然而，被安撫下來的平靜僅僅持續(xù)了兩年，該行存在的大量違規(guī)貸款赤裸裸地被曝光，雪上加霜的是，這些資金的漏洞和虧損并沒有得到該行高層的資金支持和補損，香港國商行面臨著倒閉的境地，它渴望政府出資來力挽狂瀾，結(jié)果沒能成功，走到了清盤這一步。儲戶聽聞這個消息后都涌向國際商業(yè)信貸銀行的分支機構(gòu)取款，引發(fā)了擠兌潮。根據(jù)規(guī)定，當時儲戶能取出的最高限額為存款的25%，這一規(guī)定引發(fā)了大量儲戶的不滿情緒，街上的抗議聲不絕于耳。

國商行的清盤過程持續(xù)到了1999年，在用清盤剩下的資金償還了儲戶的存款后，大部分的儲戶都沒有遭到損失。這一持續(xù)八年的危機事件給香港政府敲響了警鐘，政府開始進行反思，就設立存款保險的相關事項和信息對公眾征求相關建議，然而，考慮到設立存款保險需要投入大量資金，而且無法做到絕對的公平和抑制附生的道德風險。鑒于這些因素，該制度的建立暫時告一段落。

另一方面，此次國商行的“滑鐵盧”卻直接導致了香港1999年《公司條例》的誕生。該條例規(guī)定在銀行遭遇清盤時，儲戶能夠得到高達10萬港元的優(yōu)先救濟?！豆緱l例》這一規(guī)定的出臺，在一定程度上緩解了銀行危機爆發(fā)時儲戶的心理壓力。

2.1997年亞洲金融危機

1997年，整個亞洲都被籠罩在金融危機的陰影之下。一時間人心惶惶，由于存款保險制度還未出臺，間接推動了擠兌風潮的產(chǎn)生。頓時，香港銀行隨處可見前來擠兌的擁堵人群，銀行業(yè)受到強大擠兌壓力，人們對于銀行業(yè)的信任度急轉(zhuǎn)直下，一時間股市暴跌。香港政府和金融管理局會同當?shù)刈畲蟮娜毅y行匯豐、渣打及中國銀行，發(fā)揮金融政策與銀行資金聯(lián)動效應，有效地平息了危機事件。為吸取這次危機事件的深刻教訓，金融管理局進行了深入調(diào)查和研究，調(diào)研結(jié)果認為建立存款保險制度是大勢所趨，這也為2004年《存款保障計劃條例》（以下同時簡稱《存保條例》）的推出埋下了伏筆。

3.2004年條例實施

2004年，香港《存款保障計劃條例》被批準通過，2006年9月25日正式實施。此項存保計劃中規(guī)定，每個存款賬戶在面臨銀行倒閉的情況下，可在本地銀行取得高達10萬港元的存款賠償金。天有不測風云，這一存款保險制度剛落地，又遭到了美國次貸危機狂風暴雨的襲擊。2008年9月，美國赫赫有名的投行雷曼兄弟突然倒閉的消息讓整個香港金融市場都被恐慌和不安包圍。這次首當其沖受沖擊的是香港東亞銀行。類似之前發(fā)生的金融風波又起，香港東亞銀行的各個分行人山人海，提款壓力巨大。在事情不斷發(fā)酵的情況下，有高達20億港元的現(xiàn)金被取走。所幸，在銀行高層的正確應急管理策略引導下，以及金融管理局的積極廣為宣傳存款保險制度的配合性政策性保障下，東亞銀行經(jīng)受住了考驗、平穩(wěn)渡過難關，市民們也逐步恢復了信心。

（二）反思后的制度創(chuàng)新

金融動蕩中機遇和挑戰(zhàn)并存，歷次擠兌風波和金融危機直接促進了香港金融監(jiān)管制度的創(chuàng)新和進步，其中重大創(chuàng)新之一就是香港存款保障計劃的推出。

1.設計階段

2006年9月《香港存款保險條例》正式施行。而在此之前，香港銀行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展可以分為以下三個階段:

(1)從1961年至20世紀七十年代，香港銀行業(yè)的相關機構(gòu)開始處于監(jiān)督和管理之下。為了加強對銀行業(yè)的管理，港英政府立法局于1948年通過并施行了香港歷史上第一個銀行業(yè)條例。20世紀60年代初期，香港發(fā)生了數(shù)起銀行倒閉和擠提事件。香港于1964年通過了新的《銀行業(yè)條例》。修訂后《條例》對銀行最低資本金、最低流動資產(chǎn)比率、銀行對個人或公司及對該行董事和職員的放款限制、銀行對股票和地產(chǎn)的投資限制、銀行向銀監(jiān)處呈報財務資料制度等作出了規(guī)定[1]。1976年，隨著金融業(yè)的發(fā)展，存款公司在香港已隨處可見，其業(yè)務范圍也在不斷的擴大，作為大眾接受的銀行的穩(wěn)定地位受到了這些公司的挑戰(zhàn)，在這種態(tài)勢下，港英政府通過立法將存款公司納入了監(jiān)管范圍。

(2)20世紀八十年代至九十年代，“存款保障計劃”的推行一直在曲折中前進。1985年，35家香港注冊銀行合計凈虧損1.2億港元，創(chuàng)十二年來的業(yè)績新低。香港政府開始反思制度構(gòu)建上的問題。上文提到的國商行的失敗只是導火索，此后陸續(xù)爆發(fā)的擠提事件讓存保計劃的呼聲日漸高漲。繼而，1992年，“存款保障計劃”面向社會公眾進行探討和收集意見，然而該項政策的推出所需的投入之大，在次年就被宣布放棄。如果說前面的數(shù)次動蕩還不至于讓香港政府得以警覺，那么九七年的金融危機將政府推到了緊要關頭。香港的金融市場也受到了強烈影響，儲戶的反應十分強烈。自此，香港政府意識到存款保險制度的推行只是時間早晚的問題。

(3)《存款保障計劃條例》從2000年的政策咨詢到正式推出。2000年10月，和前面的嘗試一樣，為了了解大眾心理，香港金管局再次就“存款保障計劃”的推行向公眾進行意見征集，這次群眾的態(tài)度和以往大大不同，該項計劃獲得了普遍支持。2001年4月，該項計劃得到了香港行政區(qū)長官的批準；2004年5月，香港立法會通過《存款保障計劃條例》（以下也簡稱《存保條例》），標志著香港確立了顯性的存款保障計劃，同年7月，香港存款保障委員會成立；2006年9月25日正式推出存保計劃；2010年6月，香港政府對《存保條例》進行了修訂，目前《存保條例》共分7部56條，對存款保險的范圍、保險限額、資金安排以及存?；鸬墓芾淼茸龀隽嗣鞔_規(guī)定。

2.機構(gòu)建立

香港的存款機構(gòu)分為三級，第一級就是香港的傳統(tǒng)銀行，這些銀行必須參與存款保障計劃，定期交“保費”給存款保障基金，基金規(guī)模是存款額的0.25%，這就有效地提高了資金儲額，提高了銀行在面對危機時的抗壓能力。受到保障的資金不僅有銀行存款，抵押的資金也被包括在內(nèi)，例如英鎊、美元等外幣。第二級主要是投資銀行，第三級主要為財務公司。然而，第二級和第三級的存款則不受保?！洞婵畋Ｕ嫌媱潡l例》規(guī)定了執(zhí)行存保計劃的法定機構(gòu)是存款保障委員會，它的職責主要是負責推廣和平穩(wěn)推進存保計劃的實施，保證不出紕漏。存保會由9名委員組成，均由行政長官授權的財政司司長委任，其中2名當然委員分別代表金融管理專員和財經(jīng)事務及庫務局局長。其他具體組成人員如下：當然委員由金融管理專員和由其本人委托代表的人進行擔任；行政長官的人數(shù)要控制在四到七人。行政長官不同于當然委員，其不僅要具備銀行和金融方面的專業(yè)知識，更要熟悉法律、科技資訊和市場大眾等各領域的知識。因此，行政長官一般都是在這些領域頗有建樹的人中進行選拔[2]。

存保會的工作主要是針對資金、儲戶這兩方面來開展。對于存款和基金，存保會要定時進行評估和調(diào)查以及管理；對于儲戶而言，主要是當儲戶受損時，對其進行補償和支付賠款。在具體執(zhí)行過程中，存保會一般需要金融管理專員執(zhí)行，除非財政司司長另有命令。香港的存保委員會的最主要職能是對儲戶的虧損進行賠付，特別是在投保銀行出現(xiàn)破產(chǎn)危機時，但同時其不具備監(jiān)管職能。根據(jù)《存款保險條例》第2部第5條規(guī)定，存保委員會具有設立及維持存保計劃；負責存?；鸬墓芾砗托姓辉u估及收取供款及逾期繳費；決定存款人及其他人獲得補償?shù)臋嗬?；向存款人支付補償；向計劃成員支付供款的回扣或退回等職責[3]。

在香港存款保險法律制度實施之后，香港金融業(yè)的發(fā)展取得了顯著的成效。在應對2008年的東亞銀行危機中，香港存款基金委員會同金融監(jiān)管局共同合作、各司其職，通過媒體和廣播等公共傳播方式積極應對危機，將存款保障計劃透明化，讓公眾及時了解到相關的信息，銀行業(yè)的公信力得以極大的提升。存保會和其他各個政府機構(gòu)共同作用，擠提事件很快得到解決。不僅如此，香港銀行業(yè)的競爭環(huán)境得到了顯著改善，參與該項計劃的各個機構(gòu)的多項業(yè)務和盈利水平均得到較好的發(fā)展。香港存保制度的誕生，讓缺乏真正意義上制度保障的香港有了強有力的制度支持，增強了市場的信心，創(chuàng)造了更加透明公正的市場環(huán)境。從中，我們可以總結(jié)出許多可資借鑒的經(jīng)驗。

二、香港存款保險法律制的發(fā)展經(jīng)驗

（一）統(tǒng)籌設計法律制度，優(yōu)化市場環(huán)境

《存款保障計劃條例》的推出，標志著香港金融法制的建設又進入了一個新階段。香港金管局經(jīng)過長期調(diào)研評估認為，香港已經(jīng)具備“金融穩(wěn)定論壇工作小組”提出的建立存款保險制度的幾個先決條件，即穩(wěn)健的法律制度、穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟狀況、有效的金融監(jiān)管體系、與國際接軌的會計和審計準則、有效的信息披露制度等。經(jīng)過大量認證、反復修改和廣泛征求社會各界意見，2004年5月5日，香港立法會通過了《存款保障計劃條例》，存款保險法律制度的有效運行離不開相關法律法規(guī)的配套支持，香港在建立存款保險制度時，也對《公司條例》進行了修改，明確了存戶在銀行清盤時有優(yōu)先索償權。

（二）充分發(fā)揮制度功能，保障儲戶利益

按照國際慣例，承保上限的確定應能夠使90%的存款人、20%以上的存款受到保障。香港2004年的《存保條例》將保障的上限定為10萬港元，據(jù)測算可以使84%的儲戶，16%的儲蓄存款受到保護。2010年在修訂《存保條例》時，香港政府把存保上限由10萬港元提高至50萬港元，約90%的存戶受到保障，使得香港存款保障水平更接近其他主要市場。在受保存款范圍方面，由于香港外幣存款占到存款總額的四成以上，將這一部分存款排除在外將無法確保存保計劃發(fā)揮維持金融體系穩(wěn)定的作用，所以《存保條例》也覆蓋了外幣存款，只是最終償付將會以港幣代替，這一安排有助于維護香港國際金融中心的地位。另外，2010年香港政府在修訂《存保條例》時，還把設定了質(zhì)權、留置權及抵消權等他項權的存款納入存保計劃范圍（2004年《存保條例》未將其納入存保計劃），使得存款保障范圍更為廣泛、明確。充分發(fā)揮了存款保險制度的保護中小儲戶利益、保障金融秩序穩(wěn)定的功能[4]。

（三）建立獨立機構(gòu)，運營成本最小化

為與監(jiān)管機構(gòu)保持相對獨立，避免利益沖突，香港的模式是建立成本最小化的存款保險組織機構(gòu)，成立一個獨立的法律實體“存款保障委員會”來管理存款保險計劃，日常工作則交由香港金管局負責，一些專業(yè)性工作交給會計師、律師等專業(yè)人士負責，確保盡可能精簡及低成本運營。存保會的委員通常由財政金融官員以及和具備財務、會計、銀行、法律、行政、資訊科技或消費者保護方面豐富從業(yè)經(jīng)驗的人士擔任，但《存保條例》禁止與參保機構(gòu)有關聯(lián)的人員擔任委員。由于香港金融市場相對較小，銀行倒閉事件并不常發(fā)生，為了降低存款保險制度運行的成本、避免與監(jiān)管機構(gòu)的職能重疊，存保會僅發(fā)揮“賠款箱”的作用，本身并不具備監(jiān)管銀行的職能。其職能僅限于收取保費、管理存保計劃資金、評估賠償要求、作出賠償及從倒閉銀行的資產(chǎn)中追索所償付的款項。出于降低行政費用和各種開支的考慮，存保會并不大量聘用固定雇員，而是利用香港金管局現(xiàn)有的資源設施和人員承擔存保計劃的日常管理工作。在發(fā)生銀行倒閉事件時，存保會則委托其他獨立的法律實體來協(xié)助處理存戶的賠款，例如會計師事務所、律師事務所等。

（四）及時公開信息，提高透明度

從香港銀行業(yè)發(fā)展的經(jīng)歷的金融風波事件中，我們可以發(fā)現(xiàn)，在每次危機出現(xiàn)前，市場上謠言滿天飛，關于銀行資金困難、陷入困境，難以解決兌付問題的言論在大街小巷飛快傳播，這也是造成金融風波爆發(fā)速度快、程度嚴重的重要原因之一。因此，在1997年東南亞金融危機爆發(fā)后，香港財政司司長及時公開并更新信息，澄清銀行運行情況，并抓捕了散布、傳播謠言的人；在這個過程中，也適時為銀行注入資金，保證儲戶有充足的兌付存款；加上香港銀行業(yè)成熟完善的風險控制和法律體系，多管齊下，幫助香港銀行安全度過了危機。

三、對大陸地區(qū)建立存款保險制度的啟示

（一）加強國內(nèi)相關法律法規(guī)的建設，優(yōu)化協(xié)調(diào)金融生態(tài)環(huán)境

存款保險制度的建設是一項目標明確、涉及面廣、系統(tǒng)協(xié)調(diào)的金融創(chuàng)新過程，制度建設的關鍵問題在于不斷完善存款保險有效運行的環(huán)境條件，其中，完善法律法規(guī)體系能夠為存款保險制度有效運行提供保障，這不僅包含分工明確、權責一致的金融監(jiān)管，還囊括健全的機構(gòu)治理機制和業(yè)務運行機制。我國《存款保險條例》明確規(guī)定，我國大陸存款保險制度具有早期糾正監(jiān)管權與風險處置職能，主要職能類似于美國聯(lián)邦存款保險公司；參保方式為強制參保，這與香港、英國、日本等地區(qū)、國家組織形式類似。目前，我國大陸的存款保險基金管理工作暫由央行金融穩(wěn)定局兼管，尚不具備獨立運作的硬件，監(jiān)管職能未做到分工明確，配套政策也未有文件規(guī)范予以體現(xiàn)。從以香港為例的國際發(fā)展經(jīng)驗來看，存款保險相關政策法規(guī)的完善不是一蹴而就的，均經(jīng)歷一個循序漸進的改良優(yōu)化過程；同時優(yōu)化協(xié)調(diào)金融生態(tài)環(huán)境、不斷完善法律法規(guī)體系也是必需的配套舉措。香港地區(qū)在施行存款保險制度時，對《公司條例》進行了修改，大陸地區(qū)建立存款保險制度也會涉及一些權利和義務的重新分配，例如問題銀行的處置程序、破產(chǎn)清算，銀行監(jiān)管、信息披露等規(guī)則將作相應調(diào)整，因此需要逐步修訂現(xiàn)有的《人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《公司法》、《破產(chǎn)法》等一系列法律法規(guī)，完善存款保險制度的法律基礎環(huán)境。

（二）科學界定存款保險范圍，強化公司內(nèi)部治理機制

大陸《存款保險條例》第四條規(guī)定：“被保險存款包括投保機構(gòu)吸收的人民幣存款和外幣存款。但是，金融機構(gòu)同業(yè)存款、投保機構(gòu)的高級管理人員在本投保機構(gòu)的存款以及存款保險基金管理機構(gòu)規(guī)定不予保險的其他存款除外?！笨梢姶箨懙拇婵畋ｋU制度也將外幣存款包括在保險范圍內(nèi)，但是對將來償付時是用外幣還是人民幣或是其他幣種未加以規(guī)定，建議可以參照香港《存保條例》的規(guī)定，在條件成熟時外幣存款的最終償付以人民幣代替，這樣做有助于強化人民幣作為國際貨幣的地位?！洞婵畋ｋU條例》第九條、第十條規(guī)定，保費由基準保費與風險差別保費兩部分構(gòu)成，保費每六個月繳納一次。我國存款保險將從基準費率開始，采取比其他國家都要低的起點水平，然后再過渡到實行風險差別費率，逐步累積存款保險基金。存款保險費率的科學厘定是存款保險體系的核心問題。費率厘定不僅要考慮存款機構(gòu)的信用及風險狀況，還應考慮機構(gòu)類型、機構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模、債務清償結(jié)構(gòu)等多種因素，以及當前經(jīng)濟金融發(fā)展狀況、存款總體結(jié)構(gòu)情況以及存款保險基金的累積水平等宏觀因素制定和調(diào)整，如果費率設置過高，勢必會增加各銀行的經(jīng)營成本，尤其是對中小銀行不堪重負，進而不利于實體經(jīng)濟的發(fā)展；如果若費率設置過低，則存款保險基金累積不足，將無法實現(xiàn)問題銀行的充分風險覆蓋。大陸的存款保險制度規(guī)定保費收取實行差別費率制，客觀上能夠促進營造公平的金融競爭環(huán)境、發(fā)揮市場約束功能，但此種制度必須建立在較高的外部環(huán)境要求基礎上，操作起來難度也大[5]。

存款保險制度的有效運行離不開存款機構(gòu)完善的公司內(nèi)部治理機制。公司內(nèi)部治理機制不僅包括內(nèi)部經(jīng)營決策機制與問責機制，還要包含嚴謹且具有執(zhí)行力的會計、審計制度。實踐證明，良好的公司內(nèi)部治理制度是提高儲戶信任度的重要舉措和存款機構(gòu)可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要支撐。

（三）建立獨立的存款保險機構(gòu)，科學設定職能范圍

對照香港的獨立機構(gòu)模式，內(nèi)地在構(gòu)建存款保險組織架構(gòu)時，也應在相對獨立與機構(gòu)精簡之間謀求相衡，盡可能降低運營成本。目前是暫由人民銀行下設的金融穩(wěn)定局兼管，建議可以成立一家由人民銀行代管的存款保險機構(gòu)，其分支機構(gòu)與人民銀行分支行合署辦公，根據(jù)運行情況，將來在條件成熟的情況下可以獨立運行。這一模式的優(yōu)勢在于可以強化人民銀行的最后貸款人的角色，有利于及時、安全、透明地處置問題銀行機構(gòu)；可以完善人民銀行維護金融穩(wěn)定的職能，進一步增強應對突發(fā)金融風險的能力；可以充分利用人民銀行現(xiàn)有的人員資源和網(wǎng)點優(yōu)勢，在不另設機構(gòu)的情況下將觸角延伸到縣一級金融系統(tǒng)。

（四）完善信息披露制度，強化市場約束機制

一方面，從香港處理歷次金融風波的經(jīng)驗可以看出，借助媒體積極宣傳存款保險制度的運行機制，也是增強民眾對金融體系穩(wěn)定運行信心的必需之舉。另一方面，一個設計合理的存款保險制度會激勵大額儲戶或股東積極主動對存款機構(gòu)進行監(jiān)督，強化存款機構(gòu)內(nèi)部治理機制及業(yè)務創(chuàng)新。及時披露商業(yè)銀行財務與業(yè)務狀況、股權結(jié)構(gòu)等相關信息，且確保信息披露的真實性，以便儲戶及股東做出正確判斷與選擇，規(guī)避潛在風險損失的發(fā)生，遏抑存款機構(gòu)從事高風險業(yè)務、或通過股票市場轉(zhuǎn)嫁風險損失給投資者的沖動，強化市場懲戒作用，健全存款機構(gòu)的外部監(jiān)督機制。健康的全民金融風險意識與理念是現(xiàn)代金融體系健康發(fā)展的前提條件[6]。香港各機構(gòu)權責明確，信息透明公開，使儲戶在法律的框架內(nèi)最大程度的了解相關信息。這不僅建立了監(jiān)管部門的公信力，增強了儲戶對于商業(yè)銀行的信心，有利于金融秩序的穩(wěn)定；也便于廣大儲戶監(jiān)督銀行機構(gòu)，加強了市場的約束和激勵作用，使儲戶的財產(chǎn)權益得到了的保護。